论治安调解的法律效力之困境及完善对策

赵明

（中国人民公安大学法学院，北京 100038）

论治安调解的法律效力之困境及完善对策

赵明

（中国人民公安大学法学院，北京 100038）

治安调解的法律效力不明确，达成的协议缺乏约束力和执行力，当事人可以随意反悔，不但没有反悔成本，又造成执法成本的浪费，对当事人合法权利不能给予及时、有效的保护，在一定程度上偏离了治安调解制度的立法目的。在立法和实践中提出摆脱困境的建议，使治安调解尽快走出困境，在和谐社会构建中发挥出更大作用。

治安调解；协议；法律效力；合理反悔

近年来，各地公安机关在治安调解方面进行了大力推广和大胆的创新，在解决一些轻微治安案件中发挥了积极和显著作用，给广大群众带来了真正的实惠。然而，治安调解工作在实践中并不是表现得尽善尽美，民警费力、当事人苦求的一张《治安调解协议书》，随着一方当事人的反悔而变成一纸空文，同时又把整个案件的处理退回了原点。在这种耗时、费力、不计成本的调解工作中，不但不能对当事人合法权利给予有效保护和及时救济，而且也造成执法成本的浪费，影响了公安机关的权威和治安调解的威信。

一、治安调解法律效力的现行规定

治安调解的法律效力直接关系到双方当事人合法权益的保护和公安机关的权威性。目前，我国对治安调解法律效力的规定主要集中在《治安管理处罚法》《公安机关治安调解工作规范》《公安机关办理行政案件程序规定》等几部法律规范中，规定的内容比较模糊，未明确规定治安调解法律效力的实施保障措施。

从相关法律规范可见治安调解是具有一定法律效力的，只是不具备强制性和权威性。而治安调解协议的法律效力在法律规范中却没有规定。仅凭双方当事人的自觉、信用等道德的力量来保障协议的履行。达成协议后，当事人反悔，拒绝履行协议或者不完全履行协议的比比皆是，公安机关不能强制当事人履行，当事人一方也不能向法院申请强制执行。治安调解协议仅凭当事人自觉履行，带来了一定的不确定性。

二、当前治安调解制度的尴尬处境

随着时代的发展和矛盾纠纷的增加，治安调解的数量不断增加，在定纷止争、化解矛盾方面发挥积极作用的同时，自身存在的漏洞逐步凸显，一旦当事人反悔，公安机关的调解工作是完全无效的，调解协议甚至不具有普通契约的效力，不但不利于当事人有效主张和救济自身受损害的合法权利，而且对当事人的权利救济造成了延误。这些问题使公安机关的治安调解工作陷入被动，处境更显尴尬，特别是《人民调解法》和《民事诉讼法》的修正实施，人民调解、司法调解从立法方面更加完善，实施角度更加具体，救济层面更加明确，使得治安调解的作用更显困窘。

1．治安调解行为法律属性模糊

在实践中，调解结案的案件在基层公安机关占有很大比重，比如河北省基层派出所的调解率普遍达到了80%以上，但是让基层民警困惑的是，治安调解行为是一种行政执法行为呢，还是与治安处罚属性相同的具体行政行为，或者是一种准行政行为，又或者是一种准司法行为？治安调解是治安管理权的一种行使方式，可治安调解行为的法律属性模糊不清，易造成民警的执法困惑。

2．治安调解后置处理路径不科学

治安调解的实施会出现三种不同的情况：第一种情况是治安调解达成协议，双方当事人履行协议。这是治安调解最理想的一种情况，也达到了设置治安调解的目的，这里不再赘述。第二种情况是没有达成协议，公安机关应当对违反治安管理的行为进行处罚，民事争议部分向人民法院提起诉讼。第三种情况是达成协议后不履行协议，后续处理与第二种情况相同。当出现第二种和第三种情况后，治安调解的后置处理途径只有当事人提起民事诉讼，这样就会造成：一是案件的久调不决，当事人的合法权益得不到及时的保护，甚至使当事人陷入一种“诉累”的境地，这与减少诉讼的本意出现了偏差。二是案件又回到了原点，公安机关所付出的精力和时间都化为乌有，造成当事人对公安机关的权威性产生质疑。三是法院在受理这样的案件后，往往采用的又是司法调解这一手段，只不过此时的调解如果达成调解协议是有法律效力的，而且法院对公安机关花费大量精力开展的调解工作是不认可的，要重新对纠纷进行审理，造成司法成本的浪费。四是造成当事人的不满，认为公安机关不作为，使居中进行的治安调解可能转变成行政诉讼，或者造成当事人的上访，无形中又增加了公安机关的行政成本。这样就使设置治安调解制度、减少诉讼和行政管理成本的目的不能实现，也无法高效、便捷地解决治安案件。

3．治安调解协议的法律效力低微

公安机关按照双方当事人意愿，公平、公正地居中调解，调解过程始终贯彻当事人意思自治的原则，公安机关不进行干预，更不存在公安机关的行政强制力，只是在公安机关居中调解下，双方当事人达成了一个免于违法行为人治安处罚、给予受害人民事赔偿的协议。该协议既没有赋予法律效力，又没有明确契约性质，在执行中却成了双方自行履行。治安调解协议的效力仅仅系于双方当事人的自行力，履行了就对双方有约束力，不履行就没有约束力。治安调解协议法律效力的不确定性，使得基层民警的执法困窘凸显。

三、破解治安调解法律效力的建议

当务之急破解困局，从执法效率、执法成本来考量，有很多人提倡人民调解和治安调解的对接，进行优势互补，用最便捷、最有效的方式来营造和谐的氛围。其实，这只是当务之急下的权宜之计。

1．权宜之计——治安调解和人民调解对接

“权宜之计”就是如何达成协议，调解解决问题，实现减低执法成本、及时有效保护当事人权益的目的。很多人倡导治安调解和人民调解的对接，发挥各自优势，来达到化解矛盾、解决纠纷和定纷止争的目的，用最小的成本实现群众满意的最大化。人民调解能否调解适合公安机关调解的民事部分呢？《人民调解法》第18条为我们扫清了疑虑，《人民调解法》并没有对受理范围进行明确的界定，只用了“适宜”，这也充分反映了人民调解的民间性和自治性。公安机关在办理可调解的治安案件时，可以引导当事人到人民调解组织进行调解，充分运用《人民调解法》第33条的规定，法院无须对纠纷进行审理，审查确认该协议是否有效即可，这可以减轻法院的办案压力，增加办案效率。同时，也能让公安机关在大量矛盾纠纷调解压力中解脱出来，集中精力开展治安防范、侦查破案等专职工作，也能更好地体现公安机关的业务性和专职性。因此，治安调解和人民调解对接，可以提高公安机关的办案效率，节约执法成本，树立公安机关的威信。

这里为什么要说“权宜之计”呢？倡导治安调解和人民调解对接，就是利用人民调解的法律约束力和强制执行力，来保证协议的顺利履行。这种“借势”来维护治安管理权权威的方式犹如“狐假虎威”，无法从根源上解决治安调解的困境问题。

纵观《人民调解法》的立法背景，最重要的一个问题就是当初人民调解协议的法律效力十分低微，缺少保障协议履行的保障措施。这种状况的一个重要原因是，法律规定不明确。在司法实践中，人民法院处理此类案件的调解协议，是不去审查协议内容的，直接审理原纠纷，造成调解协议变成一张废纸。这种反复调解、诉讼的现实，增加了当事人纠纷解决的成本，这与治安调解所处的困境有着惊人的相似。人民调解通过立法走出了困境，并在定纷止争方面发挥出更大的作用。因此，要想从根源上摆脱治安调解的困境，必须从立法层面上对治安调解进行完善，明确治安调解的法律效力，引入“非诉”程序，赋予治安调解协议的法律约束力和对恶意反悔的强制执行力。

2．长久之计——强化治安调解的法律效力

（1）从立法上明确治安调解的法律效力。用法律的形式把治安调解的法律效力法定化，就是明确治安调解的法律效力，赋予治安调解协议以拘束力和强制执行力，保证其达成的治安调解协议在后期实施中能够得到及时有效的实施，而不是在当事人单方意志的要求下反复进行调解，随意反悔。按照《民事诉讼法》第97条第3款，“调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力”。只要行为人具有相应的行为能力、双方意思表示真实、不违反法律和公序良俗，达成的任何协议都有法律约束力。治安调解协议需要具有法律效力，就是赋予治安调解协议像治安处罚决定书一样的法律效力。就是，双方签字后，治安调解协议就具有法律效力，法律效力有一定法定期间，在法定期间内，当事人就要受到治安调解协议的约束，不能恶意反悔或者不履行调解协议书，对逾期无正当理由不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。这样，既增强了公安机关在治安调解全过程中的权威性，提高了基层公安民警开展治安调解活动的积极性，又能培养公民诚实守信意识，有效减少犯罪诱因，防止民转刑案件的发生，增加全社会的和谐音符。

（2）在治安调解中引入非诉调解协议司法确认机制。2009年7月出台的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷化解机制的若干意见》以及2011年1月1日施行的《中华人民共和国人民调解法》，首次将非诉调解协议司法确认机制引入法律，形成了合法的理论基础，非诉调解协议司法确认体系正期待着逐步完善和成熟。可以说，治安调解引入司法确认机制已经具备了合法的理论依据。

治安调解中引入司法确认机制，关键目的就是赋予当事人强制执行的效力。如果治安调解协议被人民法院确认有效后，当事人既不能无正当理由反悔，又不能另行起诉，只有按照协议内容履行协议。如果一方不履行或者不完全履行，另一方可以申请人民法院强制执行。这里，双方当事人申请司法确认要满足三个条件：一是公安机关必须履行告知义务；二是双方当事人在一定的期间内提出申请，超出法定期间，人民法院不予受理；三是必须共同到人民法院进行司法确认。在满足上述三个条件的基础上，人民法院审查、确认协议是否有效，如果确认有效，一方当事人反悔，另一方就可以申请法院强制执行。该确认机制不受诉讼程序的限制，人民法院按照民事法律行为生效的条件进行审查，审查时限很短，当事人不会被“漫长的审理”所拖累，法院在减轻诉讼压力的同时，降低了诉讼的成本。司法确认期间，人民调解法规定是三十日内。笔者认为，如果条件成熟的话，协议一旦达成，除即时履行的协议外，应该尽快申请法院审查确认，期限不宜过长，因为法院一旦确认其法律效力，就具有强制力。这里就需要给当事人一个考虑的时间，或者说反悔的期限。如果调解协议被认定为无效的，在双方当事人自愿的基础上，公安机关可以变更原调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

3．修缮之计——增设合理反悔原则

赋予治安调解协议拘束力和强制执行，并不是在签订后，一律立即产生法律效力，也不意味着一概不能反悔，而是要规定一个途径和期间，来确保治安调解行为、程序、内容的合法、有效。换句话说，就是给双方当事人一个反悔的机会，比如公安机关违反程序、违背自愿原则等，为当事人提供一个救济自己权利的途径和期间，同时也是对恶意反悔的一种限制，来更好地保障当事人的合法权益。

（1）合理反悔原则是对治安调解制度的完善。在治安调解中增设合理反悔原则，这是自愿原则的一种延伸，又是与自愿原则的一种前后照应，是由始到终的连续性的保护当事人合法权利的补充。合理反悔原则的设立，使治安调解原则更加全面、完善和具体，更加人性化。因为治安调解一开始就要在双方自愿的基础上开展，过程中都要贯彻这一原则，而合理反悔则是当事人在治安调解过程中意思自治的最后一次表现。为什么要提出“合理反悔”呢？就是对反悔加以严格的限制，包括程序、时间以及依据等多方面的限制，不能让当事人任意的反悔或者不履行治安调解协议书。就当前治安调解的实践情况来看，治安调解协议书达成后当事人又反悔或者拒不履行协议的现象普遍存在，“有学者在浙江部分市县得到的相关调研数据估算，反悔率约为13%－24%，造成了公安执法资源的极大浪费”。增设合理反悔原则，就是在完善救济措施的同时，对反悔进行必要的限制，防止反悔在治安调解中被滥用。

（2）合理反悔的条件限制。当事人在治安调解协议达成前，可以退出调解，不受任何限制，这是当事人意思自治的体现。但在调解协议达成后，当事人要求反悔的，就必须遵循合理反悔原则，满足一定的条件。就是对“合理”进行必要的解释。首先，违背了意思自治的原则，包括在调解前，公安机关不能强迫任何一方接受调解，一方当事人也不能以任何原因强迫另一方当事人接受调解。在调解过程中，违背了双方当事人在充分沟通、自愿协商的前提下，强迫、威胁或者乘人之危地达成不公平的结果。其次，治安调解违反了合法性的原则，包括内容违反法律、法规和公序良俗、违反公开性。最后，因重大误解而达成的协议。如果重大误解显然违背了当事人接受调解的初衷，有悖于其真实意思，可以借鉴适用合同法上的相关规定，允许当事人申请变更或撤销，也就是允许一方当事人反悔。

（3）合理反悔的时效限制。虽然允许当事人反悔，但是合理反悔原则是对反悔有时效限制的，超过反悔时效则自动丧失行使反悔权的机会，来确保治安调解的公正和效率。按照《公安机关治安调解工作规范》第12条：“调解协议履行期满三日内，办案民警应当了解协议履行情况。对已经履行调解协议的，应当及时结案，对没有履行协议的，应当及时了解情况，查清原因。对无正当理由不履行协议的，依法对违反治安管理行为人予以处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”当事人在达成调解协议之日起3日内提出，即使是对于立即履行的调解协议，履行期满的3日也即为达成调解协议的3日。对于重大误解的反悔，民法通则和合同法的规定，在知道或者应当知道撤销事由之日起一年内有权请求人民法院或者仲裁机关予以变更或撤销，超出法定期限不受法律保护。基于治安调解的契约性本质，也可以比照设定为一年，这对当事人的权利保护有重要作用。

在和谐社会的构建前景下，治安调解已经成为大调解机制中的一个重要部分，随着时代的发展和法律的不断完善，传统形式的治安调解受到了时代和现实的挑战，在新的困境中挣扎，治安调解法律效力的缺失影响了公民合法权益的有效保护，影响了公安机关权威的发挥。从现实中破解困境，就是形成治安调解和人民调解的有效衔接，在优势互补的基础上，保障当事人的合法权益。在根源上解决困局，就必须把治安调解的法律效力法定化，赋予治安调解协议的法律效力，赋予治安调解的强制性和权威性，这样既有利于公民诚信意识的培养，又降低了行政管理成本，有利于和谐社会的构建。

［1］章志远．行政行为概念之科学界定［J］．浙江社会科学，2003，（1）．

［2］赵银翠．行政过程中的民事纠纷解决机制研究［J］．法学家，2009，（3）．

［3］熊一新，裴兆斌．治安管理处罚与治安调解［M］．北京：中国人民大学出版社，2009．

［4］胡泽君．人民调解教程［M］．北京：中国政法大学出版社，2011．

［5］乔建．浙江特色社会主义新农村治安调解机制构建［M］．北京：中国人民公安大学出版社，2009．

On the Plight of the Legal Effect of the Order Mediation and Improvement Countermeasure

ZHAO Ming

（School of Law，People’s Public Security University of China，Beijing 100038，China）

The legal effect of the mediation agreement is not clear．The agreement reached lacks the binding and enforceable force．The parties may freely go back，not regretting on the cost and wasting law enforcement costs．The legitimate rights of the parties cannot give timely，effective protection，to a certain extent from the legislative purpose of public security mediation system．It puts forward suggestions in legislation and practice，enabling the public security mediation out of trouble as soon as possible，so that to play agreater role in the construction of harmonious society．

public security mediation；protocol；legal effect；reasonable regret

D922．14

A

1008－469X（2014）03－0060－04

2014－03－25

赵明（1976－），男，河北吴桥人，中国人民公安大学法学院在职法律硕士研究生，主要从事行政法学方面的研究。