高校绩效预算实施思考

江苏科技大学 曹 寸 桑晨燕

一、绩效预算涵义

一般认为，绩效预算是一种以结果为导向的预算。它要求预算单位在请求拨款时，必须明确阐述所要达到的目标，为实现这些目标而拟定的支出计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中所取得的成绩（或完成工作的情况）。它包括绩、预算、效三个方面，绩是指请求拨款是为了达到某一具体目标或计划，即业绩指标。业绩指标应当是可以量化的，以便进行编制和考核。预算是指要完成目标或计划所需要的费用总额或全部成本。效是指对业绩和效果进行评价，并按照绩效评价的结果对预算进行管理。2011年7月5日，财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》，这是我国关于预算绩效管理工作的第一个纲领性文件，高校实施绩效预算成为亟待深入研究和加速推进的一项工作。本文以高校绩效预算的理论为基础，归纳了高校现行预算管理中存在的问题，对高校实施绩效预算的意义和运作步骤提出了一些见解，希望能对高校绩效预算的实施提供帮助。

二、高校实施绩效预算的意义

（一）优化高校的资源配置，提高资金的使用效益 高校内部资源在很大程度上存在着盲目和低效率配置，资金在校内各部门之间分配不合理，存在着贫富不均的现象。绩效预算强调以绩效为前提来进行预算资金的分配，将各部门本年度获得的预算资金与其上年度资金使用的效益相联系，将绩效考核结果作为部门预算增减的重要依据，使资源能够得到合理的配置，从而提高资金的使用效益。

（二）调动各部门的积极性，增强预算的约束力与刚性 高校实施绩效预算，把预算与绩效相结合，在安排资金时，充分考虑资金的使用效益、效率和效果，明确部门的工作目标和任务，将部门经费与其目标和任务相挂钩，并签订绩效合同，建立绩效考评机制，合理运用考评结果，将能调动各部门员工的积极性，提高各部门管理人员的责任心，从而使预算约束得以硬化，财务管理的力度得以加强，高校的预算管理水平得以提高。

（三）推进和谐校园建设，增强办学实力 高校推行绩效预算，通过自下而上的参与机制，让相关部门人员和教职工参与到预算管理的过程之中，广泛征求他们的意见，在预算管理过程中充分体现民主、公平，有利于推进和谐校园的建设。高校实施绩效预算，能充分调动各部门的积极性，提高资金的使用效益，从而进一步提高学校的整体绩效，学校整体绩效的提高有利于高校获得更多的财政教育资金补助，高校就可以合理安排使用，增加学校的办学实力。

（四）合理控制财务风险，促进高校的长期稳定发展 高校在发展过程中面临着许多风险，尤其是高校的财务风险，影响颇大。高校实施绩效预算，可以通过考核和评价学校的财务发展潜力，充分衡量其在负债和风险方面的承受能力。绩效预算作为一种较为先进的预算管理方法，在衡量和监控各部及项目的运行绩效方面发挥着重要的作用。因此，高校推行绩效预算不但可以合理控制财务风险，提高财务管理水平，而且也可以促进高校的长期稳定发展。

三、高校现行预算管理存在的问题

（一）预算管理意识淡薄，资金浪费严重 目前，大部分高校还没有真正建立建全预算管理制度，而且由于对预算管理的认识存在片面性，意识淡薄，没有充分认识到绩效管理的重要性，也没有将绩效评价纳入高校预算编制和执行的管理体系中。更有甚者，有的学校没有把财务预算制度作为组织财务经营活动的法定依据，有章不循随意更改，使预算成为一种摆设，加上各部门忙于追加、争夺资金，很少有人去考核资金的使用效益，导致资金使用效益低下。

（二）目标制定不明确，与学校长期发展目标脱节 很多高校在制定内部预算的时候目标不明确，使得不同项目之间缺乏可比性，项目的选择与安排容易产生随意性。由于校内各部门存在着相对利益的差别，各部门发展目标的不一致，对整个学校当年发展规划和目标也就很难达成共识，导致各部门争经费现象严重，经费支出效益不高，经费紧张和乱花钱现象并存，资金体外循环严重。

（三）预算编制不合理，预算执行缺乏刚性 由于现行高校的预算编制一般仍采用基数加增长的方法编制，使得原来不合理的因素仍然存在，当然编制出来的预算也就缺乏科学性。再加上高校在预算管理及相关配套制度建设上尚有欠缺，预算执行过程中，常常有追加预算的情况发生，这就使得预算名存实亡，预算的刚性也被大大削弱，最终导致预算的编制和执行相脱节。

（四）预算管理缺乏成本控制，风险意识不强 高校没有建立有效的教育成本分担机制，学校所获得的有限的教育经费很难满足高校的发展需要，而各部门对分配下来的经费使用有时又不按申报时的预算执行，节约开支的观念淡薄，无形中也增加了学校财务管理的风险。学校为了保证基本建设任务的完成，在经费不足的情况下，主要采用银行贷款的方式来改善办学条件，这虽然在短期内解决了学校发展中的实际困难，但同时也给学校带来了很大的还款压力，而高校对还款支出估计不足或者重视程度不高，这种举债经营可能带来的财务风险在预算编制中也没有很好地予以体现，就使得预算的平衡原则难以实现，增加了学校长期稳定发展的风险。

四、高校绩效预算运作步骤

（一）设立高校预算委员会 借鉴国外绩效预算的主要做法，高校需设立专门的组织机构负责绩效预算的具体工作，建议高校设立预算委员会，其性质为预算审定和咨询机构。该委员会主任由总会计师担任，成员可以由人事、科研、教务等部门相关人员组成，其职责主要是负责制订绩效预算的方案，分解预算指标、编制绩效预算、建立绩效评价体系、监督预算的执行情况、对预算执行的结果进行绩效考核，然后根据考核的结果调整下一年度的预算。预算委员会通过的议程报校长办公会讨论，校长办公会主要负责绩效预算方案的审批、下达，对考核结果进行惩处，对预算委员会监督等。高校内部各部门及个人为高校绩效预算的具体实施主体。高校的教职工代表大会在预算管理中对学校的预决算具有审议、质疑和提出修改意见的权利，并定期和审计处、纪监委对预算委员会进行监督，对于预算会的违法行为及时进行惩处。

（二）规划绩效目标 确定绩效目标是编制预算的重要环节。一是要确定战略目标。战略目标是高校战略规划的核心内容，反映了高校在某一时期的发展方向和程度。高校一般要进行3～5年的战略规划，而战略目标是战略规划在特定时期的奋斗目标，部门目标是总体战略目标的具体化。二是要设定绩效目标。绩效目标是绩效预算的“灵魂”，高校的战略目标决定了高校的绩效目标，高校发展规划中的长期战略目标可以分解细化为短期绩效目标，而预算是绩效目标得以实现的资源配置工具。

（三）制定年度绩效计划 年度绩效计划是编制年度绩效预算的依据之一，是学校或部门战略规划和日常工作之间的纽带，包括绩效目标、绩效指标和评价标准。其主要任务是明确学校和部门的年度绩效目标、衡量绩效的指标和评价绩效的标准及方法。学校将整体战略目标分解到各个年度，各部门再根据学校的年度战略目标制定本部门的年度绩效计划，年度绩效计划必须明确本部门的工作活动所要达到的绩效水平，具体到实现绩效目标的工作程序、技术、所要投入的人、财、物等资源。其中，绩效目标必须客观、量化、可度量，不仅明确确定做什么，还要明确工作的产出数量和应当达到的效果；绩效指标中不仅要有质量、数量和效果指标还要有相应的评价标准。

（四）编制年度绩效预算 高校在编制年度绩效预算时，要以部门预算和项目预算为基础。首先，各部门要根据学校的战略目标制定出本部门3～5年的战略规划划和年度绩效目标，使各部门的具体工作与学校的总体发展规划联系起来；其次，各部门依据年度绩效目标制定本部门的年度绩效计划，确定部门的项目活动；再次，各部门依据年度工作计划，根据年度资源需求量和相关规定估算资金，编制出本部门的绩效预算；最后，学校对各部门的绩效预算进行汇总形成学校的绩效预算。

（五）签订绩效合同 绩效预算的核心是签订绩效合同，绩效合同是一种契约关系，是连接项目与预算、部门预算与学校预算的纽带。部门在被赋予高度的自主权的同时，要事先做出达到绩效的合理而可靠的承诺，并承担相应的责任。绩效合同以目标、任务和项目为主要内容，一般都包括部门所需要的资金额、部门在支出上的权力、资金使用后的产出和效果及衡量产出和效果的绩效指标等，其原型是年度工作目标责任书、聘期目标责任书、专项资金申请书等，绩效合同的文本可以参照科研项目申报、重大建设项目申报等来进行设计和完善。

（六）提交绩效报告 年度终了，部门或单位需提交年度绩效报告，年度绩效报告是绩效预算的关键。年度绩效报告是执行绩效预算的单位或部门在年末将执行绩效预算的结果撰写成报告，用于跟踪部门年度绩效计划的进展情况。报告的内容包括实际预算配置情况，实际的开支，人力资源管理、绩效水平等。年度绩效报告即要报告预算项目的已完成情况也要总结预算的执行情况，比如，资金是否得到了充分的利用，用在了哪里，活动的成本是多少，取得了什么成果等。年度绩效报告应将实际取得的绩效与当初年度绩效计划中规定的绩效目标进行对比分析，如果绩效目标没有达到，需要陈述原因，并报告下一步将要采取的措施。如果绩效目标已经无法实现或者不切实际，需要作出解释，并推荐合理的改革方案。

（七）进行绩效评价 绩效评价是组织运用一系列的科学技术方法，对绩效预算执行的结果与绩效目标进行对比分析，绩效评价的信息将被应用于未来的决策之中，绩效评价是组织提高绩效的外在动力。组织在进行绩效评价时，需要确定绩效评价的原则、设计绩效评价的指标、确定评价的标准和方法。目前，高校还没有建立起统一的绩效评价指标体系，因此，各高校在设计绩效评价指标时应结合自身的实际情况，选择适合的指标体系，运用适当的评价方法，对绩效预算执行结果进行评价。

（八）反馈绩效评价结果 2011年7月5日，财政部发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》第三条指出：“逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成的评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的预算绩效管理机制。”因此，预算绩效评价结果出来以后，预算委员会就要反馈到校长办公会，用于编制本年度的预算绩效报告，为制定明年的预算绩效计划和绩效预算作参考，同时也为执行高校战略规划和战略目标的实施提供参考。高校还可以建立适当的考评机制，对绩优的部门给予奖励，绩差的部门给予一定的惩罚，也可以将绩效考评结果同津贴、职称晋升、职务聘任等相挂钩，用以调动各部门和教职工的积极性。

总之，高校实施绩效预算具有重要的意义，但高校还应该根据自身的条件和发展水平，选择适合的实施路径，要逐步的引入绩效信息，不可盲目实施，因为绩效预算是一项极其复杂的系统工程，高校实施绩效预算需要多方面的支撑，即需要领导的重视，全员的参与和各部门的相互配合，也需要相应的组织保障和制度保证等等。而目前，绩效预算在高校的应用还处于理论研究阶段，我国高校绩效预算还没有全面进行，建议高校可以先从部分专项资金项目进行绩效预算的试点。

［1］ 陈胜权：《高等学校绩效预算管理模式的评价》，《财务与金融》2009年第1期。

［2］ 张思强：《高等学校绩效预算的理论框架》，《事业财会》2006年第4期。

［3］ 王丽萍、郭岚、张勇：《高校新绩效预算管理体系研究》，《财会通讯》2008年第3期。

［4］ 母丹、戴锋：《高校绩效预算管理模式研究》，《重庆教育学院学报》2011年第11期。

［5］ 谢靖、薛明梅：《高校绩效预算改革的思考》，《中国管理信息化》2011年第7期。