坚持人民银行经理国库体制必要性分析

○赵健

（中国人民银行大连市中心支行 辽宁 大连 116001）

人民银行经理国库制度实施已近30年，经历了长期实践的检验，可以说伴随着中国改革开放的各个阶段，确保了国库资金的安全性、流动性、收益性，体现了国库资金管理的制约性、协调性，是被实践证明符合我国国情的一种有效的制度安排。

一、人民银行作为中央银行具有经理国库的天然优势

1、人民银行作为中央银行，其独立性和非营利性不可替代

首先，人民银行实行的是“垂直管理、分级负责”的管理体制，就中央财政而言，在国务院的统一领导下，通过人民银行经理国库可以实现财政部与中央银行两大部门的相关监督和制约；就地方财政而言，由于人民银行实行垂直管理，与各地政府机构不存在直接隶属和利益关系，能够独立履行经理国库职能，为国家预算资金提供良好的运行环境。其次，人民银行作为中央银行具有三大职能：一是制定货币政策，二是维护金融稳定，三是提供金融服务。人民银行作为中央银行提供的金融服务是基础性金融服务，这种基础性金融服务不以营利性为目的，而是一种公共产品，这种公共产品的属性与公共财政提供的公共产品具有同一属性。因此，人民银行经理国库是最佳选择。

2、人民银行作为“政府的银行”，能够有效地协调货币政策和财政政策的关系

现行国库管理体制下，国库早已成为连接财政和经济的“桥梁”。一方面，国库资金的收付对人民银行的货币信贷政策和基础货币具有十分重大的影响，由人民银行经理国库，能够对国库资金运行状况进行全面、连续、及时的监测，可以分析和预测国库资金的变化和发展趋势，从而根据基础货币的变化对货币政策目标做出正确选择，并及时调整货币政策，以保证宏观经济的平稳运行。另一方面，人民银行通过对国库运作情况的分析和预测，可以向财政部门反馈财政政策的效果和未来的宏观经济走势，帮助财政部门对财政政策的实施方式和实施力度进行及时调整，并制定和实施与之相协调的货币政策，配合财政政策共同发挥作用，以达到最佳的宏观政策效果。

3、人民银行作为“清算的银行”具有较高的预算执行服务能力

人民银行负责国家支付、清算系统的正常运行，在我国的支付清算体系中处于核心地位，借助该优势，人民银行已经建立了相对独立的国库资金清算体系和完整的国库会计核算体系，国库资金汇划结算渠道四通八达，国库资金收支运转更加快捷、效率更高。同时，在实施财政国库集中收付等改革中，人民银行积极配合财政开设账户、建立业务系统、组织资金清算、反馈预算信息等，为财政各项改革提供了有力的支持。另外，人民银行具备完备的会计、核算、审计制度，有利于国家财政资金的安全管理，能够较好地完成国家和人民赋予的“把好关、守好库”的神圣使命。

二、近30年的实践证明人民银行经理国库是历史选择

1985年，国务院颁布《国家金库条例》，确立了现行的人民银行经理国库体制，并先后在《预算法》、《预算法实施条例》、《中国人民银行法》以及有关重要制度中明确了国库的概念、管理体制、职责和权限等。2003年、2008年国务院两次调整人民银行主要职责、内设机构和人员编制规定，均保留了人民银行经理国库的职责表述。

近30年来，人民银行国库经历了我国经济体制、财税体制、金融体制的重大变革，人民银行经理国库进行了多次成功的改革，保证了我国国库事业不断发展，促进了经济和社会的快速发展。1994年，为配合分税制财政改革的实施，人民银行设立了中央国库和地方国库，全面维护了中央和地方财权的完整和统一。1997年，亚洲金融危机爆发，随后人民银行进行体制改革，监督职能分设，面对从未遇到的困难和挑战，人民银行国库加强监督，积极防范和化解国库资金风险，有效保证了国库资金安全。2003年，以国库单一账户为主要内容的财政国库管理制度改革试点在全国范围内展开，人民银行国库积极配合，主动参与，保证了这项重大改革的顺利进行。2005年，人民银行国库全面加入支付系统，建立起相对独立的资金汇划和清算体系，为进一步提高国库服务水平奠定了基础。2006年，中央国库现金管理在我国正式启动，标志着我国国库资金管理进入市场化运作的新时期。2007年开始，以财税库银横向联网系统、人民银行国库会计数据集中系统、国库管理信息系统为基础的现代化国库业务处理体系逐步形成，国库服务预算执行的效能大幅提升。2010年以来，根据国库工作实际，开展国库理论研究，并结合国库内外部环境的变化，适时提出了“积极构建现代化服务型国库”的国库发展目标。近30年的实践证明，人民银行经理国库体制适应了国家经济、金融、财政管理体制改革发展需要，运行良好，成效显著，是符合中国国情的历史选择。

三、人民银行经理国库制度是建立现代财政制度的有效保障

党的十八届三中全会从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三个方面提出要深化财税体制改革，建立现代财政制度。其中，现代政府预算制度是现代财政制度的基础，预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，是现代预算管理制度的核心内容。

国库单一账户作为国库集中收付制度改革的基础和核心，其目的就是要规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政资金的使用效率，从制度上防范腐败现象的发生。由于中央银行的国家银行身份及其在我国支付体系中所处的核心地位，国库单一账户开在中央银行符合安全、透明、效率、相互监督和经济的原则，相应地，对与国库单一账户有关的资金进行安全监督和现金管理则是其应尽的义务。

1、坚持人民银行经理国库的法律地位

“经理国库”是《中国人民银行法》赋予人民银行的神圣职责，是《国家金库条例》及其实施细则作出的制度安排。长期以来，对于国库资金的管理，财政部门和央行国库分工协作、相互配合。从财务角度来说，财政是政府的会计，而人民银行则是政府的出纳，会计和出纳的职责应当是相互独立的；从内控角度来说，人民银行经理国库制度安排的基本理念是职责分离和相互制衡。首先，在法律体系中固化人民银行经理国库制度。进一步明确人民银行经理国库的具体职责和权限，逐步构建统一完善的“经理国库”的法律框架体系，为人民银行更好地履行国库管理职能提供有效的法律支撑。其次，内强素质，外树形象，进一步提高人民银行经理国库的社会认知度。对内，自觉全面履行经理国库职责，不断提高国库工作质量和效果；对外，通过公共媒体宣传、向政府等外单位定期报送国库工作报告等形式争取社会各界对人民银行经理国库的认知和支持，使其充分认识到人民银行在机构组织体系、专业人才队伍、业务技术保障和实践管理经验等方面具有的得天独厚的条件，在公共财政资金管理中拥有其他机构所不能替代的优势。

2、进一步深化国库集中收付改革

国库单一账户是财政资金管理根本制度的改革，是推动预算编制细化、增强预算执行刚性、实行预决算公开、开展预算监督的关键环节。我国于2001年开始实施的国库集中收付制度改革试点，早已明确了“国库单一账户”这一改革方向，但囿于当时的客观条件，采取了“国库单一账户体系”的过渡做法，并在制度上允许财政资金存放在国库之外的财政专户上，使得财政资金呈现“碎片化”管理，不符合建立现代公共预算管理体制的原则。当前，改革实施的客观条件发生了很大变化，建立真正的国库单一账户制度的各种技术条件均已具备，应积极将政府财政资金逐步全部纳入“国库单一账户”核算和管理，实现财政资金封闭运行，全程实时监控。加之财税库银横向联网系统、人民银行国库会计数据集中系统、国库会计核算系统、国库管理信息系统等的深入推广，逐步搭建国库内部信息纵向交换、国库与财政、各征收机关、商业银行之间信息横向共享的立体信息架构，为建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度提供坚实的技术支撑。

3、强化国库的事中监督作用

国库资金是公共财产的价值形式，国库资金的所有权属于全体人民，监督权应该归于全国人民代表大会。由于目前我国人民代表大会的监督过于宏观，人大将代理监督权授予审计机关，但审计的监督又过于滞后。财政自身对国库资金收纳和使用的监督缺乏独立性。而人民银行国库部门是连接税收和财政的中介，与人大监督、审计监督的外部性相比，国库监督是在办理预算资金收纳、划分、报解、支拨、退库等过程中实施的适度的、必要的“把关守口”，是伴随具体业务自然产生的，是人大事前监督和审计事后监督的有益补充，具有内生性。另外，国库监督主要是为政府、财政及其预算执行服务而实施的监督，是寓于服务之中的监督。由于人民银行系统实行垂直管理，立场相对超脱，加之在金融体系中的特殊地位，由国库进行事中监督，具有不可替代的优势。在我国当前的国体、政体以及预算管理体制下，应当站在人民银行制定和执行货币政策的高度来经理国库和强化监管，进一步发挥国库处在预算资金收支环节之中的“闸门”作用，弥补现行预算外部监督的缺陷，增强监督实效，维护预算执行的严肃性，保证预算资金安全完整。

4、加大货币政策和财政政策的协调配合

财政收支是影响中央银行基础货币投放的重要渠道，是财政政策和货币政策协调配合的结合点，因此人民银行经理国库制度是货币政策和财政政策协调发展的客观需要。近年来，财政在中央银行存款的绝对量和相对水平都在上升，财政收支变动、国库现金管理操作对基础货币、货币供应量变动的影响越来越大。当前，财政部门、人民银行要加强协调，服务于宏观调控大局，共同做好国库现金管理，实现财政政策和货币政策的协调配合。

[1]刘贵生：积极构建寓监督于服务之中的现代化服务型国库[N].金融时报，2011-03-12.

[2]刘贵生：关于国库监督问题的思考[N].经济日报，2011-05-20.

[3]张子君：对人民银行经理国库工作的思考[N].金融时报，2013-11-04.

[4]孙勇：“经"政府之国库“代”亦政府之国库[J].金融会计，2013（1）.