欠发达地区农村土地流转改革研究

牛 妍，李辉山

（1．兰州职业技术学院思政教研部，甘肃兰州 730070；2．兰州交通大学马克思主义学院，甘肃兰州 730070）

【社会·法律研究】

欠发达地区农村土地流转改革研究

牛 妍1，李辉山2

（1．兰州职业技术学院思政教研部，甘肃兰州 730070；2．兰州交通大学马克思主义学院，甘肃兰州 730070）

农村土地流转制度改革是当前我国“三农”问题的突破口，也是欠发达地区经济社会发展的重大问题。但欠发达地区农村土地流转在微观农户层面和宏观制度层面尚存在制约因素。要打破其发展瓶颈，土地流转改革必须立足于因地制宜调整政策以及完善各项制度保障等。

欠发达地区；农村；土地流转；改革

一、问题的提出

一直以来，“三农”问题在我国经济社会发展全局中具有举足轻重的地位。农村土地制度改革的核心是土地流转。十八大报告指出：“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”，更明确要求“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”中央一号文件连续11年聚焦“三农”，其中特别针对土地制度改革进行了系统阐述，核心就是保证农民土地的财产权利。土地可以抵押了，意味着农民手中的“死地”变成了“活钱”；并且创造性地提出了土地所有权、承包权、经营权三权分离，破解土地流转“瓶颈”。由此可见，实行土地流转应确保农民最基本的生存保障，这是农民接受任何制度安排的底线。真正从制度上保障农民的土地权益将是今后我国农村经济发展的出路，也是我国欠发达地区经济社会发展的重大问题。

二、相关理论释义

1．土地流转

土地是人类从古至今重要的生产要素之一，土地是人类赖以生存和发展的物质基础。因此，如何有效合理地利用土地这一稀缺性资源意义重大。农村土地流转，指的是农村土地承包经营权的流转，是农村农业用地的承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让，即在不改变农村土地所有权权属性质和农村土地农业用途的基础上，原土地承包经营权人将土地承包经营权移转给其他从事农业生产经营的农户或经济组织，或者保留土地承包权、将经营权（使用权）移转给其他个人或组织的过程。

2．土地产权

马克思曾系统阐述了产权理论，“人们不能凭主观好恶任意选择所有制的历史形式，一定社会的所有制形式，是在该社会现有生产力水平基础上产生的。历史地认识生产资料所有制及其产权关系，这是马克思主义产权理论的显著特点”。［1］从历史唯物主义的观点出发，马克思考察了财产权的起源和历史变迁，以生产力的发展作为产权关系研究的切入点。

现阶段，遵循家庭承包责任制的制度框架，我国的农村土地产权结构主要由农村土地的所有权、承包权和使用权（亦称土地经营收益权）这三部分组成。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确指出：在依照依法自愿，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益的原则下，允许农民以多种形式（包括转包、出租、互换、转让、股份合作等）对土地进行流转，从而发展多种形式的适度规模经营；并且规定有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。［2］

三、欠发达地区农村土地流转改革的现状剖析

在我国欠发达地区，由于农村生产经营方式和技术相对落后，抵御自然灾害和市场风险能力相对较弱，因此在农业经营方面呈现出成本较高、风险较大、但生产率和竞争力却比较低的窘境。近年来，由于非农就业机会日益增加，农村土地撂荒现象比较突出，由此造成了大面积土地资源的严重浪费，造成农业生产的危机。因此，目前欠发达地区农村经济的发展急需适度进行农地流转和规模经营。鉴于上述方面的原因，欠发达地区农村如何因地制宜地开展土地流转亟待深入探究。

1．从微观层面看，主要有以下几点制约因素

（1）在欠发达地区，土地分布呈现出细碎型、分散化，这就导致了土地优劣搭配不均匀，土地生产普遍采用小规模、粗放式经营，且现代化农机设备和先进的生产技术不易推广，农业生产率较低，农民务农积极性不高。

（2）欠发达地区农村主要劳动力受教育程度较低，观念落后，科技素质普遍较低。目前东部与中西部地区以及城乡之间经济社会发展水平存在明显差距，主要原因在于欠发达地区广大农村群众接受教育的机会明显落后于城市和发达地区，这就造成了农业从业人员经营管理能力整体偏低。

2．从宏观层面看，则有如下影响因素

（1）农村土地产权界定不明晰是现阶段欠发达地区土地流转发展的主要障碍。在我国农村，《中华人民共和国土地管理法》第8条对集体所有的土地进行了界定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”［3］依照我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元化主体，主体界定相对模糊。

（2）欠发达地区各项社会保障制度尚未健全。长期以来，欠发达地区农村经济发展相对落后，农民收入增长缓慢，农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，各项社会保障的资金主要由个人和集体承担，多数农民无力参保，致使农村的各种保障项目覆盖面窄。此外，由于户籍制度改革的滞后和非农就业机会的不足，限制了农民进城务工，导致农民普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧。越是经济欠发达的地方，农民对土地的依赖性越强。

（3）土地流转机制不完善，激励机制不灵活。目前不少地方至今尚未形成一套比较完整的土地规模流转经营激励扶持机制，对农民专业合作社、农业龙头企业在基础建设、税收优惠、资金投入等方面的帮扶相对薄弱等问题，同样制约着土地流转。

四、欠发达地区农村土地流转改革的路径探索

十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这就使得农村集体经营性建设用地在转变为社会使用的建设用地时，不能改变农民对土地的集体所有权性质，更好地实现和保障了农民的财产权利。

1．出台鼓励政策，确保农民基本权益

有关部门从土地政策方面着手保障农业转移人口既有农村宅基地权益和建立土地增值收益返还机制，加快推进农村宅基地确权登记颁证，要积极开展农村土地综合整治，严格土地集约节约利用。继续宣传和学习《农村土地承包法》，要明确土地流转必须坚持依法、自愿、有偿、不改变农业用途的原则，流转的主体是农户，流转的收益归农户。与此同时，在地方财政可试点设立土地流转专项基金，鼓励盘活利用存量土地。对租金支付方式、农资补贴、国家投入、产权归属等农民普遍关心的具体事宜进行规范，以保障流转双方的权益。

2．因地制宜科学规划农村土地用地制度

从流转方式上，应坚持政府牵头、农户自愿、依法进行土地流转的原则，积极探索形式多样、各具特色的土地流转模式。例如针对山大沟深不利于大面积耕作的山地，农户可选择性地将零星分散经营的土地进行置换，使得分散小块土地变为集中大块土地，重新确权登记，降低管理成本，提高规模经济效益；对于大规模适合耕作的平整地带，农户则可采用入股分红形式，将土地承包经营权入股到农业产业化龙头企业当中，将以家庭为单位的小范围生产模式转变为以乡镇企业或有限责任公司为主体的适度规模经营，推动农业多功能、多样化发展；政府应鼓励农户突破村组界线划分，采取以统建促流转的方式，利用荒滩坡地进行民居规划。参考新农村建设规划方案，建设集中居住区，可将复垦耕地整体出租，交由合法资质和善于管理的企业经营。

3．建立健全社会化服务体系，保障农村土地的合理流转

社会化服务体系是实现土地流转和土地集约利用的保证。根据我国目前的实际状况，必须建立起适应市场经济发展需要，多渠道筹集农村社会保障资金来推进农村社会保障事业的发展。户籍制度改革在我国正在逐步放开。部分发达地区对农民进城办城镇户口取消了限制，取得了很好的社会效果。因此只有加快建立健全适合欠发达地区农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，才能消除农民离土的后顾之忧。统筹城乡综合配套改革的目标，是要从根本上解决城乡分割及发展不平衡的问题，为打破城乡界限、实现城乡共同繁荣发展提供基础性保障。

4．积极吸引进城务工的农村劳动力回流，与农村土地科学规划相辅相成

要缩小教育差距，促进城乡之间、地区之间的协调发展，就必须大力发展农村和欠发达地区的教育。富余劳动力是欠发达地区农村土地流转的基础条件，加大教育投入和科学规划有利于改变当地经济，两者相辅相成。这有利于让农村成为农民喜欢、市民羡慕的宜居地。相关部门应积极引导农民对流转土地的作物种植进行科学规划，积极引导农民了解国内外农产品市场行情，鼓励农产品出口，为农民致富搭建信息资源平台。

综上所述，农村土地流转是我国农村农业发展到一定阶段的产物，是农村土地制度的一种改进，它建立在现行家庭联产承包责任制基础上，推行土地流转有利于农业经济的发展，是一种行之有效的土地改革。欠发达地区有一定经济实力和潜力，但与发达地区还有一定差距，生产力发展不平衡，科技水平不发达，推进土地流转对于欠发达地区的发展至关重要，是发展现代农业和构建新型城镇化道路的关键。

［1］马克思恩格斯选集（第1－4卷）［M］．北京：人民出版社，1995．

［2］中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［N］．中国经济导报，2008－10－21．

［3］梅琳．我国农村土地流转模式研究［D］．福州：福建师范大学，2011．

Study on Reform of Rural Land Transfer in Less Developed Areas

NIU Yan1，LI Huishan2

（1．Ideological and Political Department，Lanzhou Vocational Technical College，Lanzhou，Gansu 730070；2．Marx’s College，Lanzhou Jiaotong University，Lanzhou，Gansu 730070，China）

System reform of farming land transaction is a breakthrough in China’s“three rural issues”and a major issue in economic and social development in less developed areas．However some restrict factors exist in less developed areas of rural land transfer at micro household level and the macro level．To break the development bottleneck，land reform should be based on the policy adjustment in line with local conditions and improve the system security．

less developed areas；rural area；land transferring；reform

F321．1

A

1008－469X（2014）03－0057－03

2014－03－28

2013年甘肃省软科学研究计划基金项目《甘肃省统筹城乡发展中农村土地流转的多边利益平衡对策研究——以武威市平凉区为例》（1305ZCRA161）

牛妍（1979－），女，甘肃兰州人，法学硕士，讲师，主要从事思想政治教育及社会主义市场经济理论研究。