基于科研经费管理的科研廉政机制建设研究

●王 征

基于科研经费管理的科研廉政机制建设研究

●王 征

当前，政府科技投入持续增加，科研活动的范围不断扩大，由于某些科研单位管理体制不够完善，势必造成腐败现象的滋生蔓延。同时，一些科研单位内部管理制度不够规范，经费管理随意，监督缺位，这些都为腐败行为的滋长提供了温床。另外，随着越来越多的科研单位逐渐转型为面向社会经济活动的利益主体，科研单位承担的经济活动也日益增多，也使得廉政制度建设的艰巨性和复杂性大大增强。目前科研单位正成为廉政制度建设必须重视的新领域，学术腐败正成为一个越来越值得重视的社会问题。科研腐败问题多发于科研经费使用、实验器材购置、基建和行政后勤等重点部位。一些领导干部和掌握着学术资源、行政资源配置权力的学术带头人、科研管理人员，往往容易以权谋私，导致贪污、挪用科研经费和其他管理经费的现象发生。情况表明，科研单位廉政制度建设创新亟待加强。

一、科研经费管理的内容

科研经费管理是科研单位财务管理的重要内容。科研经费是科研活动消耗各种资源——人力、物力、财力所表现出来的最终货币形式，如果科研经费得不到有效的保障，那么科研项目可能无法顺利完成。如果科研经费过度浪费，有可能导致项目入不敷出。因此科研项目经费的管理是需要根据其特性来进行事前、事中、事后的全过程管理。经费来源的广泛性、经费增长的快速性都对科研经费管理提出了新的要求。

(一)科研经费的属性

科研课题按经费来源不同一般划分为纵向课题和横向课题。纵向课题是指由国家或省市科技主管部门拨款的课题，主要是一些基金项目如国家自然科学基金项目、省(市)自然科学基金项目等。横向课题是指各级政府及政府职能部门、企事业单位、社会团体等委托研究的课题。科研经费本身具有多种属性：一是先行性。任何一项科研任务的启动，除要求应具有一定的技术储备外，还要求经费支持的先期到位。二是可周转性。科研经费是可全部或部分回收的，是可以多次重复使用其实物形态的周转流程，是投入—回收—再投入—再回收，其价值形态不断循环周转。三是复杂性。科研经费种类多、层次多、涉及面广、管理复杂，除要掌握一般物资管理的知识外，还要掌握科学研究本身的一些特殊规律和管理知识。四是隐含性。投放在科研上的经费只有少部分能立即见效，大部分只能在科学研究过程结束后较长时间才能产生科学研究和社会的效益，其效益的表现形式具有专长很强的隐性。

（二）科研经费管理的特点

科研项目经费具有先行性、周转性、复杂性等特点，使得形成体系化较之其他领域的管理体系更为复杂，科研项目经费具有这样一些特点：一是系统性和创新性。科研经费管理是一项综合性的系统工程，影响项目效果的因素是多阶段、多层次、全方位的。科研项目经费管理体系是科研活动的一个重要组成部分，通过对贯穿始末的经费进行良好的研究和管理，可以对整个研究起到开发新思路和新体系的促进作用。二是复杂性和不确定性。科研项目的高投入、高产出、多因素、多层次，构成了一个复杂的、相互关联的综合系统，而其经费的管理往往受到科技体系、经济政策、发展战略等众多环境因素的影响，使经费管理的效果度量更加复杂。同时科研项目的经济价值和社会影响力在一定程度上具有很大的滞后性和不确定性，这是由其前瞻性和不确定性所决定的。三是主观性和阶段性。在科研项目经费管理中，往往会取决于相关人员的经验、知识水平、认识能力，同时由于管理过程中，随机因素及不确定性，会使结果受主观和人为因素的很大影响。此外，科研项目经费的管理体系是分阶段进行的，每一步骤都有相应的管理办法和流程，才可以更好地完成整个工作。四是目前经费来源渠道愈来愈广，科研项目数量愈来愈多，单个项目经费数额愈来愈大，参研人员发明创造愈来愈广泛，合作跨度愈来愈大。近些年来，科研经费来源渠道逐渐多元，从以纵向科研项目为主逐步转变为纵向横向并重的局面。国家、省、市各个相关的部门，逐年下达给各有关单位的纵向科研项目愈来愈多，同时通过技术咨询、技术服务、技术成果转让等方式取得的横向科研项目也越来越多。有些单位，横向科研项目经费已然超过了纵向科研项目。参与人员也更庞杂，行辅人员、关系单位人员也纷纷混迹于项目申报行列，院际合作、校际合作、校企合作乃至于更广泛的跨区域合作等都很常见。

(三)科研经费管理的目标

科研管理目标是提高科研效率，实现科研预期，增加科研产出，一方面支撑国家相关行业领域的发展，另一方面为本单位再次申报科研项目奠定基础。在这两个目标中，后者是形成两者良性循环的基础，且具有更大的可控性，是科研管理的首要目标。科研效率受制于诸多因素，包括经费、人员、组织方式、协调机制、基础设施、研究设备等。这些因素中，组织方式和协调机制与人员有关，而基础设施和研究设备与经费有关，即经费和人员最终决定了科研效率。因此，要提高科研效率，必须对人员和经费及其相互关系进行有效管理，使人员能够高效规范地使用经费，而经费运行模式能积极引导科研人员完成科研任务。在充分考虑科研工作实际的基础上，建立科研与财务相结合的管理机制，加强对科研经费的管理，不断完善财务管理制度，使科研人员将科研经费最大程度地、合理地用于科研工作，已经成为科研管理工作的核心任务，也是实现科研效率最大化的必要条件。为了科研事业的长远发展，不断提高科研管理水平，国家相关部门要求课题承担单位的科研课题经费支出要严格按照批复的预算执行，加强对科研专项经费的监督和管理，明确科研、财务等部门及课题负责人在科研经费使用与管理中的职责和权限，对专项经费和自筹经费分别进行核算，保证财务信息的真实性和完整性、课题预算执行和课题财务验收的有效性及支出的合规性，努力提高科研经费预算管理的科学性和规范性。

（四）科研经费管理的基本原则

为了使科研经费管理体系有据可循，有理可依，更充分的发挥其管理效能，科研经费管理应当遵循以下基本原则：一是要注重管理体系的开放性和完整性。随着现代科学技术和管理理论的发展，知识的趋同性将更加明显，兼容性更大，科研项目经费管理体系必须实行开放式的研究，在开放式的基础上还应确保其内容的完整性。只有开放才能开阔视野，及时了解管理的前沿知识和发展趋势，吸收最新的研究成果，推动科研经费管理的发展，减少或避免资源的浪费。二是要注重管理体系的延续性和创新性。在每个科研项目经费的管理过程中，都是管理理论推陈出新的过程，也是不断发现原有的管理体系所存在的弊端和新的管理体系实践中应避免和克服问题的过程。但是在这个过程中，有一定的延续性，我们只有充分了解、理解、继承前人的优秀管理理论，并结合当前的管理发展的新动态新趋势，才能更好地发展新理论，创造新知识，发现新方法。因此，延续性和创新性是研究科研经费管理体系的灵魂。三是要体现管理体系的实用性。现在科研经费作为科研单位的一项重要资金来源，可以增强科研单位的经济实力，实践证明：科研水平的高低已成为促进或制约科研单位整体水平的关键性因素，科研单位科研经费管理体系构建必须贯彻实用性原则，如何用有限的科研经费，以最少的科研成本完成科研项目，更好地提高科研单位的科研经费使用效率，使经费管理发挥出其最大效能，实用性原则是解决实际管理中的问题必须把握的重要原则。因此，实用性也是科研单位科研经费管理体系构建的重要指标。

二、当前科研经费管理中存在的主要问题

当前科研经费管理松懈已成为社会各界广为诟病的热点问题，科研单位普遍存在着科研经费管理重视不够，经费支出控制不严，资产流失严重，制度不够健全，执行不规范等一系列问题。

（一）预算不够科学，科研经费预算支出不够严格

目前，科研经费管理职能部门的分工是科技部门负责科研项目经费预算的审核、科研经费的划拨和有关支出的审批，负责科研经费使用的监督和检查工作。财务部门负责科研经费的财务管理和会计核算，指导项目负责人编制项目经费预算，审核项目决算。审计部门负责对科研经费管理进行定期和不定期审计监督。由于科研经费预算管理意识不强，许多项目负责人认为，预算是为争取科研项目的需要而编制的，申报科研经费时预算随意编制，实际使用时因经费预算不能全面、科学、真实地反映所需的研究项目，使得科研经费的实际开支与支出预算偏差较大。由于项目负责人未及时申请调整上报审批，实际执行中与预算偏离较大，或存在超范围列支专项经费，或违规转拨合作经费。因此，科研经费预算开支不当，项目结题的经费结算与预算差距较大，财务信息失真。

（二）核算不够精准，科研经费使用效率欠高

科研人员专职从事科研工作，各类工资、奖金都在单位事业经费中全额列支，科研的公共资源如图书馆、网络中心、测试中心、分析中心、研究所的实验室等都无偿为各类科学研究提供支持，所有科研仪器设备的维护更新、水电费等也都进入事业费经费开支，相应的科研用房也是无偿使用的，造成实验用房需求无限制扩大，各工科类项目经常为实验用房争论不休。具体会计核算时，出现大额材料采购未见询价记录及出入库手续；出版、文献、信息传播、知识产权事务费中购置图书，未见购置清单；差旅费支出未明确差旅费支出用途等问题。很多科研人员财务报销时不区分材料的明细用途，项目负责人不区分纵向科研经费支出和横向科研经费支出，致使科研项目的成本难以准确计量，从而导致科研经费使用效率不高。

（三）科研经费用途控制不够严格，财务报销违纪违规现象较为普遍

由于长期以来某些科研单位领导、科研管理人员和科研人员，对科研经费的管理或多或少存在一些偏见，认为科研经费管理实行项目负责制，科研经费的使用权完全是科研项目组的事，其他人员无需也无权过问，造成科研经费支出随意性很大。由于单位各方面对科研经费使用过程把关不严格，在财务报销时业务内容不真实、挤占或挪用科研经费等现象时常发生。如某省审计厅对全省科研经费进行专项审计，发现许多单位个别横向课题使用票据不规范，存在拼凑发票报销情况或用虚假发票套取科研经费的现象；课题协作费存在拨出转回，变纵向经费为横向经费现象，或挪用、套用科研经费，脱离了财务监管；有的单位科研劳务费支出相当混乱，存在编造虚假名单冒领或套取劳务费，逃避个人所得税的现象；有些单位在科研经费中报销家庭日常生活、子女学习培训等费用；甚至还有个别科研项目负责人使用科研经费购买固定资产的现象。

（四）器材管理不到位，科研管理的固定资产浪费严重

部分科研单位使用科研经费购买的固定资产没有纳入单位资产管理部门统一管理，各类科研用的设备采购、验收、保管等日常管理制度也很不完善。科研经费实行专项经费制度，而各个课题内容不同，购置的设备资源也不尽相同。由于分属不同课题、不同部门，资源往往独享，共享性较差；对于研究课题相近的项目，则重新购置设备。在实际工作中，使用科研经费购买的设备往往由项目科研人员使用和保管，科研项目完成后，这些设备一般还是在科研人员手里，造成设备没有专人管理，闲置在实验室，甚至国有资产变为个人资产，造成国有资产流失。

三、科研经费管理失控的成因分析

（一）有些单位对经费管理不够重视

科研项目数量和经费额度是当前衡量单位科研实力和学术水平的重要依据之一，直接影响到单位的综合实力和排位，许多单位重视项目的组织和争取，辅之以诸多优惠政策，给予高比例的配套经费，将项目数量、级别和经费额度作为考核教师科研业绩的重要指标，但对项目经费使用却疏于管理，科技经费管理模式存在“一刀切”的倾向。评价与考核制度不完善。科研工作具有不确定性，科研经费管理与一般经费管理具有较大差异。但很多单位把承担科研课题数量和经费与职称晋升、个人待遇等直接挂钩，科研人员在这种导向下倾向于将同一研究内容重复申请和立项，导致科研人员拼命争取科研经费，无法全力投入科研工作。在实际操作中，无论是单位领导、科研管理部门还是科研人员对科研管理工作大多存在认识误区，重项目申报和验收，轻过程监管，忽略经费管理，项目经费私有化意识严重，致使经费违规使用现象相当普遍。

（二）经费管理机制不够健全

从宏观面上看，科研经费管理体制出现了各把一摊的格局，部门之间统筹协调乏力。部门间的职责关系并不清晰明确、部门工作目标并不统一，导致科技工作多头管理，缺乏有效的统筹协调和战略协同。受这一科技管理体制的影响，科研课题经费也存在多头管理的问题。从微观面上看，当前绝大多数单位的内部管理部门基本上各自为政，科研管理部门负责科研项目管理，财务管理部门负责经费管理，审计部门负责经费审计 (实际上极少介入经费监管与评析)，资产管理部门负责科研资产管理(实际上管理流于形式，大多只办理入库手续而不验收和交接实物资产，不监督检查资产使用情况)，管理部门相互之间信息不对称，缺乏科研经费全程一体化管理机制。学术咨询与行政决策存在“两张皮”的问题，科研经费分配出现偏差。学术咨询与行政决策的协调机制还不够健全，一方面存在行政权力干预学术咨询的情况，科研工作自主权受到制约，另一方面也存在政府部门过度依赖专家咨询而规避决策职责的问题。课题立项信息缺乏公开，不够透明。信息共享和查重机制不够健全。项目管理、经费管理和科研资产管理互为脱节，项目经费的全程综合管理与监督严重缺位，经费使用存在无序性和随意性。许多单位为弥补激励政策的缺失，自行出台了许多激励政策，导致科研经费滥用。

（三）预算管理意识淡薄，科研资产监督管理弱化

多数单位对经费预算的严肃性和重要性认识不够，普遍缺乏预算管理意识。首先，立项阶段的经费预算编制随意性较大，项目负责人对项目研究过程中可能发生的费用支出没有进行细致分析和科学论证，科研管理部门和财务部门缺乏对经费预算的协助和指导，经费预算缺乏科学性和可操作性，编制依据不足，预算内容不实；其次，项目实施过程预算执行不力、管理不严，预算缺乏约束力，预算调整不按照规定程序报批，项目经费的开支范围随意增加或扩大，预算执行刚性不强，经费决算不及时。同时，根据我国相关部门颁发的科研项目经费管理有关规定，使用项目经费购置的固定资产，均属于国有资产，必须纳入单位资产统一管理，而不少单位在科研资产管理上不按规定执行，不仅购置前不经过充分论证，不按设备采购相关规定执行，而且资产验收入库手续和日常管理都不够严格，没有资产交接手续，项目结题后一般不上交单位资产管理部门，自始至终滞留在私人手中，设备重复购置、长期闲置、使用效率低下的现象较为普遍，资产监督管理相当薄弱。

（四）审计重要性认识不足

部分单位出于对科研项目数量和排名方面的考虑，对项目经费审计的重要性认识不足，普遍存在审计人员少、不够专业、独立性较差等问题，对项目经费实施有效审计监督的条件不成熟。同时，单位审计部门缺乏科研经费管理监督检查意识，一般不主动介入项目经费审计，极少对重大科研项目或经费数额较大的项目实施跟踪审计，缺少对项目经费的结题审计和效益分析，未能真正发挥监督作用，难以确保项目经费得到规范、有效使用。同时缺乏有效的问责机制。一方面对分配课题经费的部门缺乏问责；另一方面，对承担课题任务的单位和个人也缺乏问责；同时，验收、审计和评估过程没有发挥独立第三方的作用。

（五）经费支出过程中监管不到位

一是部分政策没有得到很好落实。以课题经费中的劳务费问题为例，现行中央级科研课题经费管理制度，只有自然基金和社科基金对此无比例限制。政策执行不到位，超越国家规定设定比例限制。二是科研经费管理意识需要进一步强化。部分科研单位和经费使用人员对科研经费管理规定存在理解不到位，资金支配随意性较大。三是对课题经费的使用缺乏有效监管。许多课题承担单位也没有承担相应的主体责任，科研、财务部门没有真正履行相应的监管职责。另外，由于科研动机的异化，有些科研人员丧失了最基本的学术道德。某些研究人员为求成果不讲科研诚信、弄虚作假甚至抄袭剽窃，或者不择手段与同行进行恶性竞争。

四、主要发达国家科研经费管理的方法借鉴

从体制层面来讲，国外科技经费管理体制大致划分为两种：一种以美国为代表的分散型管理模式，其主要特点包括：一是没有设立科技主管部门，国家科技管理事务由各相关部门按照分工职责和所辖领域分别完成，但国家从最高层设立了统筹协调机构，负责科技政策、科技规划的制定等，以统筹协调国家的科技资源；二是财政科技预算分散由不同的政府部门来执行；三是科技计划由不同的部门分别制定，重要的跨部门科技计划由科技统筹协调部门设立专门的机构进行协调管理，而计划的执行则由不同的科技部门分别进行。另一种则是被英、法、德、日、韩等国家广泛采用的集中型管理模式。集中型管理模式，其主要特点包括：一是设有科技主管部门配合科技统筹协调部门进行国家科技战略、政策的制定，明确国家财政科技资源的重点分配方向；二是大部分科技计划由科技主管部门制定执行或协调执行。

无论是分散型管理模式，还是集中型管理模式，国外科研经费的使用和管理都具有以下几个共同的特点：在体制建设上重视政府职能和市场机制的有机融合。一方面，重视科研经费管理的顶层设计。由于科技工作涉及领域往往超越一个部门的职责和能力范围，因此不论是采取分散型管理模式还是集中型管理模式的国家，在国家决策层面都有一个高于部门之上的科技政策资源配置的统筹协调机构。如美国有白宫下属的科技政策办公室，日本有由首相任会长的综合科学技术会议，韩国有由总统任主席的国家科学技术委员会，英国有向英国首相提供科学、工程和技术咨询的科学技术委员会，法国有隶属于总理府的法国科学和技术高等理事会。这些议事机构在科技工作顶层规划和统筹协调方面起到了十分重要的作用，在国家层面有效地实现了科技工作的统一管理。另一方面，充分发挥市场机制在科技经费配置中的作用。在德国的科研经费管理体制中，政府主要负责提出研究框架、组织专家委员会研究评审和组织项目单位进行申报，而项目申报方案的筹划、审查、评估等工作则交由中介咨询机构和专业评估机构承担，充分发挥中介组织在科研经费管理中的作用。美国的一些联邦科研机构通过GOCO的方式委托市场化主体来运营和管理，也是在科研经费配置中发挥市场作用的重要尝试。

在制度安排上给予科研机构、科研人员充分的自主权。以德国为例，根据德国联邦议院通过的《科学自由法》，马普学会、弗劳恩霍夫协会、亥姆霍兹国家中心联合会等9个受国家资助的非高校科研机构，在财务、人事决策、投资、建设施工4个方面可享有更多的自主权和灵活度，减少官僚制度的目的。美国联邦科研机构则通过以理事会或委员会为核心的自我管理体制，保证了科研机构和科研人员的自主权。联邦科研机构一般是理事会或委员会进行决策。

在监管过程上施行科研经费申请和使用的全程监督。首先，重视科研经费申请的预算管理。美国的绩效预算编制包括绩、效、预算三要素。预算要与业绩挂钩，各部门在编制预算、提出支出要求时，必须制定5年战略目标和年度目标，制定出一套能反映部门业绩的绩效指标，并定期提供长期战略规划、年度绩效规划以及年度绩效成果报告等三种报告。其次，细化科研经费使用的内部监管。国外科研经费的内部监管措施一般包括主任责任制、定期报告制、同行评议制、合同审查制等。美国对科技经费采取的监督方式包括听证制度、报告制度、备案制度、审计、调查、绩效影响评估等；监管范围覆盖前端的预算分配、中期的使用管理，以及后期的审计评估等。最后，加强科研经费使用的信息披露。德国科研机构的财务部门要定期编制通行的财务报表、披露相关会计信息，以便于接受社会各界的监督与评价。在美国，相关科研部门的OIG在每一财年都要向国会和公众发布关于科研经费使用的红皮书和橙皮书，某些科研机构还出台了吹口哨制度，公布了热线电话。

在管理模式上针对稳定性支持与竞争性支持采取差异化的管理。一是保证稳定性支持的比重。当前，美日两国政府的研发预算分配方式均以稳定性资助为主。美国的稳定性资助主要拨付给了政府研究机构、大学、大公司(大多与国防相关)等，也有部分(2003年为35%)是通过计划或基金的方式(竞争性方式)拨付给了竞争获胜机构。二是稳定性支持和竞争性支持由不同部门分别管理。以韩国为例，1996年韩国开始推行研究机构的改革，政府对政府研究机构的资助方式从 “一次性拨款制度”转向“基于项目的管理制度”的新制度，以提高政府研究机构的效率，确保了管理的针对性和有效性。

在文化建设上充分发挥科学家共同体的道德约束作用。西方发达国家在历时数百年的科学技术发展进程中，形成了一套成熟的、科学家所共同接受的学术和道德规范。科研人员一旦违反这一道德规范，将受到科学家共同体相应的处罚，严重的可能被清除出科学界，甚至被追究相应的法律责任。其中，科学家共同体在科研经费管理和使用中发挥了重要的道德和制度约束作用。

五、加强科研单位科研经费管理的对策路径

（一）建章立制，各司其职，规范科研经费财务管理的业务流程

以财务管理部门为中心，建立与科研、资产管理、审计等部门紧密沟通的业务处理流程。财务部门的主要职责是：设立专门的科研账号，科研项目经费到账后与科研处及时沟通，明确款项归属人；加强横向科研项目经费管理，纳入财务统一管理，严格合同管理；指导项目负责人合理编制科研经费预算；在日常科研经费财务报销中监督指导科研人员正确执行预算，当实际超出预算时要与科研处沟通处理，维护预算编制和执行的严肃性；对设备、图书资料购置的验收手续、签批流程、是否转账等情况还应与资产管理部门做好沟通，统一口径；核算统计科研项目的直接和间接成本，完成成本归集；项目结题时出具真实的财务报销数据并进行财务成本效益分析。科研管理部门的主要职责是：负责科研项目合同的审批与备案，对科研项目进行管理和监督，及时做好项目结题；做好对有经费剩余项目的制度化管理；应及时向财务部门说明科研经费的用途，协助财务部门对经费做好合理预算。资产管理等部门的职责是：加强内部控制，对大额支出严格履行政府采购程序，强化专家论证，对项目组设备进行审批和备案，资产购置信息公开化、信息化，建立资源共享、共用服务平台，提高资产使用率，做好资产的监督和管理工作，防止国有资产流失。审计部门在总体上把关，总体把握结题任务和程序，加强审核预算编制和执行，强化横向科研项目的合同管理，监督科研、财务部门对项目及时结题结账，做好结题审计。

（二）完善科研经费的预、决算管理制度

1、强化科研经费预算管理。首先，预算编制工作必须由科研人员和财务人员合作完成，财务人员在科研人员预算编制过程中应及时有效地提供会计监督及服务，协助科研人员正确理解科研经费科目的含义以及在申请过程中的注意点，尽可能细化支出项目，明确各项开支的比例，增强预算编制的可信度、可操作性。其次，为保证预算的严肃性，科研经费报销中，财务人员也应及时提醒科研人员预算执行进度和实际支出结构，对实际报销中费用超出预算的活动向科研人员及时反映，科研人员在实际报销中也应该积极配合财务人员，协助财务人员掌握科研活动成本及其对基本设备、材料等方面的需求。如需要调整预算，科研人员应遵照《财政部科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》要求执行，向科研项目管理部门履行规定的预算调整手续，之后依据预算调整手续方可向财务人员说明报销，不得擅自调整、变更预算和扩大科研经费开支范围。

2、以财务数据为依据，加强科研经费决算管理。目前，很多单位科研经费决算报表的编制往往由课题组成员根据开支情况自行填报。由于受专业知识限制和对科研经费财务管理缺乏了解，常常会导致报表数据与财务账面数据不一致，科研人员为了顺利完成项目验收结题，便人为的进行支出结构调整，甚至自行调整预算和挤占挪用科研经费，基本上抛开了财务账面数据，其后果可想而知。因此，科研项目的审计结束后，财务决算工作应由财务人员和科研人员共同完成，确保决算报表做到账表一致、账实相符，经财务负责人签字确认后决算报表方可生效。

（三）实行科研经费动态管理，建立科研经费预算报账制度

传统的科研经费报账管理是通过设立科研经费卡。报账时财务人员将每一笔报销金额在预算本登记，进而进行总额控制。然而在项目多、人员复杂的情况下该方法存有很多问题，只能从总额上进行控制，无法控制经费支出的结构，导致实际支出结构与预算的脱离。因此，有必要对项目预算超支进行预警，督促科研人员实时控制支出或者对合理的支出项目及时履行正式的预算调整手续。各单位有必要建立科研网络管理平台，对科研经费从预算、到账到财务报销使用，依托网络对科研经费实现动态化管理与监督，实行科研经费预算报账制。设立专人对科研项目预算、收支等进行管理。课题立项并签订合同后，科研管理部门统一编号，通知财务部门按课题的编号建立对应账户，并将项目的经费开支额度、预算传输到财务报账系统；项目款项打到专门的财务账号后，科研与财务管理部门共同确认后及时分配给科研课题组并将到账信息在管理平台公布；在经费报账阶段，财务人员根据经费限额和预算批复实行财务报账，财务系统设立项目经费超支预警功能，在报账过程中自动检查经费执行情况，对超限额、超预算使用的科目或者经费结余过多的科目，系统自动提醒财务人员及项目负责人，科研人员也可以及时发现问题并做好预算调整的申请，确保科研活动的正常及合法进行。另外，项目负责人也可以通过网络管理平台查询自己项目的经费到账及报账情况，科研管理及审计人员也可以通过该系统实现全程跟踪监督。

（四）健全科研项目成本核算制度

1、加强科研活动支出管理，完善支出范围和支出标准。对不同来源的经费，制定不同的支出范围 、支出标准的经费审批权限及审批程序，并严格执行，确保科研报销费用的真实性和科研活动的相关性，对与科研无关的活动或者虚构经济业务、非法取得票据的行为严格不准予以报销。

2、建立相关的成本核算制度。按照财务制度，合理规定科研经费成本范围、成本项目、成本计算方法和费用支出分配办法，在支出管理基础上，将效益与本会计年度相关的支出计入当期费用，将效益与两个或者两个以上会计年度相关的支出，按照有关规定，以固定资产折旧、无形资产摊销等形式分期计入费用，对科研资产应按正确的方法计提折旧，对科研活动占用单位资源所产生的能源、固定资产使用费、折旧费等间接费用按权责发生制的原则进行成本归集，划清费用的发生期限，通过合理的方法将间接成本分摊到各个科研项目成本中去，确定各课题所应分摊的费用，从而真实反映科研成本。同时，对于横向科研项目，还应根据横向科研项目的特征增设新的会计科目单独核算，增设“应收账款——应收合同款”、“预收账款——预收合同款”等科目真实反映项目的收入及经费到账情况，设立 “应付账款”、“预提费用”、“应交税金”等科目反映项目执行中发生的负债、费用及税金缴纳情况。

（五）实行科研项目的绩效评价与审计制度

1、加强科研项目中期结题评估和结题绩效评估。目前，很多科研项目中期检查的内容仅是关注项目是否按计划开展、研究进度是否符合要求、是否有阶段性研究成果等，缺乏对预算执行效果的检查。中期检查应重点论证预算支出活动的合理性，遏止不合理、不正常的超预算支出的发生，使项目剩余经费能够按照科研经费使用办法和预算合法、合理支出，确保预算编制和实施的严肃性，项目的中期结题评估工作应该起到指导经费使用的作用，引导项目组针对现在存在的问题在后续工作中逐步改正。因此，项目结题后，对科研项目的结题管理要实行绩效评价，而非简单的成果论证，科学合理的科研项目绩效评估系统，不仅仅针对科研成果的真实性，而且要对科研经费的使用情况进行全面评价。建议将经费使用率、成本效益率、成果应用率、科研项目耗时率、科研成果得奖率等均作为绩效评估的指标，按照重要性赋予相应参数进行综合考核。

2、强化审计监督，加强科研项目经费合理使用。首先，审计部门应审计科研单位科研经费管理制度的建立情况，看其是否根据国家有关规定，结合自身情况建立一套切实可行、科学合理的科研经费财务管理办法，对科研项目结余经费是否本着勤俭节约的原则合理安排支出，最大限度减少资金的结存结余。其次，在科研全过程中实现对科研经费使用的监督，在总体上把握结题任务和程序。检查科研项目立项时是否经过认真调研、科学论证，重点审计项目立项的科学性、适用性、可行性及合理性；项目合同签订后，与科研、财务管理部门做好预算编制的审核；项目经费执行中，对经费执行进行实时跟踪监控，确保项目严格按预算执行，审核资产购置和保管、交接符合规定的法定程序；课题完成后，督促科研项目验收并及时按有关规定办理科研项目结题结账，杜绝将剩余资金长期挂账用于项目以外的其它支出，做好经费决算审计，确保决算报表准确反映项目开支状况，借此发现不同经费来源或不同类型项目经费使用中存在的问题，对症下药，对今后其他的项目经费的使用具有一定的约束力。

（六）建立科研经费廉政风险防范机制

1、要提高对科研领域反腐倡廉必要性的认识，坚定广大相关科研人员理想信念、增强其拒腐防变能力。应重点组织相关科研人员进行廉政建设和反腐倡廉文件学习，开展诸如廉洁认识座谈会、参观廉政教育基地(如监狱)、观看廉政建设影片等活动，增强科研人员的廉洁自律意识，夯实廉洁科研的思想道德基础，筑牢反腐败的思想防线。可以建立项目课题组成员集体签订廉洁承诺书制度，在申请科研项目与审批前就做出承诺，否则不予批准立项。要求课题组成员在结题核算之前向财务部门出示承诺书，如有发现违规行为的，立即按照承诺书的承诺事项进行处理。

2、加强科研经费全程监管，严格防控廉政风险点。有关部门应加强对经费使用的过程监管，通过中期检查、年度检查、结题验收检查等措施降低科研经费使用过程中的廉政风险，杜绝违法使用科研经费的现象出现。加大科研经费报销单据的审核力度，严格报销程序，牢牢守住经费支出的关卡；严格审查科研设备与课题的相关性，加强科研设备的管理，并定期核查。针对科研管理存在的普遍问题，还可以创新工作方式，从制度上防控风险点。如：可以专门为每项课题建立包含立项年度、经费类别、当年流水号等信息的科研编号，便于科研经费的分类管理、责任认定和支出监控。还可以通过风险评估量化，实行分级管理和防控。对高指数廉政风险，给予更高的监管力度，做到及时评估校正；对中等指数廉政风险，严格把控预算及报销环节；对低指数廉政风险，则可以简化工作流程，以节约监督管理资源，提高管理效率。

3、完善责任机制，推进科研经费管理制度建设。根据党风廉政建设责任制，健全科研经费监督机制，应强化部门、院(系)和项目负责人“一岗双责”制度，在履行自己管理职责时，做好所负责部门工作人员的廉洁工作，与此同时，各有关单位还应统筹科研、财务、审计等部门在科研经费管理中的监管职责，形成科研经费廉政风险防范的合力，从而构建科研经费管理的综合监督管理制度。同时，科研经费的管理还要加强外部监督，这样可以以信息公开的方式将科研项目置于阳光之下，有利于促进科研项目开展的规范化，降低风险指数。

4、科研单位廉政制度建设要注意针对科研单位特点。廉政制度创新必须突出重点领域，抓住关键环节，以重点带全面，从构建制度保障、创造良好环境、营造学术氛围、提供文化动力等方面深入推进廉政制度建设科学化、常态化，切实为科技创新发挥服务、保障和促进作用。廉政制度创新应当结合加强学风建设和学术道德、科研诚信体系建设，防范学术不端行为和学术腐败现象来进行，因为经济腐败往往是与学术腐败相伴生的。科研单位人员民主素质相对较好，也对民主管理、民主监督有着强烈的内在诉求。这既是科研单位廉政制度创新内在动力和根本保障，也为科研单位推行政务公开，决策透明，强化民主监督制度建设，提供了良好的群众基础。

总之，面对科研经费管理领域的诸多问题，必须加强廉洁教育，将风险防范的意识渗透到科研管理工作的实际中，切实提高科研相关人员的责任意识，完善科研经费管理制度，规范科研活动的开展，努力形成“用制度规范程序，用程序规范行为，用行为优化管理，用管理完善制度”的风险防范长效机制，以廉政制度的创新，促进科研事业的健康发展。■

济南社会科学院经济研究所）

（本栏目责任编辑：周菲）