WTO“蓝箱”规则改革的新进展及我国的对策

摘要：“蓝箱”不仅是大国间贸易利益博弈的产物，而且由于其免于削减承诺，事实上已成为某些发达国家固有的特权，对农产品贸易的扭曲作用不可忽视。多哈回合“蓝箱”规则谈判的近期成果——2008年的“模式草案”虽严格限定了“蓝箱”使用纪律，为发展中国家提供了若干特殊与差别的待遇，但却从另一方面扩大了“蓝箱”的作用空间，使惯以使用“蓝箱”的发达国家继续从中获利。作为一个从未使用过“蓝箱”的农产品贸易大国，我国将会因之面临更加不利的竞争局面。故在即将重启的多哈回合农业谈判中，我国宏观上应继续恪守发展中国家的原则与立场，提高发达国家的“蓝箱”使用标准；微观上则应把握改革时机，采取更为灵活的谈判策略，促使发达国家对“蓝箱”支持进行实质性削减。与此同时，我国也应当对现行的国内农业补贴制度进行适时的调整与优化，以里外配合，形成合力，为我国未来农业的长远健康发展创造一个良好的内外部规则环境。

关键词：国内支持；“蓝箱”；《框架协议》；模式草案

中图分类号：DF961文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.02.13

农产品是人类赖以生存的基本生活资料，农业是解决人类生存的生产部门，无论对于发达国家还是发展中国家都具有决定性意义。基于农业在国内产业中的基础性、弱质性、敏感性和外部性，各国都对农业采取了不同程度的保护。具体到农产品贸易领域，发达国家惯以使用的各种国内支持（domestic support）措施就是典型例证“国内支持”作为一个固定的提法源于WTO《农业协定》，然WTO规则体系迄今并没有对之做出明确的定义。从《农业协定》及其附件相关规范内容看，“国内支持”可理解为一国政府在境内通过各种国内政策，以农业和农民为扶持资助对象所进行的各种直接或间接财政支持措施的总称。这些支持措施不需要计入农业的生产成本，但会不同程度造成农产品国际贸易价格的扭曲。就此而言，“国内支持”与“农业补贴”（agricultural subsidy）的内涵并不一致。后者包括“出口补贴”和“国内支持”，是前者的上位概念，而在我国入世承诺放弃出口补贴的情形下，当前可使用的农业补贴只剩下国内支持，即人们通俗所说的“三箱”补贴。（参见：王军杰.论我国农业国内支持法律制度的完善与重构[J].财经理论与实践，2012，（2）：120.），特别是其中具有贸易扭曲作用的“蓝箱”支持措施因其被免于削减承诺而备受争议，并逐渐成为晚近多边农业自由化的一大障碍。因此，很多发展中国家都希望对发达国家既有的“蓝箱”支持进行有效的限制。截至2012年底，包括中国、印度、巴西、南非、阿根廷、泰国等成员方和凯恩斯、G20、G33等谈判集团向WTO提交了109个农业提案，而其中就有49个涉及“蓝箱”问题。凯恩斯集团主要是由阿根廷、澳大利亚、新西兰、泰国、巴西、南非等19个农业出口国组成的联合体，主张撤销贸易壁垒并稳定削减影响农业贸易的补贴；G20集团主要是以巴西、印度、中国、阿根廷、泰国等20个发展中农业贸易大国组成，主张实质性消除发达国家出口补贴和国内支持等贸易扭曲措施，推动发达国家开放市场；G33集团则由委内瑞拉、尼加拉瓜、乌干达、坦桑尼亚等一些中美洲和非洲地区的发展中成员组成，主张在农产品进口自由化时设立自我决定的“特殊产品”类别以免除减让和争取发达国家给予“特殊与差别”的待遇。这些国家和谈判集团的提案都可以在WTO官网（http：//www.wto.org/english/tratop-e/rulesneg-e/rulesneg-e.htm）查到。此外，提案的数目系笔者自行统计，而非来自WTO的官方统计（WTO没有相关的统计数据）。那么，“蓝箱”缘何成为各方谈判关注的焦点？目前WTO在此取得了哪些进展？后续谈判前景如何？这些进展今后会对包括我国在内的广大发展中国家的农业发展带来哪些潜在的利弊影响？对这些问题，目前国内尚无系统深入的研究。以下笔者尝试做一全面的梳理与剖析，从中探寻我国未来参与后续农业谈判的应对之策，以期对破解当前多哈回合农业谈判僵局和更好地调整国内农业补贴制度有所裨益。

现代法学陈斌彬：WTO“蓝箱”规则改革的新进展及我国的对策一、美欧贸易角逐的产物：WTO“蓝箱”规则的形成与缺陷1995年乌拉圭回合达成的WTO《农业协定》以“政府执行的国内农业政策是否对农业生产和贸易产生扭曲作用”为标准，将成员方现有的各种农业国内支持措施分为“要求削减承诺”与“免于削减承诺”两类。为认识与理解上的方便，人们习惯于用“绿箱”（green box）、“黄箱”（amber box）与“蓝箱”（blue box）三种交通信号灯的颜色对之进行形象化的描述和区分。其中，“绿箱”属于免于削减承诺的国内支持措施，诸如政府一般服务、粮食的安全储备补贴、自然灾害救济及区域援助补贴等。参见：《农业协定》附件2的规定。这些措施因其通过政府的服务计划提供，不构成对生产者的直接支付，对生产和贸易没有影响，或只有最小限度的扭曲作用和影响，故免于被削减。相反，“黄箱”指的是政府通过货币或特定产品形式给予农产品生产者的直接支持，像价格补贴、营销贷款、按产品种植面积或牲畜数量给予的补贴以及种子、肥料、灌溉等投入的补贴等。这些支持因其会刺激农民生产积极性和降低农产品的生产成本，会给农业生产和贸易带来扭曲作用及影响，故属于被要求削减承诺的范畴。根据《农业协定》第6条（b）款和第6条（d）款，“黄箱”被削减并非绝对，其还存在着“发展性支持”和“微量支持”两种削减例外。“蓝箱”则指那些本应削减，但因限产而无须削减的直接支付措施，依《农业协定》之界定，这些直接支付包括：按固定面积和产量的补贴；按基期生产水平的85%或85%以下的补贴及按固定牲畜头数给予的补贴三种。参见：《农业协定》第6条（e）款。

为什么同为扭曲和影响农业生产和贸易的直接支付措施，“黄箱”被纳入综合支持量（Aggregate Measurement of Support，以下简称AMS）中加以削减“综合支持量”（AMS）是指以货币形式表示的，有利于基本农产品生产者的对某一个农产品提供的年度支持水平，或指有利于一般农业生产的非特定产品的年度支持水平。与之相对称，“综合支持总量”（Total AMS）是指所有的基本农产品和非特定产品的综合支持量的总和。各成员方承担国内支持的削减义务以基期的综合支持总量为基准，主要针对超过微量支持水平的“黄箱”支持。相关内容参见：《农业协定》第1条（a）款和（h）款之规定。，而“蓝箱”却可以免于削减呢？对这个问题的回答须从“蓝箱”规则的形成过程谈起。

众所周知，在美欧主导的GATT时期，农业谈判同其他领域的谈判一样，其进程和结果完全掣肘于两缔约方的政治意志与经济实力之较量。其中，缠绕于美欧之间近30年的“油籽补贴”争端案就是这种较量的集中反映。从1960年GATT狄龙回合谈判开始，当时的欧共体为换取美国不将其谷物的关税列入约束税率，一方面承诺给予从美国进口的大豆（主要是油籽）以零关税待遇，而另一方面，为了保护本地区的油料作物，从1962年开始，其又把原来对大豆的补贴改成对榨油商的补贴，即凡用欧产大豆榨油者均给予收入补贴。此一举措造成美国大豆在欧洲市场中的销售份额急剧下降，引起了美国的不满。在多次与欧共体协商未果的情形下，美国于1990年向GATT指控欧共体违反国民待遇原则，扭曲了欧产大豆与美国大豆的竞争关系。GATT专家组经审理裁定美国胜诉。欧共体被迫从1991年起对上述政策做了调整，将原先给榨油工人的补贴改为按种植面积直接给农民或生产者的收入补贴。美国对此依然强烈反对，认为这种调整虽然避开了国民待遇原则，但同样会起到刺激欧共体农民生产积极性的效果，致其生产出超量和过剩的油籽以迫使政府给予出口补贴，仍会扭曲贸易，损及欧共体先前承诺给予美国大豆零关税的预期利益。欧共体不服，认为对油籽生产者的收入补贴与扭曲贸易无关，不应受到GATT规则的约束。双方互不相让，为此再次诉诸GATT专家组二度裁决。虽然美国在裁决中再次胜诉，但因欧共体的反对，该裁决在GATT理事会中最终未获通过，农业谈判因此不欢而散。此后，美国便宣布从1992年12月5日开始对欧共体价值3亿美元的进口农产品加征200%的惩罚性关税，双方旋即陷入了一场报复与反报复的贸易战。

与此同时，当时的乌拉圭回合谈判也到了最关键、最艰难的时期。各方已无力影响谈判进程，只能寄希望于“油籽补贴”案争执不下的美欧。为此，双方又进行了多轮磋商和密谈，直至1992年11月21日，形势才得以扭转。双方在华盛顿的布莱尔庄园（Blair House）达成《布莱尔庄园协议》。在该协议中，欧共体同意美国提出的削减其油籽种植面积的要求，但美国以承认其“补偿支付”（compensation payments）的合法性为前提。欧共体于1992年通过了“麦克希瑞改革计划”（Macshacarry Plan），提出“补偿支付”，对农业生产者从价格支持转为直接收入支持。美国也正想借此为其国内的“差价补贴”（deficiency payments）寻求合法性支持。“差价补贴”是美国1973年《农业法》确立的一项制度，其要求政府对主要农产品的市场价格与目标价格间的差额给予农场主补贴，并规定享受补贴者必须参加政府的减耕计划。于是，两相交换，各取所需，双方很快就达成共识，认为对农民的“收入补贴”虽有扭曲贸易的作用，但在限产的条件下危害不大，可被允许，无需同“黄箱”一样被纳入AMS削减。为了将此与以往那些无限产要求而理应被削减的“收入补贴”区别开来，双方就将这种限产条件下的“收入补贴”用“蓝色”标签罩住，以作油籽贸易纷争的最终了结[1]，这就是后来WTO《农业协定》“蓝箱”规则的前身。那么，在这么多信号颜色中，美欧双方当时何以唯独青睐“蓝色”标签呢？在笔者看来，其遮人耳目的意图非常明显：因为蓝色颜色较深，用该色罩住会使人们看不清分入该箱的东西究竟为何物，这样就容易将那些扭曲农产品贸易和生产的支付措施无害化，以求蒙混过关。可见，“蓝箱”纯粹是美欧在“油籽”贸易战中为互给对方台阶可下而达成的一项利益交易，是双方为维护自己固有的补贴特权进行角逐和妥协的产物。

比较WTO《农业协定》中的“三箱”支持规则，不难发现，“绿箱”免于削减是“理直气壮”的，这是因为其对农业贸易没有或只有极小的扭曲作用，对农业生产没有或只有极小的影响。相反，“黄箱”被要求削减也是“理所当然”的，这是源自于直接支付对农业生产和贸易的明显扭曲作用。但反观“蓝箱”，作为直接支付，本与“黄箱”无异，然其仅凭限产条件的要求就逃避了本属于自己应承担的削减义务，则似乎有点“理屈词穷”。以笔者观之，《农业协定》对“蓝箱”的这种限产要求充其量也只是将其危害限制在一定范围内而已，并不能抹杀其本为“黄箱”的贸易扭曲效应。并且，《农业协定》的这种限制也仅是对“蓝箱”总量的限制，而不关涉对特定产品的“蓝箱”支持量。这就意味着，只要“蓝箱”支持所涉及的产量不超过农业基期生产水平的85%，成员方就可以在基期内的任何时期把《农业协定》允许的“蓝箱”额度集中用于某一特定农产品。由此可见，在某些特定的农产品生产贸易中，“蓝箱”仍有可能会同“黄箱”一样造成严重的扭曲效应，其危害性不可小觑。WTO历史上第一次针对国内支持政策的争端案——2003年巴西诉美国陆地棉案就极好地说明了这一点。在该案中，巴西向WTO提出了关于美国对棉花提供的国内支持和出口补贴违反WTO规则的4项指控，其中就有一项认为美国对棉花的国内支持措施违反了《农业协定》第6条，即美国1996年至2002年间实施的生产灵活性合同支付（Production Flexibility Contract Payments，简称PFC）和2002年后正在实施的直接支付（Direct Payments， 简称DP）不应计入“绿箱”或“蓝箱”中而被合法化。其余三项指控包括：美国对棉花的国内支持不符合《农业协定》第13条b款；美国对棉花提供的出口补贴不符合《农业协定》第13条c款及《SCM协定》第5条和第6条；美国的使用者销售支付、出口信贷担保和ETI法案下的补贴违反了《农业协定》、《SCM协定》和GATT1994第16条等出口补贴纪律。有关本案详情，请参见：WTO.United States-Subsidies on Upland Cotton[EB/OL].[2013-09-21].http：//www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds267_e.htm.因为这些看似“蓝箱”的支付措施都将支持量在上述时间段内集中用于7种特定农产品，特别是棉花身上，致使美国棉花生产者可基于基期内任何时期的种植面积和产量持续获得补贴，这显然不是“蓝箱”限产的初衷，而是利用“蓝箱”规避削减义务的违法行为。巴西提供的数据表明，从1999年8月至2003年7月间，美国为棉农提供了约125亿美元的巨额补贴，棉花种植面积增加了100万公顷，国际市场上棉花价格跌到64美分/公斤，为近20年来平均价格的40%，严重损害了巴西作为传统产棉国的利益，致其棉农损失近4.78亿美元。2004年9月8日，专家组虽裁决美国败诉，认为美国对陆地棉的国内支持不符合“和平条款”的豁免条件，但却未对美国上述两种直接支付措施何以违背国内支持纪律予以正面评价和说明。与之不同的是，在本案中，专家组对巴西指控美国的其余三种国内支持措施（营销贷款、反周期支付、市场损失援助）和三种出口补贴（出口信贷担保、使用者销售支付和出口支付）的违法性均做了正面的定性和解释，并建议美国取消。

巴西与美国的陆地棉争端案表明，WTO《农业协定》虽然规定了“蓝箱”的三种支持手段必须与限产计划相结合，但很容易出现以下情况：只要成员方的国内农业支持政策在形式上符合限产的要求，即使给其他成员方造成了严重的损害，在WTO既有的补贴框架内却似乎很难给予违法性的评价。在乌拉圭回合的实施期间，以美国为代表的发达国家正是充分利用了WTO国内支持规则的不周延性，向其国内的大宗敏感农产品的生产者提供持续、巨额的补贴，严重扭曲了国际农产品的正常贸易。是故，自多哈回合谈判启动以来，受此影响的WTO成员方特别是发展中国家就一直强烈呼吁WTO改革“蓝箱”规则，削减“蓝箱”支持水平以及对特定农产品的“蓝箱”支持进行封顶[2]。

二、北多南少：WTO成员方对“蓝箱”规则的使用 “蓝箱”规则虽为美欧之间利益冲突与妥协的产物，但其作为WTO《农业协定》的组成部分，无疑具备合法性外衣，仍是WTO各成员方除了“绿箱”之外应用国内支持措施的又一国际法依据。表1显示，1995年至2004年间，WTO中仅有9个成员方使用或曾经使用过该支持政策。其中，欧盟最为频繁，其不仅保持连续10年使用“蓝箱”的记录，而且额度逐年增长。特别是2004年，随着捷克、斯洛文尼亚、斯洛伐克、爱沙尼亚的相继加入，欧盟“蓝箱”支持在2006年就达到280亿欧元的最高位。统计下来，欧盟10年间的“蓝箱”使用量累计逾2400亿欧元，位居WTO成员方之首。

作为农业补贴制度发源地的美国，在“蓝箱”支持的使用上与欧盟则有所不同。为使本国农业“完全过渡到市场经济”，美国于1996年颁布了《联邦农业完善和改革法》，主动废止了以往长期使用的差价补贴这一“蓝箱”措施。但好景不长，迫于国内农产品价格的持续下跌，农民增收的困难以及欧盟、日本等高水平农业补贴因素的倒逼，美国于2002年出台了《乡村发展与投资保障法》（以下简称《2002年农业法》）。该法确立了“贷款差价补贴、固定直接补贴和反周期补贴”三种崭新的“蓝箱”支持措施，对种植小麦、饲料谷物、棉花、大米、油籽、高粱、燕麦、大豆的农民构建“三级收入安全网”。因此，虽然从1996年到2001年间，美国“蓝箱”使用量为零，但2002年后又死灰复燃，而且增长势头迅猛。由表1统计可知，截至2004年，仅3年的时间，美国“蓝箱”支持总量就突破了235亿美元[3]。

需要指出的是，美国原定于2007年到期的《2002年农业法》，由于各方分歧，直至2008年6月17日才被《2008年食物、保护与能源法案》（以下简称《2008年农业法》）所取代。不过，《2008年农业法》不但沿袭了《2002年农业法》的三种“蓝箱”措施，而且还将干燥豌豆、小扁豆、两种埃及大豆共4种豆类产品追加到补贴范围。同时，新法又竭力倡导“收入保障直接补贴计划”（Average Crop Revenue Election Program，简称ACRE），即所谓的“新反周期补贴”（counter-cyclical payments）。该补贴实施期从2009年至2012年，允许农户自愿选择适用反周期补贴或收入保障直接补贴，从而有效地弥补了反周期补贴根据价格补贴给予补偿的漏洞，确保美国农户原有的“收入安全网”更为安全。可以肯定的是，伴随着《2008年农业法》的施行，美国的“蓝箱”补贴额度到2012年必将又有一个大幅度的增长。迄今为止，WTO官网并没有提供各成员方2005年后向WTO秘书处通报的最近几年的“蓝箱”使用量，故笔者在此只能对美国“蓝箱”的使用趋势做一个大致的研判。

其他成员方在“蓝箱”使用上虽不及美欧频繁，但从表1提供的数据同样可以发现，其支持总量也呈逐年上升趋势。以日本为例，其1998年开始推行“稻作收入稳定计划”（Rice Farming Income Stabilization Programme， 简称JRIS）这一“蓝箱”补贴政策之初，使用量仅为500亿日元，然2004年就飙升到984亿日元，在额度上增加了近1倍。

可见，在现有的《农业协定》框架下，WTO成员方在“蓝箱”支持的使用上形成了“北多南少”的一边倒局面从地理位置上看，大多数发展中国家都处在几个主要发达国家南面，所以国际上通常把全球的发展中国家统称为“南方国家”，把发达国家统称为“北方国家”，并将这两类国家泛称为“南北国家”。所以笔者借此义将这种状况概括为“北多南少”。有关“南北国家”指称的由来，请参见：陈安.陈安论国际经济法学（第一卷）[M].上海：复旦大学出版社，2008：39.：北方国家即发达成员方特别是美欧不仅通过国内立法对“蓝箱”关爱有加，而且在使用量上有增无减，节节攀升。南方的发展中国家则将其束之高阁，无人问津。其原因在于：发达国家农业产能长期过剩，借助“蓝箱”的限产要求不仅可以有效对之加以抑制，而且又可以缓解本国“黄箱”在AMS中的削减压力，以间接推动农产品出口，起到同出口补贴相同的效果。反观发展中国家，这种“一石二鸟”的效果根本无法实现。原因有二：首先，发展中国家的农业普遍面临生产不足的问题，尚未达到限产的地步，难以满足“蓝箱”的使用条件；其次，“蓝箱”作为一种直接支付，由政府公共财政负担，大多数发展中国家财力贫弱，欲对此持续支出，可能无力为继。两相比较，发达国家长期以来都是“蓝箱”规则不折不扣的受益者，实乃不言而喻。三、前进中的隐患：WTO“蓝箱”规则改革进展述评2001年11月在卡塔尔首都多哈召开的WTO第四次部长会议通过了《多哈部长宣言》（Doha Ministerial Declaration），决定启动新一轮的多边贸易谈判，即多哈回合谈判。根据《多哈部长宣言》第45段的规定，多哈回合谈判原定于2005年1月1日前结束。（参见：WTO. Doha Ministerial Declaration，WT/MIN（01）/DEC/1[EB/OL].（2001-11-20）[2013-01-21].http：//www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/dda_e.htm.）由于谈判各方分歧较大，加之期间遭遇2008年国际金融危机，谈判几度中止，目前尚无法预计何时完成。作为WTO成立以来的首轮多边贸易谈判，多哈回合旨在继续推进贸易自由化，内容涉及货物、服务、知识产权、气候变化等广泛领域。在这其中，农业问题最攸关成员方的切身利益，被公认为谈判的重中之重[4]。《多哈部长宣言》第13条为此专门明确了各方在农业谈判中的主基调，即实质性削减扭曲贸易的国内支持。在此基调下，“蓝箱”自然成为各方谈判首当关注的焦点。虽然多哈回合启动至今12年，谈判一波三折，屡陷困境，但客观地说，已有的谈判并非一无所获。至少从“蓝箱”规则改革的成果看，这个问题的谈判已取得了相当程度的成功，特别是2008年“模式草案”的达成就是一个可喜的突破。概言之，迄今为止，多哈回合在“蓝箱”规则上取得的谈判成果包括：

（一）2004年的《框架协议》

《框架协议》全称为《农业谈判框架协议》（Framework for Establishing Modalities in Agriculture），由成员方于2004年8月1日在日内瓦达成。该协议对《农业协定》中的“蓝箱”规则做了如下调整：

1.扩大“蓝箱”支持的种类

《框架协议》增加了“与产量无关的直接支付”这一“新蓝箱”，并且，在“新蓝箱”下，“按基期水平的85%或85%以下给予”的直接支付能同时被赋予种植业和畜牧业，这使得“蓝箱”可不再限于限产条件下使用。

2.厘清“蓝箱”使用条件

《框架协议》明确了作为“蓝箱”限定条件的面积和产量、基期生产水平、牲畜头数是“固定”和“不变的”，从而避免了各国在解读“蓝箱”时的随意性。

3.限制“蓝箱”支持总量

这包括两个方面：（1）规定“蓝箱”支持总量不得超过某一基期（如1995-2000年）农业平均总产值的5%，此上限将适用于所有实际或潜在的“蓝箱”使用者。（2）提出“总体性贸易扭曲支持”（Overall Trade-Distorting Support， 以下简称OTDS）的概念，并将“蓝箱”纳入其中进行分层削减。OTDS由AMS、微量支持（deminimis）与“蓝箱”支持三部分组成。这使得“蓝箱”支持不仅要受5%的上限约束，还要受到OTDS削减量的限制。

（二）2008年的“模式草案”有关该草案的详细内容，请参见：WTO.Revised Draft Modalities for Agriculture（TN/AG/W/4/Rev.4）[EB/OL].[2012-01-02].http：//www. wto.org/ english/tratop_e/ agric_e/ agchairtxt_dec08_a_e. pdf.

《框架协议》达成后，自2007年始，时任WTO农业谈判主席的克劳福德·福克纳（Crawford Falconer）就综合各方小组谈判的成果陆续发布了一系列工作案文（working documents），以期对包括“新蓝箱”的协议内容进行更为详细的修订。从2007年11月至2008年1月，福克纳发布了16个案文，其中有4个案文涉及“蓝箱”规则的改革问题。（参见：WTO. Chairpersons Working Documents November 2007-January 2008[EB/OL].[2013-01-2].http：//www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/chair_workdoc_nov07_e.htm.）迄今为止，最新和最全的修订要数福克纳于2008年12月6日公布的“修订模式草案”（revised draft modalities，以下简称“草案”）。该草案涉及“蓝箱”规则改革与调整的内容有：

1.维持“新蓝箱”不变

草案在承袭“新蓝箱”的基础上，明确成员方只能选择新旧“蓝箱”中的任一种，并且一经选定就不可变更，除非得到其他成员方的一致同意，否则不能随意增加其他“蓝箱”的使用。

2.降低“蓝箱”支持总量

在广大发展中国家的积极争取下，草案要求发达国家“蓝箱”支持总量的上限从基期农业平均生产总值的5%下调到2.5%，但仍有不少于两年的过渡期。

3.限制特定产品的“蓝箱”支持

这包括：（1）对美国之外的发达国家特定产品的“蓝箱”限额，为乌拉圭回合实施期间（1995-2000年）特定产品“蓝箱”支持量的平均值。（2）对美国特定产品的“蓝箱”限额为：1995-2000年农业平均产量的2.5%×在《2002年农业法》规定下对该特定产品的支持量占总量的比例×110%或120%（具体比例待定）。（3）所有特定产品限制不能超过上述限制，除非在该特定产品AMS限制中存在相应的和不可撤销的一对一（棉花除外，必须是二对一）减让时方被允许。（4）对于使用限产计划下“蓝箱”的发达成员方来说，尽管该成员方对其国内某一特定产品没有提供过“蓝箱”支持并且在基期内也没有对该产品提供过“黄葙”支持，则对该产品的“蓝箱”限制也应当写进减让表中，除非没有超过2.5%的“蓝箱”总量限制。4.为发展中国家提供特殊与差别待遇

这包括：（1）发展中国家的“蓝箱”总水平最大可为基期平均产量的5%，并且，可以选择1995-2000年与1995-2004年中的任一个时间段作为基期。（2）如果某个产品同时超过基期农产品平均总产值的25%和平均综合支持总量的80%，那么发展中国家可以选择将“黄箱”措施转入“蓝箱”支持，即使这样做会超过上述“蓝箱”总量的限制。（3）成员方对每一特定产品的“蓝箱”支持不能超过“蓝箱”总量的10%，但对粮食净进口的发展中国家而言，可以放宽到25%。

5.细化OTDS削减方式

具体包括：（1）纳入OTDS削减的“蓝箱”总量应当为1995-2000年基期内向WTO通报的“蓝箱”支持平均水平和这5年基期内平均农业生产总值的5%之间的较高者。（2）制定分层削减公式，分别为：第一层次为基期内OTDS>600亿美元的，削减80%，如欧盟；第二层次为基期内100亿美元<基期内OTDS≦600亿美元的，削减70%，如美国；其余为第三层次，削减55%。（3）设定实施期限。对于发达国家，削减将在5年内完成。其中，第一、二层次在实施期的第一天就须削减1/3；第三层次在实施期的第一天须削减25%；对于发展中国家，其削减幅度为同层次发达国家削减水平的2/3，且可以在8年内完成，但若其AMS为零，则可免于任何的削减义务。

（三）对“蓝箱”规则改革进展之评析

1.草案对“蓝箱”使用的限制较以往更为严格与详尽

较之乌拉圭回合的《农业协定》，《框架协议》不仅在内容上增加了对“蓝箱”总量水平的控制，而且还确立了用分层公式将“蓝箱”纳入OTDS进行总量削减的原则。这就表明，即使“蓝箱”免于AMS削减，也不能免于OTDS的削减。进一步地，为弥补各成员方通过避重就轻、酌盈注虚方式对某些关键农产品设置过高保护这一漏洞，草案在对“蓝箱”总量封顶的基础上对一些特定农产品的“蓝箱”进行封顶，同时又结合各国基期内OTDS水平的差异与发展中国家的特殊情形，从削减比例与实施期两个方面对《框架协议》的削减原则做了细化，使之更具可操作性。有西方权威学者做过测算，如果草案成为正式协定，则美、欧、日三大经济体现行OTDS水平可望分别削减70%、80%与75%，而以基期的最终约束水平AMS算，欧盟和日本则至少要削减70%，美国至少要削减60%，其他发达成员至少要削减40%[5]。由此可见，从《框架协议》到草案，多哈回合对“蓝箱”支持的限制都较乌拉圭回合时代严格与详尽得多，这不能不说是一大进步。

2.草案变相扩大了“蓝箱”的作用空间，对发展中国家弊多利少

首先，草案承袭了《框架协议》确立的新“蓝箱”标准，使“蓝箱”支持不再与限产计划相连，这无疑使得一些“黄箱”措施可以名正言顺地借此转化为“蓝箱”而逃避削减，发达国家依旧可以从中受益。典型如美国现行的带有“黄箱”特征的反周期补贴，就是因其可以被纳入“新蓝箱”而使美国得以大大缓解使用“黄箱”所面临的AMS削减压力。其次，草案虽然对特定农产品的“蓝箱”使用进行封顶，但只要成员方在该特定农产品AMS限制中存在相应的和不可撤销的一对一减让，也同样有允许成员方超额使用的例外。换言之，这其实是允许一国在其特定农产品的“蓝箱”限制有余额时，可以将该产品的“黄箱”支持转移到“蓝箱”中，从而变相增加了“蓝箱”的使用空间。再次，单从条文表面上看，草案在“蓝箱”使用方面给予发展中国家很多特殊待遇，但如前所析，在大多数发展中国家连“蓝箱”都无力使用的情形下，这种特殊待遇无异于画饼充饥、形同虚设。故对于发展中国家来说，真正的优惠并不在于被赋予多大的国内补贴机会，而在于发达国家的削减诚意以及实际削减的幅度。就此而言，纵然草案对“蓝箱”规则的限制较以往更为严格，但在笔者看来，“新蓝箱”的承袭和各种例外条款的存在都使得“蓝箱”与“黄箱”的界限变得更为模糊，这可能是任何后续条款修补都无法挽回的农业自由化的倒退。

3.草案的法律效力与关键内容有待确定，对个别发达国家的约束有心无力

虽然草案为最终农业承诺的达成拟出了大致的轮廓，而且其起草与发布是建立在WTO主要成员方一系列密集谈判所取共识的基础上，被外界普遍认为是最有可能达成农业减让协议的文本，但就当下而言，其毕竟不是WTO全体成员大会正式表决的“硬法”文件，充其量还仅是一个“成长中”的国际法，其法律约束力有待各方的承认与增强。这就导致很多发达成员方在国内“蓝箱”政策的调整、跟进上出现了“静观其变、能拖就拖”的投机心态。再者，草案专门针对美国特定农产品的“蓝箱”设计方案，允许其可以根据国内农业法的规定，选择农业补贴程度最高的实施期（如2002-2007年度）来决定对某一特定敏感产品采取高额的支持水平加以保护。在美国国内农业法案通常5年一变的立法惯例背景下从1933年农业立法开始，美国基本上形成了每隔5年左右就进行农业法修改的立法规律，以保证其农业支持政策和相关措施与农业发展和国内经济状况相适应。，这一方案必使美国“蓝箱”削减的起点充满变数，无法真正做到公正与稳定，故而成为草案的一大硬伤和隐患。此外，纵观草案全文及其附件，还留有很多用方括号（square brackets）和注释（notes）标明的成员方仍存分歧或有待确定的关键内容。诸如大家较为关心的美国特定农产品“蓝箱”支持的“上头空间”（headroom）比例问题2010年3月22日，当时的WTO农业谈判主席大卫·沃尔克（David Walker）在向WTO贸易谈判委员会所做的全面盘点多哈回合农业谈判的报告中指出，美国特定农产品的“新蓝箱”上头空间问题仍是“蓝箱”后续谈判的关键内容之一。（参见：WTO.Chairpersons Report to TNC[EB/OL].（2012-03-22）[2013-06-21].http：//www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/negoti_tnc_22march10_e.htm.），如上面的表2所示，究竟是110%抑或120%的方案，草案至今仍悬而未决，彰显出其对美国“蓝箱”约束的有心无力。参见：WTO.Negotiators Complete First Round on Agriculture “Templates” and Data[EB/OL].[2013-01-21].http：//www.wto.org/english/ news_e/news09_e/agng_25sep09_e.htm.

4.草案的后续谈判进展缓慢，美国的消极应对是一个危险的信号

草案的发布对彼时陷入困境的多哈回合农业谈判而言固然是一大利好，然其离正式减让协议文本的达成还有很长距离，特别是草案遗留的一些有待确定的实体问题和相关数据编纂报备的程序性问题都亟待各成员方的通力配合。然而，在危机后国内经济低迷、失业率持续走高的双重压力下，原本作为“蓝箱”谈判主要推手的美国，却在草案正式发布后一改先前积极改革的自由化立场。在草案发布前，美国贸易代表办公室（USTR）的首席农业谈判代表乔治·格劳贝尔（Joe Glauber）在2008年7月的日内瓦谈判会议上多次强调，如果其他国家同意主席有关削减农产品关税的计划，美国愿意将包括“蓝箱”在内的农业补贴降低到建议的范围内。当时的福克纳主席称赞美国的这一表态非常积极和具有建设性。（参见：WTO. Farms Talks Chair Reports on “Walks in Woods” and Prepares New Draft[EB/OL].[2013-01-21].http：//www.wto.org/english/news_e/news08_e/agric_7july08_e.htm.）喊着“变革”口号的奥巴马政府一上台就对多边贸易谈判采取消极抵制的态度，不但没有积极从WTO多边贸易体制下寻找谈判转机，反而将注意力的重心转向区域贸易合作，特别是《跨太平洋战略经济伙伴协定》（TPP）与《跨大西洋自由贸易协定》（TTIP）的谈判上，显示出一种要“架空”WTO、重订世界贸易规则的不良苗头。参见：子默.美国或构建经济北约，WTO将会被架空[N].人民日报，2013-07-02（海外版）.是故，草案至今在一些遗留的实质问题的解决上仍踯躅不前，不见进展。不仅如此，在草案业已确定的部分“蓝箱”规则技术性工作的执行方面，美国的表现也是乏善可陈，迄今仍停留在数据的收集与组织阶段。2009年7月20日，WTO农业谈判针对草案内容开始进入技术性的编纂工作（technical work）阶段。这一工作要求成员方分五个阶段进行：表格制定（template）、数据组织（data）、模式确立（modalities）、减让表制作（scheduling）、相互核实（verify each other）和正式承诺（commitments）。这些工作是多哈回合谈判形成法律文件的必经阶段，属于程序性内容。（参见：WTO.Farm Talks Head for Autumn of Forms and Content[EB/OL].[2013-01-21].http：//www.wto.org/english/news_e/news09_e/agng_20jul09_e.htm.）无疑，作为发达成员方的“领头羊”，美国的这种消极和拖延已从另一方面弱化了草案原本的积极效应，增加了后续谈判的难度。难怪哥伦比亚大学的经济学与法学教授贾格迪什·巴格瓦蒂（Jagdish Bhagwati）2012年2月10日在伦敦的《金融时报》撰文，以“奥巴马毁了多哈回合”为题公开批评奥巴马在授意美驻WTO代表作一名“说不的”消极谈判者，以这种不光彩的手段扼杀2011年12月的多哈回合多边谈判，对现行的多边贸易体系造成了重创。参见：Jagdish Bhagwati.Shame on You，Mr Obama， for Pandering on Trade[EB/OL].[2013-06-21].http：//www.ft.com/home/uk.

四、内外兼济：我国参与后续“蓝箱”规则谈判之应对尽管自2008年7月27日日内瓦小型部长级会议以来，WTO多哈回合正式谈判因印度等发展中国家和美国在农产品特殊保障机制上的对立分歧而被迫再次中止，但以此断言多哈回合“死了”或WTO正丧失谈判功能并不客观。如美国前贸易代表苏珊·斯瓦布（Susan Schwab）于2011年12月27日在美国《外交事务》杂志上就公开撰文宣扬“多哈回合死了”，WTO已丧失谈判功能，并建议各国放弃多哈回合以另起炉灶。事实上，包括农业在内的WTO成员方非正式谈判的步伐始终在紧锣密鼓地向前迈进。以农业谈判为例，自2008年10月1日至2012年12月31日，WTO农业委员会共组织成员方召开了36次非正式谈判（informal agriculture negotiations meeting）。相关数据由笔者根据WTO官方网站（http：//www.wto.org/english/news_e/archive_e/agng_arc_e.htm）公布的数据统计而来。虽然当前全球贸易前景不容乐观，与危机相伴而生的贸易保护倾向远未消退，但各成员方仍在继续努力寻求一切机会为多哈回合谈判注入新的动力，以便在政治、经济时机成熟时，为推动多哈回合谈判取得实质性进展奠定基础[6]。令人欣喜的是，2013年1月18日，WTO新任农业谈判主席约翰·阿当克（John Adank）决定启动2013年作为农业谈判的“调查年”（year of the questionnaire），要求成员方编纂好已有的谈判数据、区分谈判中的技术问题和政治问题以及呈递新的议案以尽早确定巴厘岛第九次部长级会议上的谈判计划。WTO.2013 Kicks off as “Year of the Questionnaire” for WTO Agriculture Negotiations[EB/OL].[2013-01-21].http：//www.wto.org/english/news_e/news13_e/agng_18jan13_e.htm.2013年10月7日，亚太经贸合作组织（APEC）在巴厘岛的部长级会议上联合发表了题为《促进WTO第九次部长会议取得平衡与可信的一揽子成果》的声明，敦促各方拿出政治意愿，重新展开多哈谈判。在随后的10月11日，与各方经过三次非正式协商会议后，WTO谈判委员会正式将“关税税率的配额管理”、“发展中国家粮食安全储备”与“农业补贴”三个问题确定为2013年底巴厘岛会议农业谈判的重点。WTO.Farm Talks Chair Outlines Shape of What Might Be Possible for Bali Meetings[EB/OL].[2013-10-28].http：//www.wto.org/english/news_e/news13_e/agng_11oct13_e.htm.2013年10月25日，WTO新任总干事罗伯托·阿泽维多（Roberto Azevêdo）也发表了题为“巴厘谈判终点线清晰可见”（The Bali Finish Line Is Clear and in Sight）的声明，呼吁各方付出努力，确保在巴厘岛会议上能达成小范围的一揽子协定，以推动多哈回合谈判走出僵局。WTO.The Bali Finish Line Is Clear and in Sight[EB/OL].[2013-10-28].http：//www.wto.org/english/news_e/news13_e/tnc_infstat_25oct13_e.htm.由此可见，多哈回合谈判的重启已近在咫尺，这对晚近陷入低谷的多边贸易体制无疑是一个重大的利好。需要指出的是，在本文创作完毕后不久，WTO第九次部长级会议于2013年12月7日在印尼巴厘岛成功达成了WTO历史上首份多边性贸易协定即《巴厘一揽子协定》，实现了其成立18年来多边谈判的“零突破”。虽然该协定仍属框架性文件，尚未对本文论及的“蓝箱”规则的改革做出明确规定，但其在关键时刻挽救了WTO，标志着多哈回合后续谈判的完全重启，再次让人们看到了多边贸易体制未来前进的曙光。不过，鉴于“蓝箱”规则在内的农业谈判在整个多哈回合中的重要性和敏感性，谈判恐怕难以在几天的巴厘岛会议上做到毕其功于一役。因此，作为正在蓬勃发展中的农产品贸易大国，我国理应在谈判中结合自身实况进行周密的谋划和应对：既要顾全大局，探索更为审慎和灵活的方式来完成“蓝箱”规则的后续改革，又要未雨绸缪，尽快调整和优化国内农业补贴制度，从而内外兼施，形成合力。具体而言，相关的对策建议如下：

（一）捍卫发展中国家的立场，坚持“蓝箱”总量削减和特定农产品使用封顶的原则

或许是在吸取2004年《框架协议》达成时的教训如在2004年《框架协议》谈判中，美国虽让步同意对“蓝箱”支持封顶，但却以取消“蓝箱”限产为前提。这一政策调整使之成功地把具有扭曲性质的反周期补贴纳入“新蓝箱”，从而实现了“箱体转移”，让很多发展中国家始料不及。，在2010年1月21日WTO非正式农业谈判会议上，凯恩斯集团、G33等发展中成员不仅仍对草案内容不尽满意，而且仍坚持主张废除“新蓝箱”或将之移入“黄箱”，以防发达国家（如美国）在“新蓝箱”掩护下进行“箱体转移”。在2010年1月21日WTO非正式农业谈判会议上，凯恩斯集团在“蓝箱”问题的态度上表现强硬：要求废除“新蓝箱”，以使“蓝箱”支持水平小于“黄箱”。虽然此观点较为激进，但其力促发达国家实质性削减“蓝箱”支持措施的思路则值得我国加以恪守。原因有三：一是国内支持是出口补贴的根源，其和出口补贴之间存在着天然的相互替代性。包括我国在内的发展中国家若不坚持实质性减少发达国家的国内支持特别是其中的“蓝箱”措施，则同样无法防杜发达国家将其在国内受到支持的农产品用于出口，从而导致先前争取到的发达国家承诺不进行出口补贴的积极效应大打折扣。在2005年12月18日WTO第六次部长级会议达成的香港《部长宣言》中，发达国家已向发展中国家承诺2006年之前取消棉花出口补贴，2013年前取消所有产品的出口补贴。二是同绝大多数的发展中国家一样，在“绿箱”支持还未用足，“黄箱”尚有很大空间可用的情形下，我国目前用“蓝箱”规则对2亿多农户进行持续的直接收入补贴并不合算。因而在可预见的一段时间内，“新蓝箱”的存在必将进一步降低国际农产品的价格，对我国农产品的国际贸易发展构成威胁。三是在加入WTO之初，我国在农业领域已做出了超前的让步，包括承诺微量免除水平例外不超过相关农业年份农产品总值的8.5%，不对农产品维持或采取任何出口补贴等。相关内容参见：《中国入世议定书》附件8，第152号减让表中的第四部分第1节。这些承诺的约束水平远高于发展中国家，有的甚至高过当时的发达国家。根据《农业协定》第6条第4款的规定，微量支持例外是指成员方对农产品“黄箱”支持量与该产品相关年度内生产总值的比值在未超过法律规定的一定标准之内可免于削减。对此，《农业协定》允许发展中国家最高可不超过农产品总值的10%；又如，在放弃出口补贴方面，发达国家也只有到了2005年的香港《部长宣言》才正式做出此承诺。如果说我国做此承诺是彼时为尽快“入世”所需，那么在当前的情境之下，我国就要锁定既有的承诺水平，拒绝承担额外的义务，提防发达国家“蓝箱”使用扩大化对我国农产品出口的冲击。

是故，从宏观上讲，我国应继续捍卫发展中国家的立场，在谈判中坚持“蓝箱”总量削减的原则。不过，虑及适度的国内支持是各国农业发展之所需，倘对“蓝箱”采取一刀切的做法，容易触犯发达国家的“红线”，引发谈判的再次破裂。因此，在当前多边贸易体制发展处于低谷和美国谈判较为消极的情境下，我国要充分发挥自己作为南北国家“桥梁”的特有作用关于中国在WTO谈判中充当南北国家“桥梁”这一独特角色的论述，详见：徐崇利.中国的国家定位与应对WTO的基本策略[J].现代法学，2006，（2）：3-8.，既要积极通过类似“金砖”国家经贸部长会议等平台协调和促成发展中国家统一谈判口径，又要通过类似中美战略经济对话等机制与发达国家展开积极有效的协商，努力找到南北双方谈判的协调点和平衡点，以寻求有效约束“新蓝箱”政策的可行性。

在微观的谈判策略上，从我国的现实情境和广大发展中国家的共同利益出发，笔者认为，我国可通过确立逐步削减的时间表和采取“分层削减模式”使发达国家的补贴量同削减量挂钩，力争使其封顶值真正降到2.5%以下。同时，对于特定产品的限制，我国要谨防美国反周期补贴等手段的变相“逃离”，对诸如棉花、大豆、小麦、油菜籽等我国对外依存度较高且发达国家保护程度也高的敏感农产品的“蓝箱”使用比例予以从严限制。此外，我国也应建议成员方完善《框架协议》的通报制度，使发达国家实施的任何可能影响既有“蓝箱”使用纪律的国内支持政策及时向WTO通报，以保障其他成员特别是发展中成员的权利得到切实维护。《框架协议》第48条规定了各成员方的通报制度：“第18条将予以修改，以期加强监控，从而有效保证透明度，包括通过关于市场准入、国内支持和出口竞争承诺的及时和完整通报。发展中国家在此方面的特别关注将予以处理。”

（二）把握改革时机，灵活适时地寻求谈判的突破口

在已发生的多哈回合农业谈判中，尽管以中国、巴西、印度等为代表的新兴国家的崛起使得发展中国家力量显著加强，但从现实情况来看，其影响力主要还体现在防止不利结果而非谈判方向的主导上。因此，如上所析，对发展中国家而言，与其主张否定“新蓝箱”，还不如“心平气和”地承认不挂钩的直接补贴是多哈回合发展的大势所趋，然后在此基础上密切把握全球经济环境的变化，与发达国家展开积极的对话，灵活应变，适时寻找“蓝箱”乃至整个多哈回合农业谈判的突破口。

依笔者之见，这种突破口在后金融危机时代并无不可能。在经受2008年的危机重创后，美欧很可能无力维持以往高额的“蓝箱”支持水平。以欧盟为例，其2010年财政预算为1415亿欧元，但在2008-2010年欧元区农业增加值占GDP的比重仅为2.93%的情况下，欧盟还是为“蓝箱”支付了640亿欧元，连同研发、教育和创新等其他领域的花销，整个欧元区2010年预算赤字达到GDP的6.6%，大大超过《稳定与增长公约》规定的3%的上限。欧盟内部的成员国于1997年6月17日达成《稳定与增长公约》，规定欧元区各成员国的公共赤字占国内生产总值（GDP）的比重不得突破3%的上限。如果违规，成员国将受到警告、限期改正甚至罚款等处罚。欧盟近期为此成立了专责工作组，寻求如何收紧财政预算特别是削减农业补贴。看来，在债务危机仍在欧洲发酵的现实背景下，欧盟农业保护集团的利益肯定要让位于上述的调整。无独有偶，2011年上半年，美国也陷入类似欧元区的债务危机之中。2011财年美国政府财政赤字为1.299万亿美元，比2010年增加500亿美元。截至2011年底，美国累计债务高达14.8万亿美元。（参见：佚名.美国政府2011财政赤字近1.3万亿美元[EB/OL].[2012-11-21].http：//www.chinanews.com/gj/2011/10-15/3390759.shtml.）虽然国会于2011年8月2日通过了提高债务上限的议案，从法律上避免了危机的进一步恶化，但同时也启动了控制政府预算的法案，规定“两党”若无替代方案，则从2013年开始，政府开支10年内须自动削减1.2万亿美元。随后，美国总统奥巴马在2011年底也被迫公开表示，政府将在未来12年力争削减4万亿美元的财政赤字，其中，农业补贴到2023年将减少3600亿美元。参见：信莲.奥巴马呼吁12年减赤4万亿美元，抨击共和党阻挠改革[EB/OL].[2013-01-21].http：//www.chinadaily.com.cn/hqgj/2011-04/15/content_12329268.htm.2013年3月1日，由于民主、共和两党未能达成延缓执行或找到替代减支的其他方案，美国联邦政府的上述开支自动削减计划正式生效。参见：谌庄流，胡国泰.美两党谈崩，被迫削减政府开支高达1.2万亿美元[N].环球时报，2013-03-02（01）.可以预见，在此财政减支计划的硬约束下，美国政府未来削减各部门支出包括农业补贴支出已如箭在弦上，不容不发。事实上，美国已就农业支出的削减计划提前做了布局。根据国会2012年6月21日通过的《农业改革、食品与就业法》即新《农业法》，政府被明确要求在未来10年削减236亿美元农业开支。

综上可见，在当前欧美存有强烈削减农业补贴内生意愿的基础上，推动发达国家对“新蓝箱”进行改革，可谓正当其时。我国倘能联合发展中国家采取灵活变通的对策，结合其他议题的必要让步（如发达国家当前最为关心的贸易便利化问题等），从外因上顺水推舟，对其予以“劝诱”，则促使发达国家实质性削减“蓝箱”的阻力就会小很多。至于如何做到灵活变通，发展中国家则需要做足功夫，在仔细研究草案内容和权衡利弊的基础上通盘考虑。假以一例，如草案虽然赋予发展中国家所谓的“特殊与差别待遇”，但这些待遇往往“口惠而实不至”，发展中国家在当前较少使用“蓝箱”支持，根本无法享受到好处。因此，与其得到这些纸面上的优惠，还不如将这些“优惠”作为与发达国家后续谈判中讨价还价的筹码，换取发达国家在“新蓝箱”削减方面的真正让步。