预算公开待突破

陈沙沙

“各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的‘三公’经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。”

在第十二届全国人民代表大会第二次会议上，李克强总理在政府工作报告中强调，要实施全面规范、公开透明的预算制度。

从绝密到机密再到内部材料，从几页纸到几本厚册，几年间，预算公开的步伐已然迈开。作为今年财税改革的重点内容之一，预算公开得到了“两会”代表、委员的持续关注。

“看不懂”的预算报告

“税收法定关系到钱如何合法地收进来，预算关系到政府的钱如何花出去。”全国人大代表、影视剧作家赵冬苓将预算比喻成政府的“钱袋子”。

在2013全国两会期间，赵冬苓有关“税收立法权收归人大”的议案，引起广泛关注，被称为近年来“最有含金量”的议案。由于“税收、预算是政府钱袋子的两头”，今年，她的注意力聚焦到预算公开透明度上。

“一是时间不够，二是专业性不够。”说到厚厚的预算报告，赵冬苓向《民生周刊》记者坦言，要想看懂实在困难，如果人大代表不能看懂预算报告，那么全国人大如何真正起到审查预决算的作用？

并非赵冬苓一人有这样的认知。在三月初的一份媒体调查中，19253名受访者中仅有15.9%说自己能看懂去年的财政预算报告。其中，有20.5%的民众希望细化预算事项，有40.1%希望公开执行情况，有21.7%希望两会前公开草案。

“我的建议准备了几个月，是很多专业人士的智慧结晶。”

据她介绍，建议的主要内容包括：要求预算全过程公开，公开的主体不限于政府，还应包括各级人大；公开的预决算信息应该完整，除确属涉及国家安全和机密的内容外，其范围具体包括预决算草案和审批通过预决算的全部，以及作为附表的部门预算和单位预算；公开的决算信息要与预算信息对应，如果存在差异，需列出差异比率，并说明原因，未经预算的开支，应在决算表格中单独列明。

“还建议全国人大作出决议，要求国务院自2014年起五年内收入编制细化到‘目’，支出的功能分类细化到‘项’，支出的经济分类细化到‘款’。”

3月8日晚上，她的建议取得了30位代表的支持，这份关于强化预决算公开、建设阳光财政和透明政府的议案最终呈报全国人大。

对于赵冬苓们的议案，全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康表示赞同。他认为政府是得到社会授权来处理公共资源配置的职责主体，如果它不把相关的信息公之于众，其他事情将无从谈起。

“从知情权开始，你才能展开后面所有权益的实行，公众才能真正监督政府。”

“这不是技术问题”

事实上，全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪，已经连续7年提交意在推动“阳光财政”、政府预算改革、信息公开、财税改革的提案。在他看来，预算公开是一种治理腐败的有效方式，社会公众可以通过各种途径对整个权力部门产生制约。

对于预算公开的“死磕”，可以追溯到1997年他初次当选上海市人大代表的时候。而对于上海市政府预算报告的审议，他投的几乎全是“弃权”和“反对”票。

2008年，当蒋洪第一次担任全国政协委员时，就携带了《阳光财政，我盼得头发都白了》的书面发言上会。

“预算要让人看起来‘有感觉’，知道哪些钱花得对或不对。现在实际情况是，不管哪一级政府的财务预算，都是一个数字，这个数字让人看起来一点感觉都没有。”

3月6日，财政部就财税体制改革和财政工作答记者问时，财政部部长楼继伟表示，预算公开会逐步推进。他打比方称，“要请客人进来看看你的房子，首先要打扫一下。”

财政部副部长张少春也表示，预算公开有难度，但是主要不是阻力，难度主要来自工作量和技术。“按照目前的预算科目和预算报表，需要向公众公布的这部分不能自动集合起来，没有这个科目。要逐步公开，就要把预算的基本的技术制度设计好。”

对此，蒋洪等并不完全赞同。“这里面有技术问题，但不是主要的。”

他进一步向《民生周刊》记者解释：“也许整个政府层面的预算还没有做好准备，但至少可以把部门层面的预算展示出来，部门层面的预算是按经济分类的，是一个非常详细的信息组成。”

天津财经大学财政学科教授李炜光认为，具体的预算报告在技术上是能够做到的，而且除了财政部之外，也没有其他部门有这个能力编制。“对社会大众公开的预算报告不一定非常专业化，但它可能需要非常具体。”

期待公开精细化和全覆盖

《民生周刊》记者查阅资料发现，实际上，自2008年《政府信息公开条例》颁布，财政预算公开即被条例纳入了政府主动公开信息范畴。此后，也出现了四川省白庙乡“裸晒”账本等地区突破。

当年，上海财经大学启动了一个观察中国政府财政透明度的五年期项目，蒋洪为负责人。最终，他的团队的调查样本在省级政府预算层面选择信息公开办公室、财政厅、社保局、国资办4个“要害部门”；在部门预算层面，选择教育、卫生、环境、交通、工商等11个厅级单位。

“省级单位要调查100多项指标，厅级单位调查300多项指标。”据蒋洪介绍，被调查的中国31个省级预算透明度以百分制来计算，2008年的平均分是21.71分， 2013年平均分爬升到31.40分。

对此，蒋洪曾在微博上毫不留情地评批：“以这个增长速度，中国需要300年才能达到70分的及格线。”

在今年的全国两会上，与《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》一同发至代表手中的，还有一本带有漫画以及各种彩图的《政府预算解读（2014）》读本。

这本近200页厚、由全国人大常委会预算工作委员会和财政部联合编写的解读本，作为参阅资料帮助代表们了解预算。

然而，这种形式上的变化并没有让蒋洪、赵冬苓等真正满意。在预算报告揭晓后，蒋洪直言“什么都没有看懂。”

他举例道，今年的政府财政预算报告显示，2014年的预算安排了13500亿元赤字，这笔钱需要靠借债来弥补。“为什么要举债？这些钱要用在哪儿？报告里没有详细说明。”

“预算公开不仅需要全过程、精细化，也需要全覆盖。”据他观察，财政专户存储、国有资本利润、预算稳定调节基金等账目并没有体现在预算报告中。同时，预算进一步公开，还需全国人大在立法上再努力。

谈到如何调动地方政府公开预算的积极性，蒋洪认为最好的办法是建立考核制度。“如果上层硬性要求，这个力量是势如破竹的。”