加州碳排放权交易经验启示

李茜

摘要：加州作为全球重要的经济体，经历了六年的规划和筹备，加州的机制综合了美国及欧洲其他排放限额与交易机制的最佳做法，其经验对中国在排放权交易方面的尝试有着重要的借鉴意义。文章重点介绍了碳排放权交易市场的关键要素，如如何有效合理地制定、分配及拍卖排放限额、如何进行排放权的补偿以及法规的监督实施。

关键词：碳排放；碳排放权交易；加州CCER试点

中图分类号：X196 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2014）04-0080-03

温室气体排放所导致的气候变化问题具有全球性。各国政府和机构都在积极寻找应对气候变化的解决方案，包括政府出台相关政策、法规及创新利用市场机制等。碳排放权交易是利用命令规制手段和市场激励手段解决温室气体排放的有效手段，科斯定理是其交易制度建立的理论基础。它是指在国家、地区或行业碳排放总量控制指标确定的条件下，通过市场机制，赋予碳排放行为合法权益，将其进行量化，并允许其拥有像商品一样在市场上进行交易的权利，以此达到减少碳排放总量的目标，进而实现经济发展与环境保护双赢。

2005年，伴随着《京都议定书》的正式生效，碳排放权成为国际商品，越来越多的投资银行、对冲基金、私募基金以及证券公司等金融机构参与其中。碳排放权交易市场作为一种新兴的市场机制，在世界各国和地区得到发展。从2005年开始，欧盟27国及挪威、冰岛和列支敦士登3国启动了欧洲碳排放权交易市场机制（EUE mission Trading System），从2013年1月1日开始已经进入第三阶段（2013-2020），目标是到2020年在1990年排放总额的基础上降低20%。区域性温室气体倡议（The Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）是美国第一个以市场为基础的强制性减排体系，由美国东北部及大西洋沿岸中部的10个州组成，只针对电力部门的区域温室气体项目并进行排放权拍卖，目标是到2018年降低电厂温室气体排放的10%。2007年，西部气候项目（The Western Climate Initiative，WCI）正式成立，发展至2009年底共涵盖美国西部七州和加拿大四省，目标是到目标是到2020年该区域的温室气体排放量比2005年降低15%。2013年1月1日，美国加州碳排放权交易市场正式运转。2011年10月国家发改委发布《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，同意北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳开展碳排放权交易试点，2013年6月，深圳碳市场鸣锣开市，作为唯一进行交易的试点市场运行至今近半年，为其余试点提供了实际运行经验，紧随其后，11月26日，上海碳交易上线，11月28日，北京碳交易上线。

美国加州经历了六年的准备，于2012年正式启动加州的碳排放权交易市场。加州的机制综合了美国及欧洲其他排放限额与交易机制的最佳做法，总结了美国区域性的排放权项目经验，并进行了创新。加州排放权项目包括约139家工业企业，并且已经开展了三次排放权的拍卖。加州在碳排放权交易市场的建立和实施方面的经验，对中国区域性碳排放权交易市场的建立和发展有着重要的借鉴意义。

本文根据加州碳排放权交易市场的产生和实际运作情况，重点介绍加州碳排放权交易市场的建立和实施的关键因素：排放限额的设定、分配、拍卖、补偿及法律监督与处罚。

1 加州碳排放权交易市场概述

加州的总量管制和交易项目是实现《全球变暖解决方案法》（又称AB32公司法）的关键要素。排放限额与交易计划采用市场机制来奖励减轻污染的公司，确保加州以尽可能低的成本，实现其温室气体排放目标。该项目共分作三个阶段，包括第一阶段（2013-2014年），第二阶段（2015-2017年）及第三阶段（2018-2020年），每一年，允许排放的水平和额度数目都要下降。

加州已于2012年11月举行了第一次排放权配额拍卖，各相关企业于2013年1月1日已开始执行该项目。第一阶段（2013-2014年）的企业主要是大型工业企业（年排放超过25000吨二氧化碳当量）及加州内的电厂（年排放超过25000吨二氧化碳当量）和电力进口商；第二阶段（2015-2017年）增加天然气和交通燃料供

应商。

在加州的总量控制和交易项目下，所有的重点温室气体排放单位必须强制上报，在加州空气资源委员会备案，每年上报其温室气体排放，并通过获得或购买排放权配额的方式来支付企业的温室气体排放。每一个排放权配额就相当于一吨温室气体（一吨二氧化碳当量）排放。所有上报的排放量必须通过公认的独立第三方验证，并得到加州的认证。没有完整或及时上报将面临经济处罚，同时加州空气资源委员会会上报的减排量。

2 设定排放限额

如何设定排放限额是碳排放权交易市场得以正常运转的关键问题。加州为地区排放权的总量设定了限额，旨在到2020年把加利福尼亚州温室气体排放降低到1990年的水平——相当于减少15%。2013年的排放量目标比预计2012年排放量低百分之二，2014年下降两个百分点，以后每年（截止2020年）排放权总量每年下降三个百分点。目前，加州的排放权总量管制涵盖着多个行业累计600家企业（每年排放超过25，000吨二氧化碳的企业），从2013年开始包括发电企业和大型工业企业，并计划于2015年增加天然气、交通燃料和其他燃料的供

应商。

3 分配排放配额

加州的机制综合了美国及欧洲其他排放限额与交易机制的最佳做法，通过在计划初始免费提供许可额度来帮助完成过渡，允许公司企业储存其额度以便将来使用，并且建立了额度储备以保持市场价格的稳定。每一年，允许排放的水平和额度数目都要下降，从而为大幅减少排放提供逐步的但却强有力的推动力。同时制定排放权份额时，不是基于企业过去的温室气体排放量，而是基于企业的产量，并将企业和行业内最好的企业进行对比，建立排放权标杆。endprint

具体来说，大型工业企业在项目开始之初可获得免费的排放权配额，但是在项目后期必须购买拍卖的配额。工业部门的配额量按照该行业平均排放水平的百分之九十进行分配，并逐步下降。这个排放平均水平是基于企业的能效水平对标而计算得出，从而奖励高能效的企业。按照企业的产量和效率水平，每年对企业的配额数量进行调整和更新。而电力公司可获得免费的配额，配额的额度按照近年来平均排放水平的百分之九十而设定。但是，电力公司必须拍卖所有配额，其拍卖所得必须返还给电力消费者。

4 拍卖排放配额

到目前为止，加州已分别于2012年11月，2013年2月和2013年5月成功举办三次排放权的拍卖，拍卖的最低价格维持在每吨二氧化碳当量10美元。同时加州利用追踪系统（CITSS）对排放配额的使用情况（包括二级市场）进行追踪。加州政府鼓励市场广泛参与，并采取了特别措施维持排放配额的拍卖价格，包括为碳价格设置了保留（最低）价格，防止价格过低；以及建立成本控制储备，并保存配额总量的百分之四保存作为战略性储备，其目的在于将成本维持在可管理的范围，同时也确保配额能有更高的定价。另外，为防止市场操纵行为，限制配额保留数量和购买数量。加州碳排放权交易市场分作三个阶段，第一阶段两年，第二及第三阶段为期三年，能对市场进行更好的调控，以应对未来的市场变化。

5 排放权补偿

加州碳排放权交易市场规定排放权补偿必须是额外的、可量化的、真实的、可核查的、可实施的及永久性的。排放权补偿项目必须满足加州认可的条款要求，并通过获得加州公认的第三方验证机构的核查，其份额不能超过总减排义务的8%。

6 法律监督和处罚

每年受到总量管制的行业提供的配额和补偿占前一年排放量的30%。每三年，这些行业提供的配额和补偿，涵盖在这为期三年的阶段中剩余的排放量（第一阶段为期两年）。如果没有按期完成目标或配额不足，期限外的每吨排放量必须获得四个配额。也就是说，排放权配额的价格将提高至原价的四倍，对那些没有按期完成目标的企业进行处罚。

7 对于中国碳排放权交易市场的启示

碳排放权交易市场从建立到实施，是一个循序渐进的过程。排放权的总量控制和交易，作为一个新兴的市场机制，有很多地方值得探索，这个市场的建立和正常运转不可能一蹴而就。而中国的排放权交易试点从项目开始到市场的启动，筹备时间非常短，同时七个试点城市的碳排放权市场的建立与实施的规则也不尽相同，各地在碳交易体系的政策法规、核查核算、配额分配、交易机制、平台搭建等领域做出了具有各自特色的成果，这也造成了中国碳排放权交易市场的复杂局面。

在碳排放权补偿方面，国内7个碳交易试点对CCER的进入做出不同规定，在已公开的方案中，上海市的《上海市碳排放交易管理办法》（草案）中对CCER的使用限制为年配额的5%；天津的试点实施方案中规定了10%的比例；这两个试点均未对项目范围进行限制。而湖北、广东则规定了用于抵消的CCER需为省内产生或省内备案的项目，比例均为10%。北京市的抵消比例大约为5%（有部分优先考虑西部地区项目），同时北京市辖区内项目获得的核证自愿减排量必须达到50%以上，即对想使用CCER（国家核证自愿减排量）抵消的企业来说，每使用一吨的CCER其中就得“搭售”半吨的本地项目；重庆市的抵消比例约为8%，可能限制在本市范围内；深圳比例尚不明确，但也将优先考虑中西部地区减排量。

在配额分配方面，上海对于产品（服务）形式较单一、能够按单个产品（服务）确定排放效率基准的行业，采用基准线法进行分配，对于产品类别多且不具备使用基准线法条件的行业，采用历史排放方法（也非工业行业的宾馆、商场、商务办公等大型公共建筑）。同时上海试点阶段，企业2013年至2015年各年度碳排放配额全部实行免费发放。北京市碳排放权交易主要针对行政区域内源于固定设施的排放。而广东省碳交易的配额分配原则之一为“有偿发放、分步实施”规定2013年与2014年免费配额和有偿配额比例为97：3，2015年有偿比例为10%。深圳试点初期免费分配排放额度，以后逐步扩大拍卖的比例，目标位完全通过拍卖分配配额。

作为世界上第一大能耗和碳排放国家，如何能利用市场机制更好得刺激企业和机构在节能减排方面的投资和创新，同时稳定碳排放权拍卖价格，对中国未来的发展至关重要。从加州的经验中，我们看到，这个过程是有一定的合理步骤的，从获得法律的认可和支持，制定详细规划实现法律要求的目标，到要求企业必须上报其排放数据，划定排放基线，通过生产能效对标计算排放配额，进行第三方验证和排放权拍卖，每一个环节都是这个碳排放权交易市场得以发展的基础。这个过程也是渐进的，是在不断地公布信息，获得反馈，并不断改进。中国的碳排放权交易市场刚刚起步，在国内7个地区开展碳交易试点，可进行在交易机制、交易规则和核算体系等方面进行技术和机制的创新探索，最终目的为在全国建立统一的碳市场。在这个过程中，只有不断吸纳和借鉴其他项目的经验，如加州碳排放权交易市场的建立和实施经验，在未来，中国的碳排放权交易市场会有长足的广阔的发展。endprint