阳光工程培训资金绩效评价的实证分析

汪卫霞，冯俊条

（安徽财经大学 管理科学与工程学院，安徽 蚌埠233041）

一、引 言

为了加强农村剩余劳动力转移培训工作，自2004年起，农业部等6个部门共同组织实施了“农村劳动力转移培训阳光工程”。有资料统计显示，2004年中央财政向阳光工程拨付2.5亿元资金，培训农民250万人，帮助220万农民实现转移就业，人均补贴费用100元；2005年阳光工程培训专项资金上升至4亿元，培训农民280万人；2006-2007年，财政拨付阳光工程培训资金15亿元，共培训650万人，人均补贴标准上升到250元。[1]5394-5395从上述统计资料可见，为了提高农村剩余劳动力的转移就业能力，中央财政对农民培训专项资金逐年增加，培训人数也逐年提升。2012年财政计划培训330万农民，比2011年增加30万人。

国外理论界对农村劳动力转移理论的研究颇多，具有代表性的有刘易斯的“二元经济理论”、拉尼斯—费景汉模型、乔根森模型和托达罗模型。国外主要从理论研究探讨对农民进行人力资本投资，开展农民培训，但农民工是中国特殊制度变迁与社会转型期所出现的特殊现象，国外没有类似的农民工现象。国内关于农民工培训的最早研究出现于1994年，主要的研究资料从2000年以后开始增多。综合国内外学者的成果，它们对政府的公共支出行为和绩效评价做了理论和实际的研究，对国内农民工培训的现状进行理论和实证分析，发现转移培训中存在的问题并提出解决的对策与建议。但这些研究大都侧重于研究全国阳光工程培训或某一个省的项目培训情况，对具体项目资金的管理和运用情况缺少实际系统的分析。采用理论与实证分析相结合、定量分析与定性分析相结合的方式对国内农民工培训资金管理进行分析。以实证分析为基础，通过实地调查和访谈的方式来收集数据资料，建立模型。运用层次分析法对阳光工程培训进行绩效分析，得出绩效评价结论，发现存在的问题并提出建议。

二、阳光工程培训及其资金管理现状

（一）历程回顾

2003年，农业部、财政部会同劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部制定了《2003-2010年全国农民工培训规划》，这是国家首次将农民工培训纳入规范合理的运作程序中来。按照计划，2003-2005年，国家将对需要转移就业的1 000万农民进行就业前的指导培训，并对一半以上的农民开展职业技能培训，对已进入非农行业的农民进行在岗培训。2006-2010年，对有转移就业倾向的5 000万农民进行培训，同时开展职业技能培训，对2亿多已就业的农民开展岗位技能提升培训。

为贯彻实施2003年发布的农民工培训规划，依据《关于组织实施农村劳动力转移培训阳光工程的通知》（农科教发[2004]4号），从2004年起，农业部联合财政部等6部门共同实施了阳光工程培训，由中央财政统一发放培训资金。

(二）培训管理体制

阳光工程按照“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”的原则组织实施，以县为主实施。县阳光工程办公室公开培训计划，告知当地农民培训机构名称、培训时间、培训内容等与培训有关的信息。农民依据个人的实际情况自主选择培训机构和培训内容，并享受国家的补助费用。农民通过培训掌握一定的技能，可以自主创业，也可以选择在培训机构或当地政府的帮助下就业，从而实现农村劳动力的合理有序流动。

（三）实施情况

在过去的研究中，学术界认为国内存在1.2亿左右的农村剩余劳动力。涂圣伟、何安华在借鉴已有研究成果的基础上进行了新的研究，结果表明：2008年国内农村剩余劳动力约为15 518.3万人，而到2015年和2020年农村剩余劳动力分别是11 195.4万人和7 836.1万人。大体而言，到2020年全国要转移7 682.2万农村剩余劳动力，从2008年起平均每年需转移640万剩余劳动力。因城市化率和人口变动，要实现既定的城市化目标，2020年前中国每年需要转移的农村剩余劳动力在640万-1 100万。[2]111-117加强农村剩余劳动力转移就业培训成为全社会所关注的热点和难点问题。目前，国家各部门正积极地按照各自职能开展农村劳动力转移培训工作，如农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部6部门开展了阳光工程，国务院扶贫办开展了农村劳动力转移培训雨露计划，劳动和社会保障部开展了农村劳动力技能就业计划，教育部开展了农村劳动力转移培训计划等。

（四）资金管理情况

改革开放前，农民并没有接受真正的培训，他们主要是接受文化知识教育。农民教育资金主要来源于集体公益基金、国家财政预算的教育经费、个人投资、热心人士捐款等。从目前来看，阳光工程培训资金主要来源于中央和地方政府财政拨款，其他途径资金投入很少。国家财政投入是农民培训资金的重要组成部分，地方财政预算支出也构成了培训资金的一部分，剩余部分由参加培训学员缴纳的费用构成。今后农民培训应该从多种渠道筹集资金，使其资金构成多样化；同时政府可以采取税收优惠等政策鼓励社会力量积极对农民培训进行投资。目前国内阳光工程培训资金实行逐级管理的体制，中央下达阳光工程培训任务，各省根据情况制定相应的专项培训资金，确定培训机构。在培训任务完成后，对项目进行审核验收并拨付资金，对培训机构的台账及资金使用明细进行审查，监督管理培训资金使用情况(图 1)。

图1 阳光工程培训资金管理流程图

三、阳光工程培训绩效的实证分析

（一）阳光工程绩效评价内涵

阳光工程培训绩效评价包括4个环节：第一步是明确评价目的，选取评价对象；第二步是设计评价指标，制定评价标准和评价方法；第三步是采集信息；第四步是进行绩效分析，得出绩效结果。阳光工程培训的目的非常明确，就是为了帮助农民转移就业。进行绩效评价的目的是验证农民培训资金的使用效果，检查培训机构是否完成了培训计划，完成的程度如何，参与培训的农民是否学习了有用的知识，是否掌握了新的技术。结合绩效分析的行为和结果，选取阳光工程培训的实施过程和培训结果为评价对象，分析和评价培训机构和参与培训农民的基本情况。

（二）绩效评价指标的设计

为了更好地评价农村劳动力转移培训阳光工程资金管理的绩效水平，使评价结果科学、合理，遵循“科学性与可操作性、可比性、整体性、定性与定量相结合”的原则，建立综合评价指标体系。它既采用定量指标，又选用定性指标进行分析。绩效评价通常采用百分制，评估结果分4个等级：优秀、良好、及格和不及格。85分以上为优秀，70-85分为良好，60-70分为及格，60分以下为不及格。培训机构的资金使用管理有任何违规现象，即为不及格。

（三）评价指标的设计

依据经济学投入—产出模式，考虑到需求与供给因素，从投入、运行、产出3个方面出发，构建阳光工程培训的绩效评价指标体系（表1）。这一体系包括4个方面的指标，即供给方面的培训投入、需求方面的培训机制、培训内容、培训效果。[3]60-70

表1 绩效评价指标表

(四）评价模型的建立

选定安徽财经大学中国合作社研究院2011年度新型农民培训民生工程为实证研究对象。该培训于2011年11月在泗县墩集镇、长丰县罗唐乡等地进行，计划培训2 120人，实际培训2 219人，其中阳光工程计划培训720人，实际培训749人。安徽财经大学中国合作社研究院计划培训农民专业合作社成员400人，分为4期。抽取泗县墩集镇农民专业合作社成员144人的培训班进行问卷调查，并对培训人员进行了回访记录。

1.模型的确定

采用层次分析法和加权求和法确定最后的绩效效果，将各个分项指标分值乘以相应的权重，然后再将它们相加求和。阳光工程培训绩效评价模型为，T代表最后总的评价绩效分值，W是每项指标的权重系数，X是每项指标的分值。

2.矩阵对偶比较法

设计制定出评价指标以后，需要对每个指标赋予权重系数。权重系数即权重，表示一个整体被分为若干部分，并用数字对各部分在整体中所占的比重进行表示，所占比重的多少表明该部分在整个系统中占据的位置，数字通常用小于1的小数表示，同一级别的指标权重总和为1。采用矩阵对偶比较法对指标赋予权重。这种方法是根据层次分析法发展而来的，它将层次分析矩阵中的9个等级标度转变为3个等级标度，将两两相近的指标关系分为同等重要、稍微重要和明显重要，并用 0、1、2、3、4 来表示矩阵中指标的尺度。在实际应用中，用Ri和Rj代表同一层次的任意两个指标，用ri和rj表示指标两两相比的判断值。若Ri与Rj两个指标同等重要，则标记rij=rji=2；若指标Ri比指标Rj稍微重要，则标记 rij=3，rji=1(反之同理)；若指标 Ri比指标Rj明显重要，则标记 rij=4，rji=0(反之同理)。

运用矩阵对偶比较法的步骤为先根据评价指标和判断规则构建判断矩阵，再将判断矩阵中每一行的指标分值相加求和，最后将各行的和数进行归一化处理，得到的数值就是每级指标的权重系数。

3.权重分配

对指标权重采取分级赋值的方法，查阅多方资料并结合实际情况[4]75-86，构建出判断矩阵（表2），最终计算出每个指标的权重。

一级指标即总指标阳光工程培训绩效T的权重为1.00。

表2 二级指标判断矩阵

得出二级指标权重分别为：

B=4/24=0.167； C=5/24=0.208； D=6/24=0.25；E=9/24=0.375。

由于三级指标是二级指标的具体细化，所以对三级指标采取平均赋值的方法，得出三级指标权重为：

B1=B2=B3=0.056； C1=C2=C3=C4=0.052；

D1=D2=D3=0.083； E1=E2=E3=E4=E5=0.075。

（五）数据处理

1.数据离散度分析

运用SPSS软件对问卷中包含的指标信息进行统计分析，可以显示每个指标选项的最大值、最小值、平均值以及标准差（表3）。

表3 统计分析

问卷中的11个问题对应11个末级指标，如表3所示，除了B2、E3、E5外其他指标最小值和最大值都分别为1和4。指标D1、E2、D3的离散程度相当，标准差在0.8左右；指标C3、E4的离散程度相当，标准差在0.9左右；指标C4、D2、E1的离散程度相当，标准差在0.95左右。标准差大的指标离散程度越高，表明选项差别越大，选取的指标差异性也就越大。

2.指标分数计算

表4是各级末项指标统计信息，评价标准中的优、良、中、差对应各个题目的4个选项，百分比表示选择该项的人数比例。

表4 指标评分表

指标得分计算方法是等级百分比乘以相应等级分数，4项等级之和为该指标的得分。

依照此方法，得出指标分数如下：

还有一些定性指标无法直接量化，采取二次量化的方法，通过设定适当的标准，将其归类到相符的标准范围内。采取内涵式标准方法来确定定性指标的等级，分为优、良、中、差4个级别，等级之间区分明显。

根据设置的评价标准和调研获得的信息对指标进行打分（表5）。整体上处于良好状态。培训资金到位率比较高，培训机构投入了大量的教学力量，培训机制健全，基本满足学员的需求，农民对教师培训态度、培训内容比较满意。通过培训，农民对专业合作社的认识有很大提高，其生产、经营、管理、决策能力都有一定程度的提高，这使农民有更多机会增加收入。然而分析结果也显示出培训资金分配的人均量偏低，培训内容不够实际，培训对农民收入水平提高产生的影响很小。

表5 指标打分表

总之，通过对农民进行培训，他们的综合素质有很大程度的提高，这有利于新农村建设的推进，有利于社会的和谐发展，也有助于农村生态文明建设。

根据问卷调查部分指标的计算和定性指标的打分，将指标分数乘以各自的权重求和得到培训工程的绩效结果：T=4*0.056+3.056*0.056+3*0.056+4*0.052+3*0.052+3.38*0.052+2.871*0.083+2.833*0.083+3.037*0.083+3.077*0.075+2.643*0.075+2.388*0.075+2.62*0.075+2.89*0.075=2.854949。

（六）绩效结果

将4分位制换算为百分制，阳光工程培训绩效结果为T=2.854949*100/4=71。按照一般习惯，60分以上为及格，70-85分为良好，85分以上为优秀。由初步计算的绩效结果可以看出，阳光工程培训整体上处于良好水平。因此，可以吸取阳光工程培训工作中的成功经验，但也要注意培训中存在的问题和缺陷。培训工程的实施结果不能只看最后的评价分数，因为评价分数在分析量化的过程中会受到一些人为不可控制的因素影响，存在一定的缺陷。必须进一步对绩效指标做定性的描述和分析，结合绩效结果对培训工程进行综合评定。

（七）绩效评价结论

经过上述绩效评价结果和指标分析发现，安徽财经大学中国合作社研究院开展的阳光工程培训

四、强化国内阳光工程培训资金管理的对策

（一）强化资金扶持及监管力度

虽然国家对阳光工程培训实行财政补贴，但对于技术含量高、前景好的专业所花费的巨大成本，现有的资金还不能负担。而且农民收入水平较低，要农民缴纳过多的培训费用会挫伤其参加培训的积极性。因此，国家要加大对阳光工程培训的扶持力度，增加财政专项培训资金，这样可以减少农民的培训费用支出，为农民提供更多培训机会，使他们更好地学习技术，从而提高培训效果。

（二）建立以政府为主导的资金投入机制

阳光工程是国家财政投入资金并推动开展的一项针对农民的培训，因此政府要明确其在阳光工程培训中的重要作用。国内教育、培训资金主要来源于政府，加强农民教育培训，开发农村劳动力资源，国家负有不可推卸的责任。农民参加培训，有利于提高其劳动技能，开发其潜在能力，增加其收入水平。农民教育培训工程的发展也是一种经济增长方式，然而我国处于经济转型时期，大量农村劳动力向城市转移，而农民的劳动生产率和收入都比较低，现实中又缺少大规模的农民教育培训机构。[5]162-164因此，政府应加强对农民培训工程的扶持，明确各级政府在农民培训中所起的重要作用，将阳光工程培训纳入到政府的日常工作范围内。

（三）培训投入形式多元化

要解决农民培训资金投入不足的问题，应该充分发挥各方力量，形成多元化的投资机制。首先，发挥政府的主体作用，因为政府作为培训资金的投资主体，是培训投入机制的核心组成部分，对农民培训具有重要作用。其次，培训应面向市场和社会，建立以企业为重点的投资模式。再次，鼓励农民个人投资培训。农民参加培训使自身能力得到提高，便于找到更好的工作，而且在经济许可范围内自己出资参加培训，有利于调动农民学习的积极性，提高培训效率。最后，银行等金融机构利用自身优势为农民提供无息、小额贷款，帮助农民接受培训，自主创业，使他们有强硬的资金支持，更好地投入到市场经济的竞争中。

（四）建立高职院校参与培训、农民专业合作社领办的新型培训模式

阳光工程主要针对农村劳动力开展短期培训，高职院校对初高中毕业生进行长期的技能学历教育，二者培训目标一致，都以职业技能为主，都是为了促使学员就业，满足社会对人力资源的需求。高职院校拥有雄厚的师资力量、丰富的专业技能和实践经验，同时建有相应的实习基地和场所，教学培训内容通俗易懂，还可以采取现场实习指导，这些都为阳光工程培训学员提供强有力的基础保障。高职院校是在有实力的中专学校基础上建立起来的，经过多年发展，有自己的特色文化和职业技能培训经验，在社会上也有一定的影响力，由高职院校开展培训工作能够使农民满意，社会信服，也有利于充分发挥自身优势，节约成本，提高阳光工程的培训效率。

农民专业合作社是改变小农经济的重要工具，它是在家庭承包经营基础上同类农产品的生产者或生产经营服务提供者自愿联合成立的互助性经济组织。专业合作社实行自愿参加、民主管理的政策，在开展阳光工程培训上能充分满足农民的需要。它是利用当地主导产业、特色产品建立起来的，合作社成员有相同的优势和共同的需求，这使得阳光工程培训内容更加实用。合作社可以利用财政补贴资金为参加培训的学员提供信用贷款担保和培训后的指导服务，这使阳光工程培训形成有效的激励机制，提高了农民参加培训的积极性。还可以根据学员的需要开展就业前、就业时、就业后等不同时段的指导教育，组织农业法规、法律常识、市场信息等内容的培训，提高农民多种生产能力。[6]84-85

[1]单国雷，赵冠艳，王安源.阳光工程培训现状存在问题建议[J].安徽农业科学，2010(38).

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[3]杜鹰，白南生.走出乡村——中国农村劳动力流动实证研究[M].北京：经济科学出版社，1997.

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[6]白艳雪.阳光工程培训项目选择思路剖析[J].农业科技与装备，2012(2).