“以公众为中心”的档案信息服务研究*——以上海市民生档案远程服务机制的探索为例

张林华 曹琳琳

(上海大学图书情报档案系，上海，200444）

“以公众为中心”已成为世界各国档案馆在档案信息服务实践中遵循的普遍宗旨。推进信息面向公众服务的全方位、深层次转型是当前我国建设服务型政府的重要内容之一，特别是国家关于档案资源建设与利用“两个转变”、“三个体系”、“五位一体”战略思想的提出，档案馆由传统的服务政府向服务公众转变。作为政府向公众提供信息的指定场所之一，档案馆在信息资源服务社会方面具有独特地位。笔者认为，档案馆只有基于“以公众为中心”服务宗旨，研究相应的档案信息服务原则和策略，才能提供完善及符合公众需求的档案信息服务。

上海市档案馆最近推出的“就地查询、跨馆出证、馆社联动、全市通办”民生档案远程服务机制就是一个有益的探索。通过民生档案远程服务机制，公众可以在家门口的社区事务受理服务中心查阅档案并拿到所需档案证明，同时又可凭档案证明在中心办理一站式服务的相关事务。

1 档案馆信息服务“以公众为中心”的必然性

1.1 内在必然性：档案馆的性质

档案馆由国家设立，是公共资源的一种，它所收集保管的档案资源作为公共资源能全面、准确的反映社会的基本历史面貌，这决定了档案馆信息服务的对象应面对广大社会公众，强调应为社会公众服务的档案信息服务属性。信息服务的公共性是区别档案馆与企业档案馆、高校档案馆等其它档案馆的独特属性所在。档案馆面向公众开放，其资源和服务对象不限定于某一阶层或某一群体，而是“以公众为中心”，为公众服务。因此，档案馆的信息服务特性决定了其应在充分了解社会公众档案信息需求的基础上，主动对馆藏档案信息资源进行分析、扩充、选择、加工并提供利用，以充分满足社会公众的需求。

1.2 外在必然性：社会的发展进步

我国档案机构作为重要的档案信息保管基地，历来注重档案的保存及为统治阶级提供利用服务。随着社会信息需求的增长和公民权利意识的提高，全体社会成员拥有自由平等地获取、利用和传递信息的权利已经成为人们的共识。档案馆的馆藏资源都源自于社会实践的真实记录信息，按照信息公开中“公开是原则，不公开是例外”的准则，档案馆信息服务应该是开放性的，其服务的对象应该是社会公众。现代社会中信息巨量增长，信息获取的渠道广泛、方式便捷，面对社会的变化，档案馆信息服务“以公众为中心”既是顺应历史发展，也是体现自身价值的需要。

2 基于“以公众为中心”的档案馆信息服务原则

在“以公众为中心”宗旨下，档案馆信息服务应研究并遵循以下原则：

2.1 公众导向原则

档案信息利用主体及利用需求是档案馆信息服务的基础，只有在及时掌握上述公众导向要素动态变化的前提下，分析档案利用主体及其利用需求的变化发展，总结利用效果及规律，才能确定服务的方向、内容与重点，有的放矢地做好档案信息服务工作。

2.1.1 关注档案信息利用主体的转变

从笔者在上海市档案馆调研情况来看，近几年，在机关、事业单位的工作利用和学者的学术利用仍占主体地位的情况下，公民因涉及个人切身利益问题到档案馆利用档案的情况不断增多。普通市民在档案利用人数中所占比重越来越大，总体呈不断上升趋势，超过总利用人数的20%。同时利用对象呈现复杂化趋势：有旅外华侨和外籍人士，有高学历的专家学者，有普通的百姓，也有弱势群体。档案信息利用主体的转变，特别是普通群众为解决个人切身利益问题而利用档案的行为不断增多，折射出公民个体利用档案信息需求不断提高的社会现状。［1］

2.1.2 分析档案信息需求的走向

从利用目的来看，公众利用档案信息的目的各异，但以知情维权为目的的利用有明显上升，个人维权查阅档案占总量的近30%。据调研，近年来，随着政府在劳动与社会保障、医疗卫生等方面一系列民生政策措施的出台，以及群众因购房、出国、诉讼等个人事务的需要，利用档案信息的热点问题涉及与市民生活密切相关的劳动和社会保障、房屋产权、市政动迁、历史问题平反、独生子女、婚姻状况、支内支边等多种问题［1］。鉴于公众在办理事务时通常被要求出具相应的凭证性材料，上述材料往往是市、区（县）档案部门中群众利用率较高的档案。这些档案的利用直接维护了公众的利益，为其享受社会保障和国家福利性政策提供了依据。普通群众档案信息利用需求的增长，相应导致了查阅内容范围走向的变化——民生档案的利用需求量明显上升。

2.1.3 把握公众档案信息利用效果的变化

由于过去档案主要利用对象为机关、事业单位，利用目的主要为资政服务、学术参考，因此利用需求是可以把握的，利用效果较易达到。相比于学术利用、工作查考等较为单纯的利用目的，公民利用信息源于各种各样的目的需求，有的甚至无法表述清晰，导致检索查找准确率较低、利用效果有更多的不确定性。由于档案利用对象的知识层次参差不齐，许多普通群众对档案馆的了解不够，使得一些并不属于档案馆职能范畴的利用需求也纷至沓来，需要做好这部分利用者的说服和解释工作，这使档案利用的处理更为复杂，往往在费尽口舌后还不被理解，成为档案馆做好利用服务工作的难点。因此公众档案信息利用需求的增长，对档案馆利用服务的要求相应提高。

2.2 公平获取原则

2.2.1 平等获取和利用档案信息的权利平等是公平的具体体现。在2012年第17届国际档案大会上“公平、公正地提供档案利用”被作为大会讨论的主要议题提出。我国档案馆作为国家公益性的信息服务机构，应保证社会公众能够平等的获取和利用档案信息，成为公众平等获取信息的保障性机构。在档案馆信息服务中体现为“以用户为中心”，公众在获取档案信息时可以得到应有的尊重，拥有平等的待遇，不因身份、地位、职业等个人原因遭受歧视。

值得重视的是，强调保证公众平等的获取和利用档案信息的权利并不是否定档案的机密性、否定公民隐私权、否定获取档案信息权限的设置，而是侧重于档案馆“以公众为中心”宗旨下，信息服务态度、方式的公平公正，侧重于对公众享有的自身权益的保障。

2.2.2 关注弱势群体信息权

弱势群体是指“由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层”［2］。其中生理性弱势群体由于身体的缺陷，行动不便，获取档案信息往往需要更细致的帮助。社会性群体弱势往往是经济贫困、个人素质低的人员，他们受文化水平的限制，缺乏对档案信息的了解，不知道利用档案信息可以满足自身一些方面的需求，或不懂得如何使档案信息为自己所利用。此外，由于区划调整、个人情况变动等原因，对于许多普通群众，特别是老年人、残疾人等特殊群体，来回奔波于档案机构，查阅利用档案往往成为难事。

档案馆信息服务关注弱势群体的信息权，一方面可以挖掘馆藏的档案信息，为弱势群体提供关乎其个人利益的档案信息；另一方面是在弱势群体进馆查档时给与适当的照顾，如对信息素养较低的群众，将一些利用率较高的档案单独编制简便易操作的检索工具等，方便查找以满足其利用档案信息的现实诉求。档案馆还可以通过主动发布档案开放信息、公布查询档案办法等方式尽量减少他们利用档案信息的障碍。

3 档案馆信息服务策略

3.1 服务方式的主动化

信息的公开与开放是解决信息不对称、缓解社会转型期许多复杂社会问题的良策，可以减少仅靠制度性力量解决问题所带来的社会、政治和经济成本。“以公众为中心”，关注公众关心的热点问题，提供与民生密切相关的档案信息，让公众了解政策、获取利益，各种诉求通过正当渠道向政府传达以求解决，对社会的稳定和谐与发展具有重要意义。

另外，档案具有与生俱来的权威性、原始性、真实性等优越性，但相比于现代社会中信息获取途径的极其广泛，档案同时也存在不可替代性和获取途径相对有限等局限性。主动宣传、提供服务，使普通群众了解档案信息查找途径，也是档案馆适应形势，“以公众为中心”的必然之选。

作为上海市民生档案远程服务机制试点的宜川街道将“以公众为中心”宗旨融入档案工作中，将原来的主要内部管理转向对外服务，提供包括知青、独生子女、就业、救助、就医等档案的查阅利用。同时通过档案法律法规宣传、家庭及企业建档知识宣传和上门询问服务需求等途径深化拓展档案服务［3］。2013年初，上海市杨浦区档案局馆确定了在年内新增不少于6类民生档案，使社区民生档案可查种类达到10种以上的工作目标。通过组织力量梳理出馆藏民生档案2000余卷，申请专项资金，推进了民生档案的数字化。

3.2 服务内容的集成化

基于“以公众为中心”的服务宗旨，档案馆应以满足公众的需求为出发点，对档案信息资源进行整合，形成系统化、集成化的信息集合，以丰富档案信息服务的物质基础。在服务内容范围上，档案馆的信息资源不能局限于党政机关、社会管理、公共事务的文件，还应包括如民生档案等反映社会生活等多方面的档案材料。在服务内容载体上，于信息技术飞速发展的今天，除纸质档案外，还应包括光盘、硬盘等多媒体档案信息载体和电子文件。在资源集成的基础上，通过网络建立档案馆与社区的纵向联合以及地区与地区间的横向合作，通过档案馆、相关机构与社区的信息交流与联动，实现档案信息资源跨区域共享，方便公众利用。

为探索档案信息服务民生新途径、实施民生档案远程服务机制，上海市各区县档案局（馆）加大民生档案资源整合力度，会同区人口计生、民政、社保、住房、土地等部门，加强对民生类专业档案的建档指导和接收进馆，同时加大全文数字化力度，优先并已基本完成了民生档案的数字化。在此基础上，以档案馆及上述职能机构档案资源作为“后台”，以社区事务受理服务中心为面向公众提供档案信息服务“前台”，利用遍布全市各区县、社区的政务网，实行市、区（县）档案馆与社区联动的民生档案远程服务机制。这一运作方式完全颠覆了以往各档案机构独守着各自的馆藏为公众提供档案信息的割据式服务模式，通过网络充分集成了档案馆与民政、房产、计生、公安等民生密切相关众多部门的档案资源，实现了民生档案信息资源的整合与共享。

3.3 服务对象的分众化

就社会公众每个个体而言，社会的多元化发展引导公众越来越重视人性化的服务，人们对信息形式和内容的需求越来越呈现出个性化、专业化、精品化的发展趋势，一般的普适性信息服务已经难以满足上述信息需求。对档案馆而言，追求的目标应是满足每一位公民的档案利用需要。为尽可能的提供有针对性的个性化、专业化信息服务，档案馆可以采取分众化的服务策略。所谓档案信息服务对象的分众化，就是根据公众的知识背景、利用目的、利用方式等特征，将馆藏档案信息资源进行整合，针对性地服务不同群体的方式。

上海市杨浦区档案馆注重在档案信息服务中收集查阅档案的热点信息，定期对接待人次的数量和查阅档案的内容进行分门别类的统计，从中排列出群众查档的热点。同时还十分关注国家有关民生档案方面的文件，学习把握其精神实质。以此为基础，及时将分散于库房的与民生密切相关的档案按照专题进行排列。特别是知青子女回沪材料、婚姻档案、独生子女审批材料查阅数量大、利用率高，在群众退休、办理居住证、购房、出国等方面发挥了重要的凭证作用［4］。2013年经过一年的努力，杨浦区已完成人才引进、收养、私建执照、学籍管理、二胎申请、劳动能力和工伤认定7类与人民群众切身利益密切相关的专题民生档案的数字化扫描，著录条目12万余条，并上传至数据库。这些专题档案的汇集整理，有效地提高了查档效率。

3.4 服务途径的社区化

“以公众为中心”的档案信息服务应该通过多渠道、多途径的选择，尽量突破时空的限制，让社会公众能够通过最便捷、最经济的方式得到档案信息。改变传统档案信息查询方式，探索新的利用方式既是广大群众的现实诉求，也是政府部门服务民生的努力目标。近年来，随着政府职能的转变，社区新型管理体制逐步完善，社区事务受理服务中心承担起越来越多民生服务的职能。社区这一“亲民、便民、惠民、近民”的基层机构，在开展档案信息服务中具有及时性、便捷性、普惠性特点和“一门式服务”优势，对广大普通群众特别是老年人、残疾人等特殊群体而言，在社区事务受理服务中心“多位一体”的服务平台上查阅档案信息相比奔波于档案机构，无疑是一个根本性的改善。

上海市民生档案远程服务机制的实施是档案馆与全市各街道、乡镇的社区事务受理服务中心建立协同服务，将民生档案查询利用纳入到社区事务受理服务中心集中受理的实事项目，使档案工作服务民生与社区建设融为一体。截至2012年上半年，全市已有10个区实现了本区内所有社区事务受理服务中心全覆盖。累计已有1.6万余名公众享受到民生档案远程服务机制所带来的便利，其中，有3800余名利用者在异地档案馆得到跨馆出证服务，有约1.3万名在家门口的社区事务受理服务中心拿到了相关民生档案证明，充分显示出民生档案远程服务机制的便民与高效［5］。

4 结语

“以公众为中心”是档案馆正视其公共性、社会性的服务定位，并在日常档案信息服务中的具体体现，也是档案馆为公众提供信息服务的宗旨和准则。公众对档案馆信息服务的良好评价就是对档案馆工作最大的肯定。充分尊重公众信息权，满足其档案信息需求是档案馆信息服务的首要选择，只有基于“以公众为中心”服务宗旨，研究公众需求，档案馆才能完善档案信息服务。

［1］张林华.论民生档案资源建设及利用［J］.档案学通讯,2009,(5):80-83.

［2］冯书泉.构建和谐社会必须关注弱势群体［J］.人民论坛,2005,(2):41-43.

［3］上海市宜川街道办事处.不断开创社区档案服务的新局面——宜川社区档案管理服务指导站工作情况汇报.2009.

［4］源自笔者2012年上海市档案馆、杨浦区档案馆调研材料.

［5］朱纪华.就地查询、跨馆出证、馆社联动、全市通办——上海市民生档案远程服务机制［J］.中国档案报,2012,10,15,第一版.