义务教育学校布局调整——研究进展与难题破解

雷万鹏

（华中师范大学 教育学院、基础教育研究中心，湖北 武汉430079）

一、问题提出

当前，义务教育学校布局问题仍然是一个社会广泛关注的话题。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”在国家政策推动下，各地纷纷制定区域布局调整规划，“集中办学”、“规模办学”、“撤点并校”成为这一时期学校布局调整的主导模式。统计显示，2001年我国小学数量为491273所，2011年变为241249 所，减少了250024 所，减幅为50．9%；2001年初中学校数量为65525 所，2011年变为54117 所，减少了11408 所，减幅为17．4%。在此轮学校布局调整中，农村小学，尤其是村小和教学点等小规模学校成为被撤并的“重灾区”。

地方政府强烈的“撤点并校”冲动导致农村学校数量锐减，学生上学路途变远，交通安全隐患增加，学生家庭经济负担加重。为遏制“一刀切”式的“撤点并校”行为，2012年《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（以下简称《意见》）指出：“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校……已经撤并的学校或教学点，确有必要的，由当地人民政府进行规划、按程序予以恢复。”《意见》的颁布可以看成是对“撤点并校”运动的紧急刹车，关切弱势群体利益，强化决策程序的民主化，凸显布局调整中公平价值的优先性，成为“后撤点并校”时代学校布局调整政策的基本导向。

学校布局调整政策实施不可能在真空中进行，中国经济发展、社会结构急剧转型及城镇化快速推进，导致一系列社会矛盾、体制机制障碍与学校布局问题重叠与交织，加大了学校布局调整政策实施的复杂性与难度。《意见》的颁布为学校布局调整指明了方向，但它并不能遏制和消除地方政府在政策实施过程中的扭曲行为与道德风险。在巨大的城乡差异和区域差异背景下，我国义务教育学校布局调整政策实施面临巨大挑战。第一，“撤点并校”的遗留问题亟须解决。“农村学校空壳化”、“城镇学校大班额”、“农村地区校车安全”、“闲置校产处置”等问题时刻考验着各级政府；因学校布局调整导致家校距离过远，如何保障边远地区农村学生“有学上”及“上好学”的任务十分艰巨。第二，新型城镇化与户籍改革对学校布局带来的新挑战。2013年《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。由于人的发展具有差异性和多样性，人的城镇化不是“人人进城”，如何在新型城镇化与新农村建设进程中对农村学校合理定位？这是一个重大的现实问题。2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出对“建制镇和小城市”、“中等城市”、“大城市”和“特大城市”的落户条件实施分类改革，它必将给农民工及其子女的流动方式带来重大影响。在义务教育属地化管理体制下如何通过学校布局调整和制度创新构建起适应人口流动的新体制？这是一个严峻的挑战。第三，地方政府决策模式没有根本改变，学校布局调整有可能走“回头路”。在政治集权、经济分权体制下，我国地方政府依然有浓厚的GDP情节，教育财政分权导致一些地方政府回应民众需求、全力办好人民满意教育的动力不强烈。2012年《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》中提出，“对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费，并切实落实”。笔者在田野调查中发现，上述政策被一些地方政府官员片面地理解为“多办教学点，争取上级拨款。”为获得更多的教育财政转移支付，一些地方打政策擦边球，将一部分完全小学拆分为多个教学点，以套取更多的公用经费。此外，在农村小规模学校缺乏独立法人身份的背景下，中心学校往往以统筹的名义，截留、挤占、挪用、克扣村小学和教学点公用经费。上述现象表明，在“后撤点并校”时代，建立有效的激励机制和政府问责机制，确保学校布局调整真正回归教育本位，这是一个十分重大的理论与现实问题。

10多年来，人们围绕乡村学校的价值、学校布局标准、调整程序、推进策略及政策实施效果的争议各执一词，莫衷一是。其争论的焦点，已不仅仅局限于学校在地理空间上的分布，更涉及学校布局调整政策背后的公平、质量与效率等多维价值目标之冲突与整合，学校布局调整问题已成为衡量中国教育治理体系和治理能力现代化的重要指标之一。当前，各种错误的观念对地方政府的学校布局调整决策形成了严重干扰。为澄清观念、穷究事理，为纷繁复杂的学校布局调整实践打开一扇“对话窗口”，本文尝试以学校布局调整中最基本的五个问题为聚焦点，通过文献梳理，从学理上进行必要的观念澄清。此五个议题分别是：（1）何为学校布局调整？（2）为什么要实施学校布局调整？（3）如何实施学校布局调整？（4）学校布局调整的效果如何？（5）未来学校布局调整要破解的难题是什么？

二、何为学校布局调整？

学校布局是指一套应用于规划学校的空间分布和特征的技术和管理程序，应用这种方法可以使学校的发展与适龄人口的分布相匹配，并满足教育政策的目标。①什么是学校布局调整？学界对此至少有四种理解。其一，学校布局调整是指学校在地理空间上的分布和变化，在此意义上学校布局调整是一个地理学上的概念。其二，学校布局调整是指与学校地理空间变动相关联的教育资源配置过程，在此意义上学校布局调整是一个经济学的概念。学校布局不仅涉及学校地理空间的变动，更影响到教育设施设备、生源、师资、经费等要素流动和重新配置。学校规模、教育成本、组织效能及资源配置效率等是决策者尤为关注的指标。其三，学校布局调整是社会利益的博弈和调整，在此意义上学校布局调整是一个社会学和政治学的概念。学校布局调整必然导致生源流动和家校距离变动，这对家庭、村民、学生及教师等利益相关者产生了重大影响。比如：撤并村里的学校会损害村民的情感，甚至引发“护校”行动；学生到更远距离的学校求学可能面临更多的交通风险和文化适应不良。其四，学校布局调整是指为满足教育教学需求，促进学生发展而进行的学校撤并、兼并、新建、改建或扩建的过程。是否有利于学生发展、是否有利于教育发展成为衡量学校布局调整合理与否的关键标准，在此意义上学校布局是一个教育学的概念。

不同的学科视野、不同的价值导向对义务教育学校布局调整的价值选择产生巨大影响。地理学和经济学界往往以学校规模大小为依据推动学校的合并与兼并，教育规模经济理论是其主要的理论基础；社会学、人类学、政治学界往往从社会公平、权力制衡、利益博弈等视角探讨学校布局调整的利弊得失，对弱势群体的关切、对区域文化传承的忧虑，成为他们主张保护小规模学校、反对盲目撤并学校的主要理由。相对而言，教育学界对学校布局调整的理解比较多元化，有的鼓励学校大撤大并，有的赞成学校适度撤并，有的认为要保持学校原有格局，遵循自然撤并模式。②

义务教育学校布局调整有多种形式，包括改建、扩建、新建、兼并、合并学校等。（1）改建与扩建学校。即不改变学校地理位置，对校舍、教育教学设施进行改造以拓展学校办学空间。（2）新建学校。即根据学生生源变动趋势，重选校址建学校。（3）兼并学校。即以一所规模较大、质量较高的学校为主将临近学校合并过来（“强弱兼并”）。（4）合并学校。即将两所及以上学校重新整合为一所学校（“强强合并”和“弱弱合并”）。无论是“强弱兼并”、“强强合并”、“弱弱合并”，其本质都属于“撤点并校”。其共同点是通过减少学校数量，扩大学校服务范围和办学规模，实现学校集约化发展。也有研究者将学校合并的方式概括为“完全合并式”、“集中分散式”、“兼并式”和“交叉式”等四种类型。③

学校布局调整的丰富内涵与多元化类型，表明学校布局调整不应当是一个模式，各级政府应充分尊重儿童发展需求和教育发展规律，因地制宜地制定区域内学校布局规划。大量的研究表明，我国一些地方政府往往采取“一刀切”式的“撤点并校”模式，并将短期内关闭学校的数量作为政绩来考量④，这显然不符合学校布局调整的基本内涵，也违背了学校布局调整多样性原则。

三、为什么要实施学校布局调整？

为什么要实施学校布局调整？有关学校适度规模或规模经济的研究对此有深入探讨。规模经济是指在其他因素一定的情况下产品的平均成本及其产量的反向关系。大多数研究者借助教育成本函数分析方法讨论了教育规模经济问题。早期的研究表明，在其他条件不变的情况下，学校规模越大，生均成本越低。Cohn对爱荷华州377所高中学区研究显示：爱荷华高中办学存在显著的规模经济效应，但“最优化”的适度规模点并不存在。⑤后续研究中，Cohn对成本分析做了新的尝试，使用更能体现教育生产特点的分项目（Program）成本折算方式。对不同项目的研究结果表明：学校合并在学生人数达到一定规模后能有效降低成本。⑥Chakraborty和Lewis等使用犹他州学区的面板数据对教育规模经济效应做了估计。结果表明：学区存在显著的规模经济效应，但学校的规模经济效应相对较弱。⑦

由于没有考虑全口径的教育成本（包括公共教育成本、私人直接教育成本和间接成本），上述研究结论还难有说服力——即使大规模学校降低了机构成本，但学生远距离求学所增加的私人教育成本（比如交通费、住宿费、生活差距费等）有可能抵消上述效应。基于上述考虑，学者们将学生上学的交通成本、家长的时间成本等纳入教育生产函数。Holland和Baritelle的研究考虑了学生交通成本，研究结果表明在地广人稀的农村合并学校，其成本节约效益微乎其微。⑧Tao和Yuan对台北县200所公立小学的研究认为：平均成本曲线在加入通勤成本之后将会由原来的L 形拉高为U 形，因此不考虑交通成本盲目扩大学校规模是无意义的。⑨

以上研究表明，教育规模经济效应在不同类型学校、不同区域的表现是不一致的。地广人稀的农村地区合并学校所带来的成本节约效应远远低于平原地区和城区。因此，通过学校合并，集中办学不一定带来成本的节约。更重要的是，学校是一个教育组织而非生产单位，教育所具有的经济、社会、文化功能对是否撤并学校的决策有重要影响。大量研究表明，大规模学校与小规模学校各有优势、各有弊端，并不存在适用于所有国家或地区的适度规模标准。⑩

国内有关义务教育规模经济效应的研究并不多见，实证研究更为稀少。申美云和张秀琴基于浦东新区中小学教育成本和学校规模数据，探讨了教育成本、规模效益及其对中小学布局结构调整的影响，⑪但此项研究缺乏对农村中小学的关注。基于11个省的数据，2009－2010年华中师范大学课题组探讨了义务教育学校适度规模问题。研究表明，我国义务教育学校不存在明显的适度规模点，但是存在显著的规模经济——在校生规模越大，学校生均成本越低。考虑到私人教育成本及学校的多元价值，学校规模经济效应不是决定学校是否存在的唯一标准。⑫结合我国实际，应保留必要的教学点，实行“反规模经济效应”政策。

除学校规模效应研究文献外，也有研究从宏观视角探讨学校数量变化的影响因素，此类研究对于人们理解学校数量改变的引致因素有重要帮助。有研究指出，城镇化发展与人口流动对学校布局影响深远。首先，基础设施改善为学校合并提供了物质基础。⑬美国国家农村教育协会2005年提交的一份关于农村学校合并的报告指出：汽车的发明和道路铺设使得学生在更短时间内去更远的地方上学成为可能，由此减少了农村地区对“单间学校”的需求。有研究探讨了人口变动对学校布局的影响。研究表明：人口规模、人口年龄结构与区域分布将导致学校数量和结构的变化。人口数量增加、年轻化及居住分散将导致教育服务需求扩张，反之，学校布点将减少。经济发展水平、区域地理环境及上学距离对学校布局有显著影响。除了纯粹技术上的考虑，文化因素对学校布局的影响也日益受到关注。⑭比如，在学生上学距离方面，有学者提出三种衡量方法：一是物理距离（physical distance），即实际的空间距离，用公里来衡量；二是文化距离（cultural distance），当儿童不得不离开自己的社区到另一个把他们当作外人并对他们不友好的社区上学，从而导致辍学的距离；三是时间距离（time distance），考虑诸如山地、河流、森林等自然条件的阻碍而延长上学途中的时间。⑮

改革开放以来我国义务教育学校数量急剧下降，其影响因素是什么？有研究认为农村税费改革导致的农村教育经费短缺，城镇化发展引发的人口流动以及农村适龄人口数量下降，是推动我国义务教育学校布局调整的直接原因。⑯不过，上述判断主要基于经验观察和描述，在影响学校布局调整或“撤点并校”的众多因素中，我们需要进一步分辨出各主要变量的边际影响。有研究者以我国31个省（市、自治区）为单元建立多元回归模型，探讨了影响义务教育学校数量变化的因素。结果表明：“在校生数量”是影响学校布局的最主要因素，班级规模、交通设施、城镇化发展水平及教育政策对学校布局的影响也不可忽视。我国学校布局调整更多体现为“自然型调整”——顺应人口、区域特征、经济社会发展及城镇化发展趋势进行的调整。但另一方面，“城镇学校大班额”、农村学生“择校”、农村家长“陪读”及2001年之后义务教育学校数量显著减少的事实表明：义务教育学校数量变动受制于“政策型调整”。⑰

2001年之后“政策型调整”的影响力越来越明显的事实表明，行政主导的政策型调整加快了义务教育学校布局调整速度，导致学校数量短期内急剧减少。因此，我们有必要反思：学校布局调整中的动机合理性、过程合理性以及结果的合理性问题。学校布局调整是一个动态的过程，根据城镇化与人口流动趋势推进学校布局调整是大势所趋，但在实施策略上，推进速度不宜过快过猛，不可为“调整”而“调整”，否则会适得其反，造成教育发展生态的巨大破坏。

四、如何实施学校布局调整？

如何实施学校布局调整？有的学者主张短期内撤并小规模学校，实行集中化办学。有的主张尊重家长教育选择权，考虑农村家庭教育需求的差异性，采取渐进的、分类的、自然型调整。⑱也有学者从行政推进策略看，提出了“示范方式”、“强制方式”、“示范与强制相结合的方式”。⑲从学理上看，学校布局调整标准和程序是讨论学校布局调整政策实施必不可少的范畴。

学校布局调整的标准也常被称作学校撤并标准。学校撤并标准是决定某所学校保留或关闭的依据和评判指标，它不但蕴含技术标准，更包含重要的价值选择。耶格尔（Yeager）提出关闭学校的三条标准：其一，综合考虑上学距离、对交通工具的需求等因素，将学生转到新学校的不适最小化；其二，将关闭学校对社会的影响降到最小；其三，原学校建筑可作其他用途。⑳也有一些国家和地区提出了学校布局的具体指标。比如印度北方邦规定：小学低年级平原地区学校覆盖半径为1．5公里，山区1公里，小学高年级3 公里。美国弗吉尼亚州对家校距离有明确要求，其中，小学生乘公交车单程不应该多于30 分钟，初中生乘公交车单程不应该多于45分钟，高中生乘公交车单程不应该多于60分钟。

国内学者针对义务教育学校布局调整标准进行了多角度分析。王远伟、钱林晓根据服务半径、服务人口、学校规模、班级规模和班级数量五个指标，设计出不同地理条件下农村中小学的布局标准。邬志辉通过检视国家、地方教育政策文本和学术研究中学校撤并标准后发现，国家政策对学校撤并标准的规定笼统模糊；县市教育行政部门自行设置的布局调整标准忽视了农民的利益诉求。作者提出学校布局调整标准是一个多目标线性规划问题，其目标函数受制于包括物质性约束条件、社会性约束条件和教育性约束条件在内的12项约束条件，并基于以上约束条件理论，提出“底线＋弹性”的农村学校布局调整标准设计模型。

华中师范大学课题组搜集了1998年至2009年各地学校布局调整政策文本。研究发现，近一半政策文本仅仅阐明了布局调整指导思想和实施步骤，对于学校撤并标准却没有任何明确说明；在有明确标准的政策文本中，近90%的将“学校规模”、“服务人口”和“服务半径”视为学校撤并的核心指标。可见，我国义务教育学校撤并标准过于推崇教育规模效应，“一刀切”式的“撤点并校”行为导致农村大量小规模学校被合并或关闭，引发了新的社会矛盾。因此，我国义务教育学校布局调整标准应从单一标准向多元标准转变。多元化学校布局调整标准包括：（1）学业成绩与学校教育质量；（2）学校交通便捷性；（3）儿童上学安全；（4）生均教育成本；（5）学校规模；（5）服务人口；（6）学校物质设施使用状况；（7）学校对社区的价值等。决策者应在多元标准基础上对学校进行综合评价并赋值打分，从而决定学校是否应该撤并。

学校布局调整的程序正义问题也是学术界关注的议题。公平正义的学校撤并程序有利于拓展民众沟通渠道，遏制盲目的“撤点并校”行为，真正办人民满意的教育。邬志辉发现，一些地区学校撤并行为过于简单化，缺少必要的程序。为确保农村学校撤并程序的公正性，他提出，需要建立最低限度的程序公正标准。构建完善公正的学校撤并程序包括以下环节：收集与分析学校运营事实、研究与制订学校撤并标准、讨论与决定学校撤并名单、告知与公布师生调转计划、评估与处置学校空闲资产。从国际视角来看，发达国家对学校撤并有严格的法律程序规定，民众参与是最核心的内容之一。然而，有研究发现，在我国农村学校撤并决策过程中，广大居民、家长和教师参与率极低，部分群众对学校撤并效果不满意，低收入者和边远山区农民对学校撤并效果满意度更低。转变政府职能，理顺中央与地方权责关系，扩大民众参与，构建多元化利益表达机制，实施规范的学校撤并程序是改革的必由之路。

从学术界有关学校布局调整标准和程序的讨论中可以得出以下结论：其一，学校布局调整标准不是自上而下的单一标准，而是考虑本土教育发展实际的多元化标准；其二，学校布局调整标准是“建构性”的，而非外来强加的普适性标准。换言之，标准产生于公正的程序之中，是在多元利益主体平等参与、互动与博弈中产生的。因此，彰显弱势群体的利益，让家长、社区、教师等主体有更多的知情权和利益表达机会，既符合程序公平正义的原则，也能确保学校布局调整的有效性。

五、学校布局调整效果如何？

在缺乏严格因果关系设计的基础上评价义务教育学校布局调整政策实施效果是一个很困难事情。现有文献从三个方面间接回应了上述问题。其一，学校布局调整的效果评价；其二，学校布局调整存在的问题；其三，学校布局调整的满意度评价。

在问卷调查的基础上，有学者认为我国义务教育学校布局调整促进了教育资源的合理配置，提高了农村学校的规模效益，促进了区域内教育的均衡发展，提高了农村学校的教育质量。有学者对学校布局调整效益提出了质疑。东梅等人运用DID方法对陕西省农村小学布局调整对学生学习成绩的影响进行了实证分析，结果显示：合并学校与未合并学校学生成绩的差异并不显著。如果将成绩作为衡量教育质量的指标之一，我们没有充分证据证明农村学校合并政策一定能够提高农村学校教育质量。卢珂、杜育红使用广西壮族自治区的面板数据考察农村小学布局调整对学生成绩的影响，对比两水平增值模型和OLS估计结果发现，学校布局调整总体上对小学生成绩具有负向影响，对语文成绩的影响尤为显著。范铭等对农村中小学布局调整的成效表示质疑，他们通过对陕西省13个区县展开实证调查后提出，农村中小学布局调整所追求的三个目的：合理配置教育资源、提高教育质量、促进教育均衡发展均未达成。

关于学校布局调整中存在的问题，主要表现在以下几个方面：一是布局调整加重了家庭教育负担；二是布局调整引发的社会纠纷与矛盾；三是撤并农村学校损害了社会弱势群体的利益，也对学校的文化传承功能带来不利影响；四是布局调整带来的学校管理及教育不公平问题。如学校规模增大所引发的学校机构臃肿、“大班额”问题。万明刚和白亮的研究表明，学校规模不能过大、过于集中化办学，否则会带来公平与效益的双重损失。五是布局调整引发了教育质量的下滑与学校辍学率的回升等。

学生、教师和家长等利益主体如何评价学校布局调整政策？通过对经历过学校布局调整的学生进行调查，有研究认为少部分学生对过远的上学距离及在校寄宿比较反感，大多数小学生对学校撤并持反对态度。汪传艳的研究表明：绝大多数学生对布局调整后新校的硬件和师资水平给予了积极评价。进一步调查显示，59．8%的学生更喜欢新学校，17．9%的学生认为两者差不多，22．3%的学生更喜欢原来的学校。

华中师范大学课题组对11个省中小学教师的调查显示：（1）总体上讲，布局调整改善了教师的工作环境；（2）学校布局调整对不同教师产生了不同的影响。对于部分教师来说，学校布局调整发挥了积极效应，如教学条件改善，信息渠道拓宽，教师交流增强等。然而，对于相当一部分教师来说，学校布局调整导致其生活上不便利，工作上不适应，心理压力大。调查显示，教师对学校布局调整效果的评价为：认为布局调整“利大于弊”的占31．9%，认为“弊大于利”的有12．5%，认为“不好说”的达到55．6%。

对家长的调查显示，总体上对学校撤并表示“赞成”的农村家长占40．0%，“不赞成”的家长占24．5%，另有35．5%的家长对此不置可否。进一步的分析发现，不同类型的农村家长群体对学校撤并的态度存在差异：其一，近3成的农民家长对学校撤并持反对态度；其二，家庭年收入越高者，对学校撤并表示赞同的比例越高，反之，则对学校撤并表示不赞同的比例越高；其三，生活在不同区域的家长对学校撤并的赞同度不同。与平原地区的农村家长相比，山区、丘陵地区的农村家长可能基于交通的考虑而对学校撤并的赞同度相对较低。

以上信息表明，义务教育学校布局调整是一项复杂的改革。新一轮学校布局调整在引发诸多问题的同时，该政策希望达到的目标（无论是提高资源配置效率还是提高教育质量）是否真正实现，目前还缺乏更充分更科学的证据。其次，对不同利益主体的调查显示，农村家庭对子女的教育需求存在差异性，学生、教师群体对学校布局调整效果的评价也存在差异，在实施学校布局调整过程中应采取多元化模式而不是单一模式。

六、学校布局调整需破解的难题

以上五个方面议题的讨论和文献梳理给我们一些重要启示。首先，有关学校布局调整形态、学校布局调整影响因素、学校布局标准、程序及政策实施效果的研究有助于拓展我们的思维，辨明真相。某些错误的观念应当抛弃，这些观念包括：“学校规模越大越好”、“小规模学校就是差学校”、“集中办学一定会降低成本”、“布局调整就是撤点并校”、“教育城镇化就是学校进城”等。其次，从研究方法上看，现有文献研究方法多元，围绕学校布局调整问题学者们运用了经济学、地理学、教育学等多学科研究方法。不过，从研究品质来看，无论是量化研究还是质化研究，其研究质量都有待加强。从量化研究来看，目前基于因果关系设计的量化研究数据还相当缺乏，这直接影响到对学校布局调整效果的评价；从质化研究视角看，跨区域的个案比较研究还比较缺乏。从研究范式变革来看，未来的研究应当在研究设计、数据库建设及质化与量化结合方面下功夫。

从新型城镇化发展、人口流动及户籍改革新趋势来看，未来若干年我国义务教育学校布局调整亟须在以下几方面做重点突破：

（一）农村小规模学校发展问题

越来越多的证据表明，“一刀切”式的、运动式的撤并学校给农村教育的健康发展带来了巨大的破坏，并引发了学生上学难、辍学率回升等问题。目前，国家已经在战略上认识到村小和教学点等农村小规模学校发展的重要性，但如何在经费投入、管理体制变革、课程建设、师资配置、学校文化建设等方面促进农村小规模学校的发展？只有回归乡土、融入自然、拓展农村小规模学校的文化传承功能方能令其焕发生机与活力，才能真正打造美丽乡村教育，在此方面需要做跨学科研究。

（二）农村校车发展问题

学校布局调整政策的实施使得学生的上学距离变得更加遥远，义务教育阶段“就近入学”的原则面临严峻挑战。在远距离求学背景下，如何有效保障学生上学安全，减少学生花费在上学路上的时间？从当前现实看，我国农村校车发展还存在诸多难题，包括校车需求问题、校车财政保障问题、学生校车资助问题、校车管理问题以及校车发展中政府责任等，对这些问题的深入研究有助于构建校车发展的长效保障机制，为学校布局调整政策的实施提供重要支撑。

（三）农村寄宿制学校发展问题

兴办寄宿制学校有助于缓解学生“上学远”的问题，但任何政策都是一柄“双刃剑”。寄宿制学校儿童身心能否健康发展？寄宿制学校公用经费拨款是否充足？生活教师、保安及后勤人员的编制如何保障？寄宿制学校管理如何提升？上述问题构成了评价学校布局调整政策效果的一面镜子，对上述问题的研究既是关注学校布局调整遗留问题，也是着眼长远、推进农村教育可持续发展的重要议题。作为一种学校发展形态，学界还缺乏对寄宿制学校运行机制与效果的科学评价，这显然是一个空白点。

（四）闲置校产处置问题

在义务教育学校布局调整过程中，学校的闲置校产引发了人们极大的关注。从理论上讲，闲置校产处置应当是学校布局规划的重要组成部分，但新一轮学校布局调整因过于追求速度和效率，许多地方“先撤后建”的结果导致闲置校产的基线统计、产权归属和资产利用等问题依然悬而未决。如何明晰闲置校产的产权属性？如何有效利用闲置校产以推进教育和公共事业发展？这是一个涉及教育、土地、规划、建设、财政等部门的综合性问题，需要多学科协同研究。尤其是考虑到新型城镇化发展、户籍改革新政及适龄人口回升的趋势，如何恢复、保护和利用闲置校产更显得十分迫切。

（五）布局调整与教育治理

探讨义务教育学校布局的标准，思考标准产生的决策程序，这是学校布局调整政策分析和政策研究的重要问题。人们应反思“效率至上”的价值观，探索如何建立一个包含公平、质量、均衡、效率等多元目标的学校布局标准；同时，在学校撤并或恢复过程中，如何以公正的程序保障结果公平。这是学校布局调整研究必然要面对的问题。从教育治理视角审视学校布局调整问题，构建平等、参与、互动式学校布局调整决策机制，让多元主体有更畅通的利益表达渠道，这是一个重大的研究议题。

（六）地方政府教育决策机制

无论是盲目地“撤点并校”还是盲目地恢复教学点，无论是“等、靠、要”还是教育支出的“挤出效应”，这些现象都暴露出地方政府教育决策中的扭曲行为。是什么机制导致地方政府教育决策的持续扭曲？什么样的制度安排有助于矫正地方政府在学校布局调整政策实施中的偏差行为？这显然需要对地方政府绩效考核制度以及中国特色的教育集权与分权制度进行深入探讨，尤其是要深入思考加大省级政府统筹力度与“以县为主”教育管理体制改革的关系问题。

注释

①T．胡森、T．N．波斯尔斯韦特：《教育政策与规划》，见《教育大百科全书》，郭华译，重庆：西南师范大学出版社，2011年，第65页。

②雷万鹏、谢瑶：《学校规模经济效应及其政策反思》，《全球教育展望》2013年第5期；石人炳：《用科学发展观指导中小学校布局调整》，《中国教育学刊》2004年第7期。

③中西部地区农村中小学合理布局结构研究课题组：《我国农村中小学布局调整的背景、目的和成效——基于中西部地区6省区38个县市177个乡镇的调查与分析》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2008年第4期。

④庞丽娟：《当前我国农村中小学布局调整的问题、原因与对策》，《教育发展研究》2006年第4期。

⑤Cohn，Elchanan．“Economies of Scale in Iowa High School Operations．”TheJournalofHumanResources3，no．4（1968）．

⑥Cohn，Elchanan，and Teh－Wei Hu．“Economies of Scale by Program in Secondary Schools．”JournalofEducationalAdministration11，no．2（1973）．

⑦Chakraborty，Kalyan，Basudeb Biswas，and W．Cris Lewis．“Economies of Scales in Public Education：An Econometric Analysis．”ContemporaryEconomicPolicy18，no．2（2000）．

⑧Holland，David W．，and John L．Baritelle．“School Consolidation in Sparsely Populated Rural Areas：A Separable Programming Approach．”AmericanJournalofAgriculturalEconomics57，no．4（1975）．

⑨Tao，Hung－Lin，and Ming－Ching Yuan．“Optimal Scale of a Public Elementary School with Commuting Costs—A Case Study of Taipei County．”Economicsof EducationReview24，Issue 4（2005）．

⑩T．胡森、T．N．波斯尔斯韦特：《教育管理》，见《教育大百科全书》，郭华译，重庆：西南师范大学出版社，2011年，第206－210页。

⑪申美云、张秀琴：《教育成本、规模效益与中小学布局结构调整研究》，《教育发展研究》2004年第12期。

⑫雷万鹏、谢瑶：《学校规模经济效应及其政策反思》，《全球教育展望》2013年第5期。

⑬Bard，J．，C．Gardener，and R．Wieland．RuralSchoolConsolidationReport：History，ResearchSummary，ConclusionsandRecommendations．Norman，OK：National Rural Education Association，2005．

⑭A．J．De Young，and C．B．Howley．“The Political Economy of Rural School Consolidation．”Peabody JournalofEducation，67（Summer 1990）．

⑮Strang，D．“The Administrative Transformation of American Education：School District Consolidation，1938—1980．”AdministrativeScienceQuarterly，32（September 1987）．

⑯范先佐：《农村中小学布局调整的原因、动力与方式选择》，《教育与经济》2006年第1期；王定华：《我国农村义务教育学校布局调整的调查与思考》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2012年第6期；刘小强、王德清、伍小兵：《学龄人口变动对教育均衡发展的影响》，《教育与经济》2011年第3期。

⑰雷万鹏：《义务教育学校布局：影响因素与政策选择》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第5期。

⑱雷万鹏：《家庭教育需求的差异化与学校布局调整政策转型》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2012年第6期。

⑲范先佐：《农村中小学布局调整的原因、动力与方式选择》，《教育与经济》2006年第1期。

⑳Yeager，R．F．“Rationality and Retrenchment：The Use of a Computer Simulation to Aid Decision Making in School Closings．”EducationandUrbanSociety，no．11（1979）．