新型农村社区建设：国家与乡村的良性互动※——基于河南锦和新城的分析

○ 耿 静

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：必须完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社区和谐稳定。在深入推动城乡发展一体化的大背景下；新型农村社区建设是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点，是促进农村发展的增长点，是在转移和集聚农村人口、促进农民向城镇居民转变、实现城乡统筹发展方面具有重要作用。由此可以看到，国家对农村的建设和发展的重视。各地根据实际情况，因地制宜，走出了一条各具特色的新型农村社区建设的新路子。

一、锦和新城：一个新型农村社区建设的个案

2010年，河南省政府出台了《关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见》，把新型农村社区建设作为推进新型城镇化进程，构建五级城乡体系的基点（省、市、县、乡镇、社区）。2010年滑县县委、县政府出台了《关于加快新型农村社区建设的意见》，推进新农村社区建设，加快城乡一体化进程。滑县按照“政策引导、群众自愿、保障生活、节约土地、资源共享、改善环境”的原则，选择在产业集聚区进行新型农村社区建设试点，实践中以土地流转为突破口，通过对区内33个行政村进行土地、村庄整合，统一规划，集中建设新型农村社区——锦和新城。建设锦和新城，当地政府主要通过“两合”（整合土地、整合村庄），规划建设“三区”（农业园区、工业园区、农村社区），有效破解“三农”难题，加快实现“三化”（农业企业化、农村城市化、农民市民化），从而从根本上解决了新型农村社区建设过程中“钱从哪里来、人往哪里去、民生怎么办、粮食怎么保”的问题。

新型城镇化突出的是“新”，即城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，互促共进的城镇化。滑县产业集聚区锦和新城建设经过三年的实践，已经取得了初步成效。在节约土地资源的基础上，通过合村并居建设社会主义新农村，农民搬进社区楼房，提高了生活质量，树立了农村新风尚，探索出了一条有效破解“三农”问题、加快推进新型城镇化建设的新路子。新型农村社区建设是构建社会主义和谐社会的必然要求，有利于加快现代农业发展和城乡一体化进程，促进农业科学发展、健康发展，是走向城镇化的重要途径。

本文以河南锦和新城的建设过程为研究对象，试图发现国家政权和乡村社会在建设过程中各自的发生和演进逻辑，国家政权偏好的新型农村建设以怎样的路径展开？乡村社会基于自身的生存逻辑又以怎样的智慧展开自己的互动？在整个建设过程中，国家政权与乡村社会进行怎样的良性博弈？甚至在将来的城镇化建设过程中，国家政权与乡村社会又该以怎样的方式进行互动，正是本文试图厘清的问题。

二、社会工程：国家政权主导地位的实践表达

锦和新城的建设过程在一定意义上是一场改变农村生存状态的社会工程，锦和新城的整个建设过程，包括前期宣传、合村并点、后期建设都在一定程度上取得了很大的成功。锦和新城的建设模式是基于农村社会的发展状况而展开，具有一定的合规律性和合民意性，因此在一定基础上可以说，它是基于国家政权偏好的社会工程，取得了一定的成功。

（一）前期工作

锦和新城的建设前期政府进行了广泛的宣传。为使广大干部群众充分了解、理解、支持和积极参与新型农村社区建设，采取广泛宣传、深入动员、全民讨论、算账对比、示范带动等方法，让群众充分认识到建设新型农村社区对改善自身居住环境和提高生活质量的积极意义。对村组干部、农村党员从加强宗旨教育、党性教育入手，消除畏难情绪和怕得罪人的思想，带头并动员亲属子女提前搬迁，引导群众自愿搬迁。

锦和新城的建设前期政府制定政策进行鼓励。为了引导、鼓励农民积极响应示范村建设，主动入住多层、高层楼房，县政府切实制定优惠政策。对主动拆迁的农户，按原宅基和房屋面积给予一定的资金奖励。对主动拆迁的农户在子女就业、医疗保险、养老保险等社会保障方面均可享受区内优惠政策。住房安置坚持“一户一宅”的分配原则，新批未建的宅基地，按多层住宅安排；一户有两处以上宅基且不够分户条件的安排一处住宅，多余宅院评估后现金支付给农户；对应安置宅院，而主动入住多层、高层楼房的农户，按标准给予一定奖励。对先行拆除的农户，给予3元/平米的拆迁过渡费，过渡期为6个月。为了让被拆迁户在生活上不受大的影响，还为他们购买了45万余元的生活用品[1]。

新型农村社区建设是国家统筹城乡发展的重大决策，各个地方在国家政策的引导下，纷纷根据当地情况展开建设。滑县政府即在国家宏观政策的引导下，发挥主观能动性，积极主导锦和新城的建设，锦和新城是一个关乎其所辖33个行政村的经济、政治、社会、文化等多方面的宏大工程项目，其前期政策宣传的好坏直接关系到社区建设的进度，政府在新区建设的前期宣传发挥了主导作用，其作用至关重要。由此看来，锦和新城社区建设前期工作是由政府主导，基于乡村社会农民利益偏好而展开的，国家政权的主导地位在新型农村社区建设的初始阶段得到了表达。

（二）合村并点

锦和新城建设的重要过程即土地、村庄“双整合”。所谓村庄整合，就是出台专门奖励办法对社区内的33个村进行拆建合并。所谓土地整合，就是为使区内农村由过去的按户包地、分散耕作模式向集中地块、规模经营过渡，真正实现“农业企业化”、“农村城镇化”、“农民市民化”的目标。在国家整个土地使用、土地流转制度的大框架下，积极探索土地使用制度的变革，由政府主导加快土地流转的速度和力度，成立新鑫田园开发公司，按照“公司化运营、企业化管理、市场化运作”的模式，规划建设了高产农业园区、高效农业园区和畜牧养殖园区。在保证农民享有收益权和处分权的基础上，对33个村的土地进行集中流转，创造了3个月时间流转土地1.7万亩的奇迹，农民“‘失’地不失利，‘失’地不失权，‘失’地不失业”，成为“带着土地的新市民”。

筹集资金是锦和新城建设的重要环节。锦和新城建设共需资金13亿元左右，为破解资金匮乏难题，在建设实施过程中，通过建立政府引导、市场运作、多方投入、上下联动的运作机制，多方整合筹集资金，为拆除旧村、建设新农村示范村提供资金保障。其中，整合国家项目资金1.1亿元（水利、教育、建设、交通、林业等）；产业集聚区管委会自筹资金1.8亿元（商业街开发受益）；争取和整合国有企业资金1.2亿元（电力、通讯、移动、广电、天燃气等）；融合社会资金2.4亿元（社区医院、餐饮洗浴等城市配套功能建设等）；农民自筹资金1.46亿元；争取银行贷款5.1亿元，其中省农行农民新民居贷款2.3亿元（每户贷款5万元），省农业发展银行贷款2.8亿元（拆旧建新节约土地抵押贷款）[2]。

土地问题和资金问题是新型农村社区建设必须面临和解决的难题，从锦和新城的建设过程来看，政府在保证农民继续享有土地收益和允诺新区住房的条件下，成功解决农民的土地问题，在资金方面，建立的政府主导、多方投入的运作机制为新区建设提供的资金保障，从土地问题的解决到建设资金的筹集等一系列过程，又一次体现了政府所发挥的主导作用，在这个阶段中，国家政权又一次得到了很好的实践表达。

（三）社区建设

社区硬件建设。锦和新区坚持用发展的眼光，强化适度超前意识，高标准规划、高起点设计、高质量建设，追求实用性与审美的协调统一。在广泛征求民意、聘请专家论证的基础上，合理规划房屋建设用地、道路、给排水、公共绿地和其它公共设施、配套设施建设用地。根据农村收入水平的高低差距，对锦和新城规划设计了独院、多层、高层住宅、廉租房等不同样式、不同面积的居住用房，以满足不同收入家庭的住房需求。按照统一规划、统一建设、有序合并的原则，计划用两年的时间，采取先建后搬迁的方法，陆续完成对33个行政村的整体搬迁。

社区民生建设。新城建设过程中通过健全保障措施，落实各项优惠政策，为农村社区建设构筑了和谐支撑。一是保障群众土地收益不减少。在土地流转之初，以每亩每年350公斤小麦作为竞标基数，进行公开竞标，保障群众土地收益不减少。同时，用足用好国家土地增减挂钩等政策，把村庄整合之后节约出来的土地置换为建设用地指标，争取上级财政支持，对搬迁农户进行奖补。二是提高农民农业和非农业生产技能，增加农民就业机会。由政府出资，举办农民农业和非农业生产技能培训班，使他们学到一技之长，安排在区内企业上班，或到高产农业、高效农业和畜牧养殖园区做工。同时，引导农民通过开展自我创业、发展第三产业、组织外出务工等门路，拓宽收入渠道。充分利用商业一条街和公益岗位，积极为群众提供就业机会。三是增加社会保障项目，丰富服务内容。集聚区管委会在医疗保险、城镇居民养老保险、最低生活保障等方面，出资为区内所有女55周岁以上、男60周岁以上的村民每人每月发放50元养老补贴；由管委会出资为区内全体村民免费办理城镇居民医疗保险，同时对符合条件的村民办理城镇居民养老保险；五保老人、特困户、因病致贫户由产业聚集区无偿安置住房[3]。

社区的硬件和软件建设是为新型农村社区提供公共服务的应有之义，社区居住环境、基础设施建设是实现“乡风文明、村容整洁”重要内容，同时，涉及收入、教育、医疗、保险的公共文化服务也与农民生活水平的息息相关。在锦和新城的后期建设中，政府主导了新区的硬件和软件建设，为农民创造了一个生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的宜居环境，由此看来，国家政权在最后阶段同样发挥了巨大的作用。

三、重建家园：乡村社会参与地位的积极较量

（一）担忧畏惧

李培林译著的《农民的终结》一书中指出，土地是务农农民的命根子，是农民摆脱贫困地位和抵御生活风险的最后依托[4]。新型农村社区建设的“两合”，土地整合和村庄整合，使农民放弃了承包地和宅基地的经营权和使用权，虽然近些年农民纷纷外出打工，务工收入逐渐成为收入主要来源，但是农民的土地情怀是割舍不掉的，土地是农民最后的一道防线。在调查中发现，对于锦和新城的农民来说，面临同样的问题，有三个原因使新区农民普遍担忧和恐惧。一是失去土地之后的生计问题，农村有相当部分非市场因素存在，比如自给自足农业经济的存在（如粮食、蔬菜的自给等），自家土地和宅家地的粮食供给是农民维持基本生活的来源，土地的征用，使农民失去了基本的生活来源保障。二是农民的房屋问题，近几年，随着农民收入水平的提高，农村纷纷开启了一股新建房屋的浪潮，个别有条件的农民还住上了洋楼、别墅，新式房屋没住多久就要拆迁，这对农民不仅是经济上的打击，同样是一次心理上的重创。三是“安土重迁”情怀，农村稍微年长的人在自己的村庄生活了几十年，对村庄和自家房子都有着十分厚重的感情，如今让他们离开熟悉的家乡到一个陌生的地方去，这对农民无疑也是一次打击。失去土地依托之后的担忧和恐惧成为新区建设初始阶段的农民的主要状态。

在新型农村社区建设的初始阶段，政府进行了大规模的政策宣传和政策诱惑，愈是如此，农民的恐惧越发强烈。从农民的担忧来看，不同农民的恐惧来源虽然都不一样，但是可以归结为一点，那就是土地（承包地和宅基地）问题。土地问题一直是农村面临的重要命题，从传统农村的土地族群冲突到平均地权的土地革命和土地改革，从土地集体化的人民公社到分田到户的家庭联产承包责任制，从宅基地纠纷到土地流转中的矛盾，从国家的征地到现在的土地租用收益的分配[5]，土地与农民息息相关，解决土地问题是新型农村社区建设进程的第一步，但是对于以土地为衣食父母的农民，面临失去土地和各种未知风险的困境，以及对未来生活的不确定性，普遍陷入了担忧和恐惧中。

（二）观望等待

现阶段的农民没有任何抵御市场风险的能力，当农民收到房屋必须拆迁的通知，发现土地注定要失去的时候，他们什么都做不了，唯有观望与等待。当前村庄中的农民，由于祖祖辈辈生活在同一块土地上，他们的生活有根，也有预期，因为祖祖辈辈的共同生活而建立了稳定的人际关系，这赋予了他们生活的意义，也使他们有了共同抵御风险的能力[6]。面对未知社会的来临，农民只得将目光投向周围邻居和亲朋好友，观望他们的行动。农村中传统的人际关系网络此时发挥了巨大的作用，政府充分利用党员、村干部的积极带头作用，并使其积极动员其亲属邻居，积极带头拆迁，并且在政府奖励积极拆迁的诱惑下，个别农民先后主动拆迁，签署合同，此时个别农民的主动拆迁如一个巨大的波纹一样，迅速波及开来，大批农民也纷纷主动拆迁，搬离村庄。

在新区建设过程中，农民有6个月的棚户过渡期，大量农民被安置在空地的棚户里，购置新房的钱已经上交，如今只能住在帐篷里，新房子一直只是一个泡影，长达6个月的棚户过渡期再度使农民陷入了无望和委屈中。此时的农民面对政策的无助性和未来生活的未知性，观望和等待成为农民的主要状态。

（三）柔性互动

当新区房屋建设完工之后，农民纷纷搬迁入住，根据合同签订的规格，居民被分配到不同的独院或者楼房，农民纷纷开始“重建家园”，根据自身经济条件对房屋内部进行装修改造，空荡的新区开始变得有人气起来。据当地居民反映，除了小区内某些户型不好之外，个别存在劣质建筑之外，对新区的整体规划建设、绿化、基础设施等比较满意，就像住进城市一样。此时农民要解决的是日常生活问题，如经济收入、文化生活等。关于经济收入，农民失去土地之后，各谋出路，有的在小区的工业园区做工人，有的外出打工、做生意，有的直接成为小区绿化、清洁的“后勤人员”，总之，各自都找到了出路，虽然农民再也不用种地了，但是收入并没有提高，日常生活消费、教育、医疗支出费用很高，所谓的“失地不失利”并没有得到很好地体现；从社会、生活来看，农民说住楼房、溜广场、逛步行街，样样都不比城市差。农民在建设好家园之后，生活开始步入正轨，如婚丧嫁娶之类的都按部就班地进行，农民也开始参与村里举办的各种活动（政治活动、文娱活动），稍有改变的是原来村民的居住格局发生了很大的改变，传统的人际关系格局在搬进新区之后进行了一次重组，再加上农民居住着不同的楼房和独院，以及家里娱乐活动的丰富，人与人之间的沟通变少，传统的人际关系发生了变化。

由此来看，搬进新区后的农民不管是在经济、社会、文化生活等方面都发生了新的变化，传统农民在迎接新环境的过程中，从恐惧、观望、转变到了柔性的互动，农民彻底从面朝黄土背朝天的生计状态中脱离，在面对市场化、信息化、城镇化的环境下，农民也开始了家庭、自身的现代化转变，一场关于乡村社会和国家政权的良性博弈得到了很好的实践。

四、城镇化：国家政权与乡村社会的良性互动

（一）国家政权的强势表达

政府参与社区建设是其社会管理职能的体现，农村社区建设需要政府强有力指导是其客观要求。国家政府在农村社区建设中具有重要的规划、指导、组织与协调作用，既涉及农村社会治理结构的变迁，也涉及人力、财力、物力的投入[7]。在锦和新城的整个建设过程中，包括前期准备、中期建设、后期服务等过程，政府的主导作用和引领作用得到了充分的表达。由于新型农村社区建设包含了国家多层次的宏观政策目标，又是国家自上而下的规划性制度变迁，因此政府在农村社区建设中毋庸置疑地发挥了主导作用。国家政权基于农村社会的发展提出的统筹城乡一体化政策在一定程度上取得了很大的成功。

基于国家意志的新型社区建设是一个巨大的社会工程，它在一定程度上解构了传统意义上的农村，改变了维持传统农村的生产生活方式、社会文化生活等元素，使传统的村落不复存在，并成功地建构了新的农村社会，这种解构-建构的新农村建设方式作为一种建构理性，对传统乡村进行了一次彻底改造，基于生存逻辑和利益机制的乡村农民成为新农村社会的主体，他们不再依托土地生存而是要创造新的利益产生机制，在整个现代化建设的过程中得到了改造和洗涤。不管是乡村社会面貌的改造，乡村社会生产生活方式的变革，还是新的乡村主体，国家政权在整个新农村社会的建设过程中发挥了巨大的主导作用，基于建构理性的国家政权得到了实践表达。

（二）乡村社会的柔性参与

以土地和血缘关系为基础的传统乡村社会维持了几千年，自改革开放以来，新的以家庭联产承包责任制为主体的经济制度和以村民自治为主体的政治与民主参与制度，以及随后确立的市场经济体制，社会生活的各个层面发生了深刻的变化。农民的生产方式发生了巨大的变化，搬新区之前，农民的收入来源尽管日益多样化，打工收入逐渐成为农民收入的主要来源途径，但维持农民生活的土地依然存在；而新型农村社区建成后，使农民被迫放弃了承包地和宅基地，从事新的生产方式、面临新的生活环境，农民的安土重迁的心理习惯使他们面对未来的未知社会充满了畏惧和不安。但是，基于生存逻辑的乡村农民必须使自己适应变化的社会生活。

学者林聚任认为，乡村社会一直存在的差序格局发生了变化，在情感交往上，差序格局一如既往地发挥其功能和效用，但是在利益交往上，血缘和地缘的关系反而要退居其次[8]。在此过程中，血缘和地缘又一次成为农民的着力点，原子化的农民无力反抗，开始了另外一个阶段，即观望阶段，邻居亲朋的做法成为他们的参考对象，再加上主动放弃土地资源的农户可以获得优惠的利益，这种诱惑使得很多农民纷纷主动行动起来，从观望阶段过渡到了参与阶段，虽然农民在整个过程中没有发生大的反抗，但是农民的不参与、不配合作为一种无声的语言与国家政权进行了一场柔性的互动，农民是新农村建设的重要参与者，在新农村建设过程中，面临突如其来的农村变迁必然要有一个适应过程，从畏惧、观望到主动参与就是农民作为新社会主体必经的过程。

从国家宏观政策的积极主导的实践表达，到微观原子化农民个体行为的柔性参与，国家实现了“新农村建设”的初始目标，农民实现了新的生产生活环境和方式的改变，国家政权与乡村社会的互动是一场良性的博弈，基于不同的偏好和逻辑，二者达成了一致协议。

[1][2][3]中共滑县县委办公室：《加快新型农村社区建设是实现新型城镇化的有效途径》。

[4][5][法]孟德拉斯著，李培林译：《农民的终结》，社会科学文献出版社2010年版。

[6]贺雪峰：《新农村建设与中国道路》，《读书》2006年第8期。

[7]徐珊：《农村社区建设：政府角色与行为研究》，《中共福建省委党校学报》2010年第10期。

[8]林聚任：《社会信任与社会资本重建》，山东人民出版社2007年版。