经济转型背景下国家审计职能浅析

天津财经大学 白 凤

经济转型是指一种经济运行状态转向另一种经济运行状态，所以也可以叫做经济转轨。它具体指的是资源配置方式和经济发展方式的转变。经济转型是经济增长方式的转变，是经济结构的提升，是产业的替换，是经济体制的重大变革，是国民经济体制实现质变的过程。在经济全球化和信息技术的国际化进程中，中国的经济转型，得到了越来越多的认可和称赞。我国走出了一条独具特色的符合我国基本国情的改革道路，成为经济转型的中国模式。经济转型的实质是提高经济发展中的高科技含量，调整产业结构，改变需求，扩大内需。经济转型不可能是无痛转型，即便我国采取的是“摸着石头过河”的渐进式的转型方式，中间也要克服种种困难，解决各种弊病，如制造业的产能过剩、房地产的泡沫、金融业的高杠杆、还有环境的重污染等。在经济转型中，政府和企业是推进经济转型的两种重要力量。企业是推进经济转型的基本动力，而实现经济转型又离不开政府作用的发挥。2013年是经济转型的希望之年。那么在这个过程中，作为政府职能部门的国家审计机关的作用是什么？它应该扮演什么样的角色？笔者从国家审计的职能出发，结合经济转型的背景以及经济发展过程中需要克服的困难，浅析了国家审计的职能定位。

一、国家审计的职能

根据宪法规定，审计机关独立行使审计监督权，不受其他国家行政机关、社会团体和个人的干涉。国家审计的目的是通过审计财政、财务收支的真实性、合法性和效益性，最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济健康发展的目的。对于国家审计的职能有不同的代表性观点，单一职能论（管锦康，1989；李继庚，1990）和多职能论。其中单一职能论认为审计只有一项职能即经济监督，而多职能论认为除了经济监督，审计还具有评价、鉴证等多种衍生功能。基本职能体现事物的本质，单一职能论和多职能论都统一认为经济监督是其基本职能，所以，这两种观点并不冲突。从内涵上讲，经济监督包含了对经济活动的评价、鉴定和监察的功能，体现了国家对经济事项的全方位、多角度的监督管理。所以，国家审计的本质是一致的，并且其职能是动态的，发展的，会随着社会环境的变化而发展。

根据“免疫系统论”，国家审计是国家经济运行的免疫系统。作为免疫系统，国家审计在国家政治体系和经济体系中应该充分发挥防御、稳定清洁和监控的作用。根据“免疫系统论”，国家审计应该以国家宏观经济目标为审计出发点，充分监督国家经济活动的运行，服务于社会，保障国家经济社会安全。审计必须符合中国基本国情，不断深化、发展审计监督职能，完善中国特色社会主义审计制度，更好地推动中国特色社会主义事业建设。

国家审计的基本职能是经济监督。国家审计机关依法检查被审计单位是否按授权或既定目标履行经济责任，在经济活动中有无弄虚作假、违法违规、各项重大项目是否严格遵循政府预算，是否坚持廉洁节俭，是否存在损失浪费行为，并督促其采取措施加以改进，促使其依法实施、依法管理、依法运行、依法行政。在履行基本职能的同时，审计机关还可以对某些管理职能履行情况作出评价和鉴证，如被审计单位经济效益的优劣、内部控制制度是否健全、有效等，并提出改进经营管理的建议。国家审计还是对权力的监督，不仅包括具体的活动，还包括对公共事务的管理。政府管理到哪里，财政资金应用到哪里，审计就追随到哪里。

二、国家审计在经济转型中的职能定位

国家审计机关是隶属于国务院的行政机关，负责各部门和地方各级政府的财政收支以及金融机构和企事业单位组织的财务收支情况。审计机关成立之初，简单的目的就是查错防弊，监察和督促被审计单位的经济活动在规定的范围内，在正常的轨道运行。此次经济转型过程，离不开国家审计职能的发挥。审计机关在经济转型中发挥着调整生产关系、合理分配生产资源、引领科技进步的作用。国家审计职能的发挥，决定了经济转型能否顺利进行，经济转型进展的快慢，决定了经济能否顺利实现可持续发展。所以国家审计应该充分发挥其控制、评价和监督作用，保证经济转型的顺利完成，保证国家经济健康平稳较快增长。据此，笔者认为，在经济转型的背景下，国家审计应该被赋予新的职能定位。具体如下：

（一）控制 控制的管理学定义是：根据组织的计划和事先规定的标准，监督检查各项活动及其结果，并根据偏差或调整行动或调整计划，使计划和实际相吻合，保证目标实现。

众所周知，我国经济转型的根本任务是进行产业结构调整，对生产技术改造升级，淘汰落后产能，兼并重组，由“世界工厂”转向“世界服务提供商”。我国一直以来就是制造业大国，但是在新产品研发、销售渠道等关键环节力量薄弱，导致我国没有定价上的话语权，利润过低。我国制造业经营环境恶化，最突出的问题之一就是产能过剩。钢铁业产能过剩首当其冲。“去产能化”的关键是控制。会计上认为，存货是了解制造业企业的钥匙。既然产能过剩，那么必须认真审查每个行业，盘点每种产品，估计每种产品的需求。通过具体项目的审计，前瞻性的对社会经济趋势及可能存在的重大问题提前做出预警，围绕经济发展中的难点重点问题有针对性的提出具有建设性的意见。调查每种存货的供给与实际需求，指导企业按需生产，严格控制产量，提升质量。通过审查工厂的环境状况，了解其对周围环境的影响，将其对环境的负面影响控制在可承受的水平。可以说，审计的目的就是为了控制。控制可能发生的风险，控制大额损失，控制违法违纪。国家审计在经济转型中审时度势，审查行业生产的弊端，发现生产的隐患，协助有关部门搞好生产，做好预防。将审计关口前移，对于经济发展中的问题早发现，早预防，力争将损失控制在最低水平。

（二）评价 评价是一个判断处理的过程，它是一个运用标准对事物的准确性、实效性、经济性以及满意度等方面进行评估的过程。当前审计环境的变化对审计工作提出了新的要求。以往的习惯做法和思维定式已经不能满足经济发展的需要。国家审计在经济监督的实务中，要客观评价，带着批判性的态度去检查监督制约。建立统一的标准作为参考，由有关部门和审计人员作出相应的评价，最后根据评价结果的好坏去引导，同时建立完善的法律法规来保障审计结果的客观公正。

经济飞速发展的代价就是严重污染的环境，对于我国这样一个高度依赖能源的大国来说尤其如此。东北三省能源丰富，又是重工业基地，算是其代表。在我国这样一个特殊的政治体制下，政府和地方官员曾经一味追求的是GDP。GDP越高，经济发展越快，地方政府的业绩越好，就能够得到赞同。殊不知，这样单一而且片面的评价标准带来的就是发展的失衡。2004年我国借鉴国外经验，引进了绿色GDP这一综合性的指标，把经济发展与生态的恶化、资源的浪费及环境的污染等紧密联系起来。在经济转型的过程中，应该发挥国家审计的作用，明确审计的目标与目的，客观评价政府和企业的功绩，综合评价功与过，全面多方位的评价当地经济的发展情况。只有这样，才能保证经济的均衡与可持续发展。

（三）监督 经济监督是国家审计的本质属性。它指的是一定主体依据法律法规对一定的经济行为进行监控和评价。经济监督所包含的种类和范围呈现多样性，如价格监督，税收监督等，但从监督的层面，监督的效果和对国家经济宏观调控的影响力而言，国家审计监督作为经济监督的一种表现形式高于其他种类的经济监督。审计监督的关键点在于通过对一定范围的经济主体的经济行为进行审核审查，从而保证经济行为的合法性，合理性，经济性等，以实现促进整个国家经济运行处于良好的循环状态。审计不是政治监督，但是国家审计通过对经济活动的监督实现着对经济权力的制约和监督，从而带动国家政治权力监督效应。应该正确处理国家审计与其他各种形式监督的关系，各有侧重，发挥所长，相互促进，共同构筑国家和社会经济健康发展的防火墙。

快速兴起的房地产业，由于资本的借贷流动和过度投机，存在着严重的泡沫。有经济学家指出，房地产业已经成为了经济转型的最大障碍。国家审计的监督职能不应该仅仅监督财政资金的去留，监督政府的预算，监督国民经济的好坏，还应该监督经济发展中的不合理现象。房地产的高泡沫已经违背了价格反映价值的规律，换句话说，房价已经不能客观真实地反映房子的价值，国家审计不能袖手旁观。

从审计署到房地产商，从政府到地方，审计人员应该认真审查房地产业的每一步，监督每一个关键环节，监督每一个不合理现象，可以从价格入手，也可以从成本着手。时刻观察和监督房价，探求价格背后的内幕，揭开其神秘的面纱。通过国家审计的监督作用，对房地产行业进行审核，保证行业发展的合法合理性。通过审计促进国家宏观调控，带动政府和企业产生良好的经济效益和社会效益，实现国家和社会经济的可持续发展。国家审计可以对各业务范围内的经济活动进行监督与再监督，形成不同层次，不同角度的经济监督网络，加之在审计监督的过程中，国家审计监督具有独立性强、强制性大、权威性高的特点，使国家审计监督具有一定综合协调作用。审计的综合性、独立性使其对经济转型的监督作用不可替代。因此，为了保障经济转型成功，需要国家审计发挥强有力的监督作用。

当然，国家审计的作用发挥是综合一体的，不可分离的。控制、评价与监督相辅相成。审计不会在哪个领域哪件事情上纯粹的只控制而不评价，或者只评价而不监督。经济监督是国家审计的基本职能不动摇。此外，国家审计可以从不同侧面、不同环节监视经济活动的运行轨迹，在宏观调控中发挥着其它经济监督无法替代的综合性作用。在经济转型的过程中，审计应该与时俱进，延伸出更加具体明确的作用，充分发挥前瞻的功能，成功塑造经济转型的中国模式。

［1］文硕：《世界审计史》，企业管理出版社1996年版。

［2］刘家义：《以科学发展观为指导，推动审计工作全面发展》，《审计研究》2008年第3期。