吉林省绩效管理法制化探究

郎 静，田洪鋆

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

“政府绩效管理是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高”。[1]它是政府部门改进工作、降低行政成本、提高自身效率的一种重要的手段，将政府绩效管理纳入法律调整的范畴内以便提升其规范性、统一性、公正性和权威性一直是理论界和实务界研究的重点。当前中国，由于政治改革的不断深入和政府职能的不断转变，对于政府绩效管理法制化的需求不断增加，各地在加紧理论研究的同时也有很多实践的经验提供参考。吉林省政府绩效管理法制化研究起步较晚，如何能够在科学的理论指导下，尽快提高吉林省政府绩效管理的规范性、系统性，推动吉林省政府绩效管理的法制化进程值得研究。

一、政府绩效管理法制化必要性分析

政府绩效管理法制化是指政府绩效管理活动应该在统一的法律约束下进行，即要有统一的法律依据、规范的管理主体、完善的管理程序、科学的管理方法、公开的管理结果和有效的监督机制。

首先，政府绩效管理本身要求法律的约束。政府绩效管理的功能是对政府部门及其工作人员进行约束和管理，并帮助政府部门更好地履行行政职能，提高行政效率。政府绩效管理一方面约束行政机关的内部行政行为；另一方面能够保障公民行使对政府的监督权。无论是行政机关的内部行政行为，还是公民有序行使监督权，都要求有明确的法律规范作为指引。因此，政府绩效管理本身即要求有健全、完善的法律约束。

其次，政府绩效管理的有效运行需要健全的法律保障。从目前政府绩效管理的发展和运行情况来看，绩效管理工作的运行存在诸多问题，如主体单一、体系传统、程序笼统等，若此类问题不尽快解决，政府绩效管理工作本身将失去其应有价值。所以，应以法律的形式固定政府绩效管理的主体、政府绩效评估体系、政府绩效评估程序、政府绩效评估结果的运用方式以及对政府绩效管理的监督机制等内容。

一是评估主体单一化将阻碍政府绩效管理发挥作用。政府绩效评估是政府绩效管理的重要内容，而单一的内部评估主体可能导致评估结果片面、存在误差等恶果。其次，单一的内部评估主体的设置不利于人民群众参与政府绩效管理工作。缺少了民众对于政府工作的监督，政府内部对自己的评估结果将缺少客观性与可靠性。

二是传统的管理体系的设置将难以突破政府“家长式”的管理模式。随着政府绩效管理理论的发展，现代政府绩效管理体系要求多角度、多元化。政府绩效管理指标是“一个量化过程——或给一个程序、项目或其他活动的运作指定的一个数目，以此作为标准来测定政府机关为公众提供产品或服务的状况。”[2]（P34）政府绩效管理指标能使政府工作过程中的不确定因素量化，当然这也不是说所有的绩效都可以量化。政府管理体系指标的设置应确立多元化的绩效管理指标体系，把经济指标、效率指标、效益指标、群众满意度指标等结合起来，根据不同地区、不同部门、不同层级的需求，制定不同的评价指标。这样才能打破传统的政府主导的政府绩效管理模式，使政府绩效管理真正发挥其应有作用。

三是笼统的程序设置不利于政府绩效管理的有序运行。目前，有关规定对于绩效管理程序的设置只停留在跟踪管理、自我评估、考评组考评、社会评价、综合评价。根据美国《政府绩效与结果法》的规定，美国政府绩效管理程序以时间为轴设置了预设目标——测量绩效——信息反馈的整体步骤。澳洲绩效管理程序设计也是以时间为轴，设置了评估的准备阶段、起草评估报告、对绩效考评的回顾、对评估发现的使用四个阶段。可见，完善的政府绩效考评制度要求有系统整体的程序设计，从而保证政府绩效评估的规范性。同时，完善的程序设计可以限制政府绩效管理过程中的随意性因素，进而保证政府绩效工作的公平性以及正当性。

四是政府绩效考评结果的内化会阻碍群众对政府工作的监督。公开考评结果是公众行使监督权的要求，同时也是政府保障公众行使其监督权的义务。目前，政府对于绩效管理的内容进行公开的较少，没有将政府掌握的相关信息向社会公开。在我国，政府掌握着社会的大部分信息资源，而公众通过网络或媒体等能够获取到的政府信息资源少之又少，公众可以获取社会信息的途径单一，这使得人民群众的切身利益得不到充分保障。如果公众不能获取政府工作的相关信息，公众的监督权将难以实现，公众对政府的监督也将失去实际意义。政府的工作如能在群众的监督下进行，这将使政府更好地履行其职能并更好地践行“服务型”政府的理念。政府绩效管理结果的公开还能使政府与人民群众进行良性的沟通，并为公众向政府提出建议提供途径。

五是政府绩效管理的发展需要有效的监督机制。政府在绩效管理过程中难免存在违反相关规定内容的行为，如无有效的监督机制，将导致政府绩效管理活动的恣意性。有效的监督机制既可以约束政府绩效管理活动，又能维护政府绩效管理的客观性与公正性，还可以保障公民监督权的行使，并维护人民的切身利益。

二、吉林省政府绩效管理法制化现状及问题

目前，吉林省政府及地方各级政府对于政府绩效管理已先后颁行《中共吉林省委、吉林省政府关于吉林省绩效管理工作的实施意见（试行）》《2012年度吉林省政府工作部门绩效管理考评办法》《延边州政府工作部门绩效评估实施细则》及《2012年度吉林省市（州）人民政府、长白山管委会绩效管理考评办法及实施细则》等。综合分析近些年的立法以及政府绩效管理的经验和实践，吉林省政府绩效管理在法律规定的内容方面存在以下问题。

一是缺乏统一的法律依据。统一的法律依据是政府绩效管理法制化的重要基础。20世纪80年代以来，世界各国均开始行政改革，并推行政府绩效管理，其中美国、英国是政府绩效管理较为发达的国家。这些国家的政府绩效管理都有专门的法律为依据，例如，美国的《政府绩效与结果法》，英国的《审计法》等。虽然中国也已颁布《审计法》，但是对于政府绩效管理的内容规定甚少且可操作性弱。目前，中国各地区政府在进行政府绩效管理时并无统一的法律作为依据。吉林省也存在此类问题，各级政府及工作部门对于政府绩效管理所依循的依据不尽相同，省级政府的工作部门主要依据《2012年度吉林省政府工作部门绩效管理考评办法》进行政府绩效管理，地方政府则部分依据本地区制定的管理办法、部分依据吉林省统一制定的管理办法进行政府绩效管理。由此我们可以发现，吉林省政府及地方各级地方政府的绩效管理缺乏统一的法律依据。

二是主体单一。根据《2012年度吉林省政府工作部门绩效管理考评办法》及《2012年度吉林省市（州）人民政府、长白山管委会绩效管理考评办法及实施细则》等规定，政府绩效评估正在努力践行内部考评和外部考评相结合的评估方式，然而评估工作主要还是在本单位自评的基础上进行，进而组织上级领导、考评组等进行评估评价，社会评价也仅采取接受人大代表和政协委员的评价监督，只有在极少数条件下才引入人民群众参与评价；并且在整部文件中并无对管理主体的单独规定，只是可以从考评办法中推测出考评主体。综上，目前政府绩效评估的主体依然以内部成员为主，评估主体单一。此种规定既不符合现代法制对政府绩效管理主体的要求，也不符合多元化的评估主体要求。

三是体系传统。根据《中共吉林省委、吉林省政府关于吉林省绩效管理工作的实施意见（试行）》《2012年度吉林省政府工作部门绩效管理考评办法》《2012年度吉林省市（州）人民政府、长白山管委会绩效管理考评办法》以及《2011年度吉林省党群工作部门目标责任之考评办法》等内容，吉林省将政府绩效管理的指标体系分为五个一级指标，分别是经济发展、社会事业、民生改善、行政效能、资源环境。每个一级指标下又分为不同的二级指标。从2012年的考核指标体系来看，虽然在指标设定上避免了以前以经济发展为重要评价指标的误区，基本实现了评价指标的多元化，但是其依然存在定性评价的问题。科学完善的政府绩效管理应当是以绩效指标为重心的多角度、多指标的考评体系。目前此种传统考评体系的存在既是我国传统政府管理模式影响下的必然结果，也是受我国政府“家长式”的管理理念影响的结果。科学完善的政府绩效管理体系要求有关法律对考评体系的制定实现多元化、多角度化，并从本质上突破传统的考评指标体系。

四是规定笼统、可操作性差。已颁行的《2012年度吉林省市（州）人民政府、长白山管委会绩效管理考评办法》对政府绩效管理考评办法和程序仅做了跟踪管理、自我评估、考评组考评、社会评价和综合评价的规定。这样的内容只是笼统地规定了考评办法而未细致规定考评程序。程序对于法律的适用有着至关重要的意义，没有严格的程序规定，政府绩效管理的运行将失去保障。并且，程序的基本价值在于限制权力滥用，规范政府绩效管理工作。严密、科学的程序设计可以使政府绩效管理工作的进行更加规范化、标准化、统一化。

五是结果运用内部化。目前，吉林省各级政府对于绩效管理结果的运用限于评价各部门工作、评价政府工作人员业绩、行政奖励与问责和改进工作加强管理等的依据。然而，政府绩效管理结果的公开是政府绩效管理的内在要求和关键。发达国家多通过网络、媒体等方式公开政府绩效管理计划、政府绩效评估结果报告等内容。同时，政府绩效管理也要通过公众监督发挥作用。因而，政府应通过完善政务信息公开机制来保障公众的有效监督，进而不断完善政府工作方式、提高行政效率。

六是缺乏监督机制。政府绩效管理作为政府工作的重要组成部分理应受到监督。纵观已颁行的关于绩效管理的文件内容，健全有效的监督机制较少。按照监督主体的不同，可以对政府绩效的监督分为民众的监督、上级的监督、权力机关的监督和审计机关的监督四种方式。[3]目前，已有的内容对于监督机制的规定较少，这不符合政府绩效管理的宗旨及要求，同时也是对公民行使监督权的一种阻碍。

三、完善吉林省政府绩效管理法制化的路径

根据吉林省政府绩效管理法律方面存在的问题，完善政府绩效管理法制化应尽快推动立法进程，同时完善法律内容，建立健全相关制度。

一是推动政府绩效管理立法进程。尽快完善政府绩效管理立法是推进中国政府绩效管理的前提和基础。从英美等国家的政府绩效管理经验来看，健全的政府绩效管理法律制度既能保证国家政府绩效管理有序进行又能促进政府绩效管理的健康发展。因此，应坚持立法先行，加快推动政府绩效管理立法，运用法律权威来引导政府绩效管理的发展方向，保障政府绩效管理的健康有序发展。[4]

二是确立多元化的主体。在立法和制定相关政府绩效管理规定时，应确立多元化的主体。例如，在政府绩效管理过程的评估阶段，评估主体可以分为内部评估主体和外部评估主体，内部评估主体包括受评估政府工作部门本身、上级领导机关、其他政府工作部门；外部评估主体包括权力机关、公众、社会组织、专家学者和服务对象等。这样，既能实现内部管理与外部管理的结合，同时又能避免管理的片面性，保障管理的准确性、公正性。

三是确立科学、完善的政府绩效管理体系。政府绩效管理体系的设定应该保证其科学性与完善性。政府绩效管理体系的设置应该围绕政府绩效管理内容进行，同时要坚持科学的设定原则如定性与定量相结合、过程与结果相结合的原则。另外，应保证政府绩效管理体系的多角度化、多元化，把经济指标、效率指标、效益指标、群众满意度指标等结合起来，根据不同地区、不同部门、不同层级的需求，制定不同的评价指标。

四是制定系统的、可操作性强的政府绩效管理程序。在制定政府绩效管理程序时，要保证程序具体并有可操作性，避免目前存在的笼统的程序设计。不能对每一部门的政府绩效管理都加以规定，应做宏观、整体的设计，然后再由各部门根据本部门的实际工作情况和工作内容设计具体的程序规则。从吉林省目前的情况来看，程序设计应包括绩效管理规划的制定、年度绩效计划的制定、评估信息的公开和比较、评估报告的撰写与公开、评估结果的运用等。

五是保证政府绩效管理结果外部化、公开化。公开政府绩效管理结果的方式有多种，如政府发布公告、建立政府门户网站或信息网络平台、新闻媒体发布相关信息等，这些方式都能实现政府绩效管理工作的外部化、公开化。若存在不适宜向全社会公开的信息，可以向有关权力机关说明或由权力机关审议。

六是制定有效的监督机制。有权对政府绩效管理工作进行监督的主体应包括公众、权力机关、政府监督部门及司法机关。因此，在确立政府绩效管理监督机制时，应再次明确对政府绩效管理享有监督权的主体；根据主体的不同，对不同主体行使监督权的范围、方式、途径等做出细致的规定；规定妨碍监督权行使的法律责任，以法律的权威保障监督权的行使。

政府绩效管理的应用是贯彻落实科学发展观的重要举措，是加快转变政府职能的重要途径。完善吉林省政府绩效管理法制化、加快政府绩效管理立法、完善相关法律法规等是政府更好地履行职能，更好地为人民服务的必要条件。伴随着政府绩效管理的不断健康有序发展，树立人民满意政府的形象将指日可待。

[1]中国行政管理学会联合课题组.关于政府机关工作绩效标准的研究报告[J].中国行政管理，2003，（3）.

[2]（美）帕特里夏•基利等.公共部门标杆管理——突破政府绩效的瓶颈[M].北京：中国人民大学出版，2002.

[3]Paul.Serving the American public:Best practice in performance management[R].Study Report，1997，（07）：19.

[4]潘小娟.关于我国政府绩效管理立法的思考[J].理论探讨，2009，（4）.

[5]张红.我国政府绩效评估立法构想[J].当代法学，2009，（1）.