新时期矿产资源规划环境影响评价制度探析

吴 芳(中国地质科学院地质力学研究所，北京 )

随着我国经济社会的快速发展，资源开发与环境保护的矛盾日益突出。矿产资源规划作为落实国家矿产资源战略、加强和改善矿产资源宏观管理的重要手段，在依法审批和监督管理地质勘查、矿产资源开发利用和保护活动中发挥着重要的作用。规划实施多年以来，“四级两类”的规划体系已经基本建立，在超前谋划、合理布局、保障发展等方面发挥了积极的宏观调控作用。《规划环境影响评价条例》自2009年施行以来，各级国土资源管理部门认真贯彻落实，积极探索矿产资源规划编制与环境影响评价的有效途径，取得了明显成效。但由于矿产资源规划涉及面广、内容多样，导致矿产资源规划环评的内容与形式不同于一般的规划环评。

目前，第三轮矿产资源规划编制工作已经正式部署启动，如何落实好生态文明建设的总体部署，迫切需要转变传统的规划理念、思路和方法，更好的理顺矿产资源规划编制实施与环境影响评价的关系，以解决我国日益突出的资源开发与环境保护问题，更好的发挥矿产资源规划的宏观调控能力，实现经济社会的健康可持续发展。

1 新时期矿产资源规划编制的特点

党的十八届三中全会将“围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”作为全面深化改革的总目标之一[1]，并围绕加快转变政府职能，加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施等方面提出了明确具体的要求。面对新形势、新问题，新时期矿产资源规划编制工作将突出以下几方面内容。

一是更加突出源头保护与管理。加快推进生态文明建设，必须实行最严格的源头保护制度，做好矿产资源规划环境影响评价，对规划实施可能产生的影响做出科学判断与预防，正是突出源头预防，最大限度的减少污染和地质环境破坏，确保规划有效实施与环境保护协调发展。

二是更加突出与生态环境的融合。新时期矿产资源开发利用将更加突出绿色、低碳与循环发展，规划工作也要按照生态文明的总体要求谋划各项政策制度和平台。一方面要科学划定生态红线，严格准入管理，促进资源勘查开发布局优化。另一方面，要加快发展绿色矿业，统筹资源勘查、开发、利用与环境保护，着力提升资源开发利用效率和水平。加快推进矿产资源规划与环境影响评价工作的协调统一，谋划科学发展的工作平台，符合生态文明建设的总体要求。

三是更加突出资源环境承载能力。规划编制必须立足战略全局，合理划定开采强度与时序，将资源开发利用严格控制在区域环境的承载限度之内。为了实现资源开发与环境保护和谐发展，迫切需要创新规划管理手段和措施，深入推动规划环境影响评价，在保障生态效益、环境效益的基础上，满足经济社会发展对资源的需求。

2 目前我国矿产资源规划环评现状

根据《中华人民共和国环境影响评价法》第七条、第八条规定：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明；对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当提出环境影响报告书。但对规划具体范围并未做出明确规定。

2004 年7月，原国家环保局印发《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》(环发〔2004〕98号)，对应当进行环境影响评价的规划范围进行了界定。提出：涉及自然资源开发的有关专项规划，如设区的市级以上矿产资源开发利用规划，需编制环境影响报告书；对于区域的开发利用规划(如国家经济区规划)、能源指导性专项规划(如设区的市级以上煤炭、能源等发展规划)，以及自然资源开发指导性专项规划(如设区的市级以上矿产资源勘查规划)等，需要编制环境影响篇章或说明[2]。

由于上述文件未能明确矿产资源总体规划或专项规划所适用的内容，各级国土资源管理部门在实际操作过程中，积极探索，建立了符合地方实际的管理制度。例如浙江省专门印发《关于加强全省矿产资源规划环境影响评价工作的指导意见》(浙土资发〔2012〕79号)，明确提出：“各设区市矿产资源规划应当开展规划环境影响评价工作，编制规划环境影响报告书”，鉴于没有明确的规定和要求，多数地区只能结合本地区实际情况，适时编制环境影响评价篇章或说明。此外，还存在着编制经费、审批进度等问题，一定程度上影响了规划的有效实施。

3 构建保障和促进生态文明建设的矿产资源规划环评体系

3.1 建立“分级分类”规划环评制度

根据2012年12月国土资源部出台的《矿产资源规划编制实施办法》(国土资源部第55号令)规定，矿产资源规划分为“四级两类”规划体系：即国家级、省级、设区的市级和县级“四级”，以及总体规划和专项规划“两类”[3]。结合矿产资源规划分级分类体系和工作实际，矿产资源总体规划不同于资源开发利用规划，重点围绕地质勘查、矿产开发利用和保护的总量、结构、布局和时序上等内容进行统筹安排，不涉及具体的勘查开发与利用；矿产资源专项规划一般情况下，其内容也多为勘查或开发领域的宏观调控，也不涉及具体的勘查开发项目[4-5]。

开展规划环境影响评价，其初衷是为了规范开发利用活动，最大限度的减少因项目开发造成的环境破坏。在规划确定的具体项目实施过程中，凡是涉及矿产资源勘查开发的，均需再次编制环境影响评价报告书。鉴于此，为避免重复工作，加快规划编制与审批进度，建议对矿产资源规划环评进行分级分类管理，更有利于规划编制、审批与实施。具体内容详见表1。

3.2 明确矿产资源规划环评的主要内容

按照生态文明建设的实际需求，结合新时期矿产资源规划编制的特点，矿产资源规划环境影响评价，除《规划环境影响评价条例》(中华人民共和国国务院令第559号)规定内容外，还应当涵盖以下内容：一是评价规划是否在合理利用矿产资源的同时，注重生态环境保护；二是评价矿产资源规划与上级、同级的国民经济和社会发展规划、环境保护规划、城市规划、土地利用规划等在规划目标、重大指标等方面的协调性；三是分析、预测和评价规划实施可能造成的环境影响，并提出减缓不良影响的措施或方案[6]。具体包括以下方面。

表1 “四级两类”矿产资源规划环境影响评价编制范围及编制内容

1)环评范围及现状确定。筛选规划实施对生态环境产生影响的要素，确定规划环评的范围和具体内容。分析规划实施前的环境本底，为规划实施结果提供对比参考。

2)环境影响预测、分析与评价。该部分内容是规划环评的重点内容。需对规划实施可能产生的直接、间接和累计影响进行预测和分析，在此基础上，筛选合理的环境保护方案。

一是指标合理性。重点评价规划确定目标的合理性。例如矿产资源调查评价、优势资源开发利用、矿山地质环境保护等方面，是否在降低资源消耗的同时，提高利用效率；“三废”排放、矿山地质环境相关指标是否与相关规划确定的控制指标相吻合等。

二是布局合理性。分析提出规划实施的环境敏感和脆弱地区，以及可能会导致上述地区产生环境问题的因素；评价矿产资源勘查开发是否超出区域环境承载能力；从环境角度衡量开发利用产业布局的合理性；评价规划确定的重点、鼓励、限制和禁止分区布局是否科学、合理，预测实施后可能产生的环境变化，并提出改进建议。

三是措施可达性。科学评价保障矿山地质环境保护等各项目标有效实施政策措施的可达性；规划确定的各项准入条件，是否可以规范新建矿山企业合理开发利用资源，是否可以规范生产矿山逐渐淘汰污染环境、浪费资源的落后产能，减少矿山废弃物的产生等。

3)减缓措施与建议。提出规划优化调整建议，以及减轻或预防不良矿山地质环境问题的对策建议，拟定具体的、具有可操作性的减缓措施和方案。

此外，在编制规划环评的过程中，除上述内容外，还需结合《规划环境影响评价技术导则(试行)》(HJ/T130—2003)和相关技术规范，科学编制环境影响评价篇章或说明，并加强实施监测与跟踪评价。

4 几点建议

规划环评是促进规划实施与环境保护协调发展的重要举措，应当给予足够重视，但是在实际操作过程中，还存在管理职责不清、操作流程不清晰等许多亟待解决的问题。针对上述问题，提出如下建议。

4.1 正式明确矿产资源规划环评的要求与内容。

目前，根据《矿产资源规划编制实施办法》(国土资源部第55号令)第二十三条规定：“设区的市级以上国土资源主管部门对其组织编制的矿产资源规划，应当依据《规划环境影响评价条例》的有关规定，进行矿产资源规划环境影响评价”，但开展规划环评编制的具体范围和内容均未有明确规定。建议：一是在《矿产资源法》修改过程中，进一步明确与《环境影响评价法》之间的关系；二是国土资源管理部门会同环保部门尽快出台文件，明确“四级三类”矿产资源规划体系的编制范围和具体要求。

4.2 尽快建立起科学统一的矿产资源规划环评标准规范。

矿产资源规划环评是一项复杂的系统工程，由于资源禀赋条件所导致的资源类型、开发利用方式、环境破坏程度等内容的不同，使得规划环评的侧重点、精度和深度等也不尽相同，亟待建立起一套科学、规范、可操作的评价方法与标准[7]，以提高规划环评的针对性与科学性。

4.3 规划环评尽早介入编制工作。

从规划编制理念、思路的层面上入手，协调解决资源开发与环境保护相同步的问题，最大限度的体现源头管理的思想。但是需要注意“过犹不及”，应当在充分考虑环境因素的前提下，妥善处理好资源开发、环境保护、地方经济社会发展三者之间的关系，避免过度限制资源开发利用，提高规划实施的科学性。

4.4 多渠道经费保障。

目前而言，各级矿产资源规划编制经费普遍不足，尚不能完全满足规划编制的实际需求，如果不增加经费投入的情况下，开展规划环评工作，势必会影响规划编制的深度与进度，建议地方财政加大投入力度，建立起多渠道投入机制，保障规划环评经费投入。

[1] 张高丽.大力推进生态文明 努力建设美丽中国[J].求是，2013(24)：3-11.

[2] 原国家环保局.关于印发《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》的通知[R].2014.

[3] 国土资源部.国土资源部关于开展第三轮矿产资源规划编制工作的通知[R].2014.

[4] 姚静，杨辉，张玲.矿产资源规划环境影响评价指标体系及方法的探讨[J].环境科学与管理，2008(4)：176-179.

[5] 李善峰，张金德.矿产资源规划环境影响评价工作方法探讨[J]地质通报，2004,23(11)：1153-1156.

[6] 王艳萍，余振国.矿产资源开发利用的环境影响评价体系研究[J].环境经济，2008(8)：19-21.

[7] 李东亚，王青，李富程，等.矿产资源规划环境影响综合评价研究[J].中国矿业，2009，18(4)：43-47.