大庆市“五位一体”医疗救助体系实施效果分析

王彩霞，赵 楠

（哈尔滨医科大学大庆校区人文社会科学系，黑龙江 大庆 163319）

贫困人口的医疗救助作为社会保障安全网的最后一道防线，在我国长期以来没有得到很好的解决。贫困人口在享有医疗服务方面，不仅受到自身经济条件的约束，同时受到制度性的社会排斥，从而处于因病致贫、因贫致病的恶性循环中，对个人和家庭的生存，甚至对国家的长足发展造成了不利影响。为了有效缓解大庆市贫困居民“因病致贫、因病返贫”现象，大庆市于2009年11月颁布了《大庆市市区城市低保对象医疗救助实施意见》（以下简称《意见》）。这项惠民新政在原有大病救助的基础上，增加了政府为低保家庭的城镇居民基本医疗保险、门诊医疗定额补贴、慢性病门诊治疗救助、突发事件应急医疗救助等4项保险买单的项目，形成领先于全国的“五位一体”医疗救助体系。在全面、深入分析大庆市医疗救助运行现状的基础上，对其实施效果进行评价，有利于进一步完善“五位一体”医疗救助体系。

一、出台背景

（一）解决低保特困群众的医疗保障

随着改革开放进程的发展，原有的农村合作医疗纷纷解体，城市公费医疗制度向医疗保险制度的转变，使得医疗保障制度只能覆盖部分人群，大部分城市低保对象、农村五保户、农村特困家庭等困难群体未能享受到医疗保障。特别是在农村，困难群众医疗难问题更加突出。[1]随着经济的发展，新型合作医疗成为我国现阶段主要的医疗保障模式。但是，新型合作医疗对贫困人口的保障力度还不够，即便由政府补助参与其中，仍无法从根本上改善贫困人口无力承担大额医疗费用的困境。据统计，截至2009年，大庆市仍有1万多名低保对象未参加医保。因此，彻底解决低保家庭交不起参保费问题的政策的出台迫在眉睫。

（二）实现社会的健康公平权力

公平的健康权是公平权的基本内容。然而，目前医疗保障制度的不健全，无法形成医疗服务第三方购买的机制，从而使医疗费用的过快增长的态势无法得到控制。[2]正因如此，贫困人口没钱医病，小病拖成大病，最终陷入贫困的深渊而无力自拔。要改善我国社会目前的健康公平，首当其冲应充分满足贫困人口的健康需求、缩短贫富差距、提高贫困人口对医疗健康服务的可及性，使所有的人都能有相同的机会享用各种卫生资源并从中受益。因此，建立贫困人口的医疗救助制度无疑是一种不错的选择。

据民政部的抽样调查，农村贫困家庭中，绝大部分是因为有大病病人而造成的。目前，全国农村贫困家庭人数约为3000万，由于缺少稳定的医疗救助资金来源，农村医疗救助制度一直没有建立起来，因此贫困问题一直困扰着这些贫困家庭。党中央、国务院十分重视此项工作，自党的十六大以来，关于医疗救助资金筹集办法、救助内容及方式等文件相继出台，贫困人口医疗保障体系逐渐完善。[3]正是在这样的背景下，大庆市政府根据本市的具体情况，为进一步完善低保救助制度，缓解患重大疾病低保对象的医疗困难，颁布了《大庆市市区城市低保对象医疗救助实施意见》。

二、借鉴经验

泰国实施了医疗救助制度和健康卡制度，使最为贫穷的民众和相当一部分中低收入人群获得了充分的医疗保障。[4]美国的医疗救助制度从资金的筹集、运作、使用到最后受益者申请的审核和监督都有严格的管理程序。[5]新加坡的医疗救助制度是以个人健康储蓄账为主、政府补贴和医疗基金制度相结合的形式。[6]而德国的社会医疗保险则是由雇主和雇员按一定比例缴纳保费，建立保险基金用于患者看病就医的一种制度。德国的医疗救助主要是针对加入医疗保险有困难的人群，资助其享受医疗保险待遇，这样会大大提高人们对自己健康的责任，刺激人们合理利用医疗服务。[7]

现阶段，我国“转方式、调结构、保民生、促增长”的经济发展方式对社会医疗救助体系建设提出了新的更高要求。大庆市“五位一体”医疗救助体系已经使越来越多的低保户享受到了政府救助的温暖，摆脱了因贫致病、因病返贫的困境，但是城乡低保一体化的目标尚未实现。因此，市委、市政府要在结合本市市情的同时，借鉴国内及国外有益经验，进一步完善医疗救助制度，缩小城乡救助差距，实现城乡救助均等化，最终实现城乡医保一体化的目标。

三、救助方式

（一）救助内容

《意见》虽然把所有低保对象纳入城镇居民基本医疗保险范围，但其享受的门诊补贴很低，根本无法满足低保对象医病的需求。为此，政府按月往低保户医疗卡内打钱，门诊定额补贴标准根据低保类别确定：A类每人40元/月；B类每人30元/月；C类每人20元/月。并且低保户买药也能划卡消费。在门诊补贴之外，《意见》还对低保对象中患有肺结核活动期、类风湿性关节炎、冠心病等慢性病人员，按年度给予药费补贴，救助最高金额为3500元。市区参加城镇居民基本医疗保险和个体从业及灵活就业人员医疗保险，包括指定慢性病的A类、B类及连续享受低保救助满半年的C类城市低保对象都可申请慢性病门诊治疗救助。除增加四项救助外，《意见》还在住院方面增加了器官移植、精神病两个救助病种，提高了病种救助标准和急诊抢救治疗救助标准，最高限额为2万元。

（二）参保方式

《意见》规定：凡符合条件的低保对象只需携带身份证、低保优待证到居委会填写一份登记表即可；已自付参加城镇居民基本医疗保险的低保对象，除了携带上述2个证件外，再凭医疗卡，也可到社区居委会申请参保资格。此外，参保群众还可享受到优质高效的服务，如参保时间的灵活化、缴费方式的人性化、待遇支付的及时化等。

（三）工作重点

1.低收入家庭认定管理。根据《大庆市城市低收入家庭认定管理办法》，市民政局广泛宣传低收入家庭认定政策，积极组织基层低保工作人员开展新政策业务知识专题讲座培训，对新政策的各项内容逐一讲解，使低保工作人员能够及时掌握新政策。同时，各社区根据文件要求按社区受理申请、街道审核、县区民政局审批的程序认真开展了低收入家庭的认定管理工作，经过入户调查审批完成后的低收入家庭都发放了《大庆市城市低收入家庭证明》。

2.提高救助准确性。为了更好地贯彻落实文件精神，相关部门对各级低保工作人员进行了培训，提高业务水平，使需要救助的低保对象能够准确、及时得到救助。同时，积极与市医保局等相关部门联系，借助医疗保险原有网络平台，通过增加模块等方式实现低保医疗救助网上管理，提高工作效率和救助准确性。

3.开展救助体系的前期调研。为了尽快构建梯次救助结构，建立完善的低收入家庭综合救助体系，市委、市政府将构建城乡低收入家庭社会救助体系作为年度重点工作和调研课题，重点对城乡低收入家庭的人数、年龄状况、健康状况、就业状况、家庭收入、家庭重大支出和人均占有财力情况及低收入群众的困难需求进行调查统计，从而有针对性的实施救助活动。

4.开展低保和低收入家庭节日救助。为落实市委、市政府关于安排好特困群体节假日生活的有关要求，春节期间，按城市低保对象850元/人标准、农村低保对象350元/人标准，发放节日救助金。同时，开展“爱心超市”服务模式。

四、实施效果

（一）提高救助标准，完善医疗救助制度

“五位一体”的医疗救助体系涵盖了低保对象医疗需求的全过程。并且，救助标准不断提高，在医疗保险报销的基础上，最高救助比例由原来的25%提高到50%，最高限额也提高到2万元。除此之外，救助病种的范围也随之扩大，不但将精神疾病和器官移植纳入救助范围，大病种也由最初的12个增加到现在的40个；开展了慢性病门诊救助，对19种慢性疾病的低保对象予以门诊医疗救助，最高救助标准达5000元。据统计，截至2013年年底，大庆市共有城乡低保对象78，004户、123，585人，发放基本生活保障金3.07亿元，低保综合救助水平连续7年全省第一。此外，大庆市再次提高城乡低保认定标准，将低保救助线上调至423元。此次调整，降低了贫困人口参保的门槛，保障了贫困人群的健康权利。

（二）整合医疗资源，搭建服务网络

经过4年多的创新发展，大庆市逐步形成了市、区（县）和社区（村委会）“三级服务、三级互动、三级保障”的立体化、全覆盖、多功能的服务平台。在市级层面，确定了油田总医院、哈医大五院、龙南医院和中医院等8家市级定点医院，并且在院内开设绿色处方，实行“两免五减”的优惠政策，即免收挂号费、检查费，减收10%药品费、20%手术费和床位费、50%处置费和大型设备检查费。在区（县）级层面，将各区（县）政府的所属医院确定为服务低保群众的爱心医院，并投资1400多万元成立了大庆市爱心医院，定期对低保对象进行体检，对医药费和治疗检查费减免40%～60%，建立低保群众的健康档案。在社区层面，将分布在各社区的113个卫生服务站作为医疗救助网点，全部面向困难群众开展服务。

（三）开展便民服务，提高规范化管理水平

乡镇医疗救助的各项内容，依托城市居民基本医疗保险网络和新农合管理网络，各项资金流转都通过个人医疗保险账户划拨，采取一站式结算方式。同时，依托现有的低保组合体系，在低保审批、核查的基础上，实行社区首问代办制，从申请救助到完成审批只需要4个工作日，这样既方便了群众，又增强了资金使用准确、安全系数，提高了工作的规范化程度。

大庆市构建的“五位一体”医疗救助体系、高效的医疗服务网络和快捷的便民服务，有效地满足了困难群众不同层次的医疗需求，很大程度上摆脱了困难群体因病致贫、因病返贫的困境。同时，也极大地缓解了当前困难群众的看病难和看病贵问题。

[1]李学志.医疗救助：城市群众的健康屏障[N].开封日报，2009-11-05.

[2]顾昕.医疗救助制度让贫困人群看得起病[J].科学之友，2006，（11）：37-40.

[3]陈埙吹.解读《关于实施农村医疗救助的意见》[J].中国民政，2004，（1）:41.

[4]顾昕.泰国的医疗救助制度及其对我国的启示[J].中国行政管理，2006，（7）：75-79.

[5]杨玲，刘远立.美国医疗救助制度及其启示[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2010，（5）：698-704.

[6]李磊.新加坡与泰国医疗救助的经验及其启示[J].经济研究导刊，2012，（3）：219-220.

[7]石祥，周绿林.国外弱势群体医疗救助制度及对我国的启示[J].中国卫生经济，2001，26（11）：80-82.