论结构功能主义视角下的公共教育管理路径创新

●肖海燕

论结构功能主义视角下的公共教育管理路径创新

●肖海燕

从中国经验的分析来看，经济子系统由于被动适应而边界交错，政治子系统的目标达成缺乏独立思考的民主技术路径，而社会控制子系统正遭遇整合功能动力不足，文化子系统的潜护目标又产生了价值冲突。因而主动适应、达成民主、横向合作、回归本质的功能性调适，将是趋向结构均衡的公共教育管理创新路径。

结构功能主义；公共教育管理；公共性

一、结构功能主义：公共教育管理的一个基本分析框架

公共教育体现着现代国家力量、社会资本对教育资源的总体配置和保障方向，在民族国家追求平等、民主、正义的教育现代化过程中，起到保证公民获得平等教育权利、维护社会安定有序的作用，已成为现代国家教育改革和发展的重要话语。中国公共教育管理中暴露的某些问题与矛盾被新自由主义思想在实践中扩大成诸多政治和社会问题,引发了关于公共教育管理的广泛探索与思考。而教育社会学研究者则开始引入结构功能主义应用在教育研究的多个方面，如结构与功能之间的互动关系、社会结构与教育结构及其功能之间对应的关系、作为整体的教育发展以及教育内部的互动关系、作为社会整体一部分的教育与社会的关系等。[1]在结构功能主义者看来，涉及教育管理与发展的问题、矛盾或危机在某种程度上都是由结构中功能失调引起的；只有在这相互依赖的教育结构体系中完成功能调节与整合才能推动教育整体结构趋于均衡。随着这一理论的发展，结构功能主义逐渐“将视角从社会构架延伸到社会行动上，即不再将社会变化看成结果而是一个行动过程”，[2]“要求对实现指定功能的那些机制予以‘具体而详细’的说明”。[3]因此，在将公共教育管理看成一个完整结构体系的基础上，可以将实现功能的机制细化为对象边界、实现路径、主体权利、价值体系等“具体而详细”的行动过程，从过程管理的视角讨论功能的调整，从而形成“结构—过程—功能”链的分析思路。

结构功能主义是现代西方社会学理论中的一个重要流派，帕森斯是该理论最杰出的代表人物，他认为：1.任何社会都存在着一定的结构，一定的结构具有一定的功能；2.任何社会结构都是一个组织化形式的系统，其以整体平衡的状态存在着，其组成部分虽然会发生变化，但经过自我的调节整合，仍然会趋于新的平衡。由此，帕森斯“四功能范例”理论认为，社会系统要保证自身的维持和延存，使社会结构趋向新的平衡就必须实现四项基本功能，分别为“适应”（Adaptation）、“目标达成”（Goal attainment）、“整合”（Integration）和“潜护”（Latent pattern-maintenance）,称之为“AGIL”功能模式。[4]帕森斯的AGIL模式为社会系统研究从抽象层次延伸到关于公共教育管理的具体层次提供了新的分析视角。从公共教育管理体系与外部环境的关系结构来看，可以借助帕金森“四功能范例”理论大致对应“经济—政治—社会控制—文化”四个子系统，构建一个公共教育管理路径创新的“AGIL”分析模型。公共教育管理体系的经济、政治、社会控制与文化四个功能子系统之间依靠相应的“象征性流通媒介”[5]货币、权力、影响、价值承诺等进行能量交换，并分别隐喻指向“适应”、“目标达成”、“整合”和“潜护”等四种功能。各种“象征性流通媒介”在功能子系统随环境变化时出现某些变化，如货币的“膨胀”与“紧缩”现象，政治与行政权力的“集权”与“分权”趋势，公民参与影响的“维持”与“扩大”，价值取向的“偏移”与“回归”等，而这些自变量因素的变化正是产生公共教育管理系统内结构与功能矛盾的重要源泉，也是隐喻对象在功能系统自我调整产生因变量的重要动力。因而面对公共教育管理功能体系内部矛盾与整体结构调整滞后问题，从实现功能的对象边界、目标路径、主体权利、价值体系等行动过程探讨各公共教育管理存在的结构与功能的矛盾，探索、设计功能自我调节、结构趋向平衡的创新性公共教育管理管理路径，将是一个有效的分析框架。

二、结构与功能的矛盾：中国经验的嵌入

（一）经济子系统:被动适应导致边界模糊交错

西方国家公共教育发展体现着对社会理性、民主政治发展的功能性适应，而中国公共教育事业从近代发展以来就表现出对“政治大环境”的强烈依附性和被动适应性。计划经济体制下的公共教育管理以政府作为唯一主体，建立了一个财政经费垄断、资源全面控制、管理科层化的政府管理体制。当改革开放带来西方公共教育思想后，有学者又接过西方新自由主义者“国家公共教育神话论”的大旗，宣扬以市场化、民营化手段带动公共教育改革，也确实起到了淡化公共教育与私立教育之间组织结构边界、松动公共教育管理形式的效果。然而，公共教育管理内容较为广泛，对象较为复杂，边界也较为模糊，真正实施中“谁来付费、谁来承担、谁来生产、谁来组织、谁能享有、谁能评价监督”等问题依然难以解决，导致被动适应终究转化为适应的不彻底性和功能的模糊性，具体表现为市场化不足与市场化过度两方面矛盾的共存。所谓市场化不足主要是指在某些管理领域管理对象没有灵活有效引入市场化、民营化、竞争化管理手段，仍旧保持其官僚化、行政化、垄断化的思想意识形态，主要误区表现在：公共教育等同于公办教育；公共教育等同于免费教育；公共教育管理等同于教育行政管理。而所谓市场化过度主要指因过分地强调教育竞争与效率,弱化了政府的责任,忽视了教育的公共性与弱势人群的利益,放弃了传统公共教育的民主、公平职能，导致了教育的统一性难以保证，主要表现为：公共教育责任与动力不足；公共教育领域权力腐败与寻租；政府公共教育责任的缺失。所以，经济子系统的被动适应性与政治依附性导致公共教育管理结构不适应症状。

（二）政治子系统：目标达成缺乏民主技术路径

从西方公共教育制度起源问题的探讨可以窥见公共教育民主化管理目标达成的演进路径。较有代表性的辉格论把新教看成是公共教育发展早期的主要推动力量，认为公共教育的发展是与民主政治和自由主义理论联系在一起的。以结构功能主义、冲突论和社会控制论等为理论基础的修正派则质疑辉格论，认为对公共教育制度起源的解释应更注重公共教育制度产生时期的社会因素、社会背景,并从社会学中汲取了理论资源和分析框架。[6]针对修正论把教育视为社会分层工具、忽视制度因素重要性等缺陷,后修正论者在将工业化、城市化、家庭结构的变迁等因素纳入视野的同时,更注意现代国家在公共教育制度产生过程中的作用,并认为现代公共教育制度产生之初,在很大程度上就是一种国家教育。可见，西方国家公共教育管理是沿着“思想进步—社会变迁—国家制度”的技术路径达成目标的，体现出了较高的学术智慧与较浓的民主气息。发端于近代德、法与日本的“收回教育权运动”于20世纪初以后才开始传入中国，这种“国家主义教育思想”所勾勒出的国家主义教育体制框架被后来的国民党政府和新中国政府所继承，成为国家对教育控制和集权的思想起始。在强势的国家控制下，缺乏独立性的公共教育不同程度地出现发展渠道单一、教育服务供给短缺、办学效率低下、教育质量和管理绩效不高等问题，西方新自由主义思潮又引导公共教育管理踏上市场化、民营化、社会化改革的征途。然而新公共管理方法在教育实践中被碎片化的理解和应用，又引发对公共教育管理目标功利化、狭隘化以及权力膨胀化的质疑。显然，中国公共教育管理还处在对西方管理思想的追随阶段，其目标达成缺乏独立思考与民主技术的演进路径。

（三）社会控制子系统：整合功能动力不足

蒲蕊认为,公共教育管理需要以充分发育公民社会为基础的多主体共同参与治理，运用治理的精神和理念变革公共教育服务体制，实现服务供给主体的多元化、治理权力的多中心化和服务结构的多样化。[7]吴景松认为，“众多不同利益主体共同发挥作用的公共教育领域建立一致获取的认同，以便落实公共教育目标，是政府与市场、政府与学校、政府与社会之间在教育发展过程中的一种良性互动，是增进教育公共利益最大化的过程”。[8]然而，中国家庭以及个体在政治传统和历史因素影响下，呈现原子化的独立样态，普遍具有淡薄的话语意识和封闭的话语思维，拥有正式权力与非正式权力的主体在对话中因地位不对称、偏好有分歧、策略选择非稳定等问题表现出自说自话的非合作行为。作为填补“政府失灵”和“市场失灵”重要力量的中国非政府组织，在参与公共教育治理过程中也遇到了诸多阻碍，整体表现为“深度性不够、独立性不强、法制不健全”，没能充分发挥其应有的“民主效应、补偿效应和积能效应”[9]，面临着被排斥、被忽略的“边缘化”危机。可见，公共教育管理系统内利益相关主体权力不足，影响力不够，导致其意图协调各组成部分以使它们达到某种程度的团结而开展有效合作的整合功能正遭遇动力不足的尴尬。

（四）文化子系统：潜护目标价值冲突

文化子系统的潜护功能保障系统在运行过程暂时中断时，原有的运行模式能完整地保存下来，以保证系统重新开始运行时处于潜在状态模式，维持社会共同价值观，并使其在系统内保持制度化。西方政府从国家整体利益出发，延续了亚里士多德对公共教育强调理性和精神两个因素的理念,既维护政治统治，宣扬民族主权思想，传播知识与技能，也要灌输公共精神，塑造公民身份，为公民参与公共生活做准备。中国特色的文化教育理念则试图通过国家和民族独立所带来的团结力量和认同感以及由此所产生的民族道德力量来维护共同的价值、领土和利益。然而，中国公共教育价值理念在“去集体化”、“去组织化”[10]的语境下正发生着历史性变迁，国家及社会共同体理念的解构、民族与国家边界的消融、传统文化价值基础的偏移、社会组织模式的改造和重组、经济活动的虚拟化和金融化等造成了个人与集体和组织的分离，助推了社会离散趋势，导致公共教育管理目标的短视化、碎片化、拜金化、不确定化，使得国家理想、民族意识、公共价值、集体精神、社会包容等内容逐渐淡出公共教育管理的目标。因此，国家公共价值承诺被个人对待公共教育理念反映出来的“竞争心”和“私利性”所“绑架”，文化子系统的潜护功能在公共价值理念屈服于个人理性面前表现得毫无生机与活力，无力完成其维护共同价值理念、保证制度内化的使命。

三、结构与功能的调适：管理路径创新

（一）明确属性，进行政府职能主动适应性调整

针对公共教育管理权责、对象、边界的模糊交错等问题，有学者综合国内外有关公共教育管理的研究与实践，提出按照“保基本、强基层、建机制”的基本思路构建公共教育管理体系，[11]涉及服务内容构成、供需主体、供给模式、服务机制等方面。也有学者提出借鉴国外经验，如美国对11项公共教育券项目按资助对象分为通用券、城镇券、特殊券、弱势券等四种形式，[12]将中国公共教育资源提供给义务教育、特殊教育、中等职业教育以及补偿功能的教育，这些建设性的观点是富含真知灼见的。但无论按照哪种标准来界定公共教育管理的内容与对象，其前提是我们必须达成某种共识：公共教育是作为公民能平等进入公民社会、参与公共生活、实现公民美德的基础与平台，而不是作为公民提升社会地位、标示身份差异、获取盈利资本的工具。因此，为明确界定公共教育管理的内容与边界，功能子系统应该主动开启适应性调整：首先，明确属性。根据公共教育管理对象的非赢利性、非竞争性、非排他性的程度以及该公共服务所产生的外部性影响，对公共教育管理对象进行纵向分类、横向分层的界定，也就是说，公共教育管理对象因其产品属性定位的差别，其资源配置、组织结构、生产形式、运营管理等会有较大差别，从而进行市场化管理与国家控制的混合程度与比例也有差别。其次，转变政府职能。各级政府要主动转变职能，根据地域、民族、环境等客观因素的变化，调整公共教育治理、产品生产与服务、绩效考核等制度安排，把不必要承担的责任分离出去，并加强自身对核心职能的控制能力。这些举措对于促进公共教育管理效率提高、保障公共教育资源公平地分配与享有、弥补教育不公平带来的社会效率损失等具有实质性意义。

（二）传承民主,架设公共教育管理的目标达成路径

西方公共教育发展从早期充满了英雄主义、胜利主义和进化论色彩的新教伦理启蒙思想，历经社会变迁走向民主政治发展的国家制度主义，展现了浓郁的民主气息和极大的政治智慧，其公共教育管理民主化路径被世界各国的研究者们参考、运用和推广，并为中国公共教育管理路径创新提供了思考方向：传承民主政治发展的社会化沟通技术，架设公共教育管理目标达成的民主化技术路径。首先，增强民主对话与协商的技术与能力。利用现代信息技术、网络平台、媒体功能、在线教育、终生教育等改进公共教育相关主体间对话技术、增强对话能力；加强公民组织建设，通过有组织的表达和参与来增强对话能力，优化对话过程和效果，以弥补个体在公共教育权利诉求中的分散、零碎、无序；增进信息沟通的交流机制，主动打破政府官僚体系内封闭、单向的信息垄断格局，鼓励多主体合作的、开放的信息交流。[13]其次，创造公共教育管理民主化环境。强化政府“行政问责”，以制度的形式保障公民的公共教育权利；协调政治权力结构安排与公共教育利益相关者的关系；重视产权结构调整与公共教育管理的制度创新；拓宽公民利益诉求渠道，借助社会制度结构安排的结构性社会资本与认知性社会资本，以诉求机制的建设确保规则和契约的有效执行，降低去等级化制度安排的成本。

（三）横向合作,构建多主体网络化治理体系

网络化治理理论由美国哈佛大学教授斯蒂芬·戈德史密斯和德洛伊特研究所资深研究员威廉·埃格斯在联合编著的《网络化治理:公共部门的新形态》中提出的。我国学者陈振明认为，网络化治理就是指为了实现与增进公共利益,政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作,在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务的过程。网络化治理的内涵从客观上就要求公共教育管理多元主体的共同参与，且行动主体彼此间的界限更加具有渗透性和相互依赖性特征。建立基于网络化治理的公共教育多元主体合作机制不仅是一种特殊的社会协调工具或是公共利益的呈现场所,同时又具有在某些领域中落实政策和策略、搜集信息和生产知识的功能，能够突破传统官僚体制下公共教育管理被诸如复杂性、垄断性和强势群体封锁等因素造成的民主政治削弱、经济效率低下、社会建构迟滞等问题。对于政府来说,横向合作机制的建构就意味着公共教育管理的横向分权,即政府与企业、社会组织、公民等非政府部门分享公共权力,且这一过程就是未来公共事务管理的趋势：一个组织的建构越具有横向性,越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功。在我国的市场运行机制还不够成熟、市场操作规则还不够完善、公民社会发育不充分的条件下，多元主体合作治理机制的创建是一个复杂而艰难的过程，政府应当承担网络结构组织者、合作机制促成者的角色。比如。确定合作网络的参与者，要考虑公共教育的利益相关者有哪些，有什么样的利益诉求，如何保障并实现其利益诉求；制定合作网络规范，确立公共教育管理权力的范围和界限,明确合作主体的责任和职能,为治理主体依法行政提供治理的合法性和责任的归属性保证；明确共同承担的治理责任。治理责任应当在合作规范中明确规定,并确立责任追究的机构和程序。治理主体必须以各自拥有的资源和享有的公共教育权力实施一定的治理行动,同时也须承担治理可能失败的风险。

（四）回归本质,重树公共教育管理的公共价值体系

现代公共教育体制随着外部制度变迁引发了价值秩序的位移与偏离，全面颠覆古典公共教育追求价值引导、关注公共生活的国家理想，走向价值中立取向、关注私人生活等对立面。国家理想的价值承诺与崇尚竞争、赢利的个人理想发生冲突，必然带来整个国家与民族的焦虑、社会与政治的不稳定。寻求一条通往公共性、社会性、民族性与个体性、竞争性、市场性兼容的公共教育管理道路，调适国家目标与个人理想之间的公共教育价值冲突，就成了问题的关键。戴维·伊斯顿认为，政治体系获取支持的最有效且最重要的方式是透过政治社会化使政治体系的成员对于政治群体、体制及政府发展做出积极的心理取向,而体系中原有的对政治世界的认识、情感和评价若能透过学习过程传递给新的一代，则有利于政治体系的稳定与持续。[14]但我们不仅要将国家政治层面的意识形态、政治价值观融入公共教育管理价值体系，更重要的还是应该回归公共教育价值的本质理念。公共教育既不是国家领域中的行政组织，也不是市场领域中的商品市场；它既不应该按照权力的原则运行，也不应该按照商品交换的原则运行。它的本质特征就在于公共性，而且这种公共性在其更深层次上必然共享一套价值秩序与价值结构。[15]当公共教育管理中意味着公平、公正的民主社会价值取向让位于效率、利润、市场时，它实际上改变了公共教育生产的基础与空间，也改变了公共教育评判的标尺与生存的合理性。因而公共教育管理应该回归其公共性的逻辑起点，保持其固有的精神气质，坚守公共、公正、公平、公开等基本价值维度，维护公共教育的平等性、公益性和权利性。

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（责任编辑：刘丙元）

肖海燕/广西宜州河池学院经管院讲师，公共事业管理与公共行政方向