解放思想与行政体制改革关系的历史考察与启示

马建新

(河南省社会科学院 政治与法学所，河南 郑州 45002)

党的十八大报告认为：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”[1]，并提出了深化行政体制改革的重要任务。解放思想与实事求是、与时俱进是马克思主义的精髓，也是中国共产党思想路线的核心内容之一。回顾改革开放以来我国行政体制改革的历程，可以清楚地看到，解放思想始终是我国行政体制改革的思想基础和深化我国行政体制改革的重要推动力量。当前，深化我国行政体制改革，必须继续坚持解放思想的要求，以解放思想推动行政体制改革的深化。

一、解放思想是我国行政体制改革的思想基础

1978年，党的十一届三中全会重新确立了党的马克思主义的思想路线。在重新确立实事求是的思想路线和推进改革开放的进程中，邓小平特别强调解放思想的极端重要性。他指出：”一个党，一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生机就停止了，就要亡党亡国。”[2]。解放思想与实事求是是统一的，解放思想必然要求实事求是。解放思想为正确认识我国行政体制的弊端提供了强大的思想武器；同时，要求我国行政体制改革坚持实事求是的原则，因而，解放思想是我国行政体制改革的思想基础。

一方面，解放思想为正确认识我国行政体制的弊端提供了强大的思想武器。十一届三中全会以后,邓小平遵循实事求是的思想路线，解放思想，尖锐地揭露了我国政治体制的种种弊端及其根源。我国原有的政治体制在一定的历史条件下,为巩固社会主义制度、发展社会主义经济,曾经起过积极作用。但是随着经济建设的发展和社会生活的变化,特别是随着经济体制改革的全面展开,它与经济体制越来越不相适应,其弊端暴露得越来越明显。邓小平认为高度集权是我国政治体制弊端的总根源，并对此作了鞭辟入里的分析。1980年8月18日,邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出:我国政治体制存在的主要弊端就是官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。邓小平同时指出,这5个方面的弊端不是并行的,也不是孤立的,权力集中是我国政治体制种种弊端的总根源。邓小平的论述为正确认识我国行政体制的弊端提供了强大的思想武器。与高度集权的政治体制相联系,我国的行政体制也存在着种种弊端。突出表现为两个方面:一是政府职能划定不科学。政府管了许多不该管、管不了、管不好的事情。政府在市场资源配置中具有主导权；政府管得太多太细，一些应该由社会和市场管理的事情，掌握在政府手中；少数事业单位功能定位不准，既是事业又是企业，还履行着某些政府职能。二是政府结构不合理。我国政府结构纵向层次过多，横向部门划分过细。世界上多数国家均是三级制政府,像美国这样的大国也是以三级制为主。我国目前在宏观上从中央到地方依次要经过省、市、县、乡5个层次,这在世界上绝无仅有。同时，由于长期政企不分、政事不分,各部门基本上是按照产品结构形式设置,职能部门分设与职权划分普遍过细。

另一方面，我国行政体制改革始终坚持实事求是的原则。解放思想是为了指导和推动实践，解放思想就要注重实践的检验性。解放思想必须是立足实事求是，思想越符合实际，解放思想的成效就越大，效果也就越好。因此，实事求是是解放思想的前提。我国行政体制改革始终坚持实事求是的原则，一个突出表现就是在地方政府机构改革中，一切从实际出发，不搞“一刀切”。我国幅员辽阔，各地经济和社会事业发展不平衡，各地政府对经济和社会事务实施综合性管理的程度和深度不同，因此，政府机构的设置绝不能搞一刀切。正是从这一认识出发，中国共产党十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：地方政府机构改革要“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。”[3]地方政府机构改革已经实施多次，总的看，应该说是积极稳妥的，基本适应了形势发展的需要。但是，目前仍有很多不适应的地方，比如，经济管理和社会事务管理部门仍然偏多，扯皮现象不断；城市规划、建设、管理部门设置不规范，制约城市建设和发展；行政执法部门多，综合行政执法尚需进一步完善，等等。因此，地方政府的机构改革任重道远，尚有许多问题需要我们认真加以研究和探索。

二、解放思想是深化我国行政体制改革的推动力量

我国思想解放运动最突出的历史贡献在于把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，确立了建立和发展社会主义市场经济体制的改革目标。改革开放以来，每一次思想的大解放、大讨论都有力地推动了我国行政体制改革。实践证明，解放思想始终是深化我国行政体制改革的推动力量。

对我国社会的发展阶段和主要矛盾的正确认识，开启了我国行政体改革的的探索。1978年5月11日，光明日报发表《实践是检验真理的唯一标准》的特约评论员文章，引起巨大反响。1978年 12月13日，邓小平作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，指出：“解放思想是当前的一个重大政治问题”[4]，“只有思想解放了，我们才能正确地以马列主义、毛泽东思想为指导，解决过去的遗留问题，解决新出现的问题”[5]。真理标准问题的讨论大大解放了被长期禁锢的人们的思想，使人们能够正确认识我国社会的发展阶段和主要矛盾：我国现阶段正处于社会主义初级阶段，要解决的社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾。因此，党和国家的工作重点必须转移到社会主义现代化建设上来，从而把党和国家的工作重点由以阶级斗争为纲转移到社会主义现代化建设上来，实现了伟大的历史转折。为适应改革开放和经济社会发展的需要，1982年，进行了新时期的第一次行政体制改革，主要目标是提高政府工作效率，实现干部年轻化。在1981年12月五届全国人大四次会议的政府工作报告中，国务院决定，从国务院各部门首先做起进行机构改革，限期完成。1982年3月8日，五届全国人大常委会第22次会议通过了全国人大常委会关于国务院机构改革问题的决议。这次改革，在领导班子方面，明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个；省、自治区政府工作部门从50～60个减为30～40个；直辖市政府机构稍多于省政府工作部门；城市政府机构从50～60个减为45个左右；行署办事机构从40个左右减为30个左右，县政府部门从40多个减为25个左右；在人员编制方面，国务院各部门从原来的5.1万人减为3万人；省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人减为12万余人。市县机关工作人员约减20%；地区机关精简幅度更大一些。这次改革历时三年，是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的探索。

对市场经济突破性的新认识促进了政府职能的转变。我国长期把市场经济等同于资本主义。思想解放，使人们获得了对市场经济新的认识。1988年9月的十三届三中全会确定了“治理整顿”的方针后，关于计划和市场的争论再起。到1989年6月之后，对计划和市场的不同看法在某种程度上变成了对姓“社”姓“资”的争论。在历史的关键时期，邓小平旗帜鲜明的讲话，为我国建立社会主义市场经济体制起到了一锤定音的作用。在1990年12月同几位中央负责同志谈话和1991年初同上海市负责同志谈话时，邓小平指出：“我们必须从理论上搞懂，资本主义与社会主义的区分不在于是计划还是市场这样的问题。社会主义也有市场经济，资本主义也有计划控制。”[6]“不要以为搞点市场经济就是资本主义道路，没有那么回事。计划和市场都得要。不搞市场，连世界上的信息都不知道，是自甘落后。”[7]在1992年初的南方谈话中，邓小平更对市场经济是不是一定姓“资”，社会主义可不可以搞市场经济以及有关的问题作了系统的回答。他的这一讲话，为中共十四大将建立社会主义市场经济体制确立为我国经济改革的目标这一历史性的突破奠定了理论基础。社会主义市场经济体制目标的确立，要求进一步加大经济体制改革力度，推动我国行政体制改革真正完成政府职能由计划经济向市场经济的转型。

三、进一步解放思想，深化行政体制改革

改革开放以来，解放思想与我国行政体制改革的关系的历史过程，带给我们深刻的启示：深化行政体制改革必须坚持解放思想。近年来，我国行政体制改革已经取得了重要成效，政府职能显著转变，行政管理逐步规范，行政效能显著提高，体制机制不断创新，为促进改革开放和社会主义现代化建设提供了重要的体制保障。同时，也还存在着政府职能转变不到位、社会管理和公共服务有待进一步加强、政府机构设置还不尽合理、行政效率仍需提高等方面的问题。当前，实现全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标要求进一步解放思想，深化行政体制改革。

一要紧紧抓住转变政府职能这个核心。要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。要适时推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对主要承担行政职能的事业单位，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，要逐步转为企业；主要从事公益服务的，要整合资源，强化公益属性，加强政府监管。同时，配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策。行政审批制度改革是行政体制改革的重要内容，也是政府转变职能的突破口。要继续推进行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

二要着力理顺部门职责关系。按照权责一致的原则，合理界定和调整政府部门的职能，明确相应的责任，做到权力与责任对等；坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门；着力解决权责脱节、推诿扯皮等问题；建立健全部门间的协调配合机制，切实提高行政效率。要精简和规范议事协调机构及其办事机构。该撤销的坚决撤销，任务交给职能部门承担。严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调；确需设立的，必须严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。深化大部门体制改革，推动政府机构的优化组合，以建立适应经济社会发展和市场经济体制要求的职能有机统一的大部门体制，健全部门职责体系。

三要加快建设服务型政府。要坚持以人为本、执政为民，在服务中实施管理，在管理中实现服务。要按照以人为本和科学发展的施政理念，按照中国市场经济改革、民主政治发展以及社会转型的客观要求，服从和服务于完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会等重大战略思想，以政府机构改革推动转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。创新管理要注重人民群众的利益，切实解决广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，从而做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。要加强公务员队伍建设和政风建设，改进工作方式，转变工作作风，提高工作效率和服务水平，提高政府公信力和执行力。

四要坚持坚持积极稳妥的方针。行政体制改革是一个逐步推进的长期过程。深化行政体制改革必须坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把政府机构改革与行政体制方面的各项改革相结合，与各类机构改革和行业改革统筹推进；坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为行政体制改革的重要任务；坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受程度，审慎地推进改革；坚持行政体制改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构；坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地推进改革。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18（3）.

[2]邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994:143.

[3]http://politics.people.com.cn/GB/8198/157649/inde x.html.

[4]邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994:141.

[5]邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994:141.

[6]邓小平文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993:364.

[7]邓小平文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993:364.