城镇化建设国际经验借鉴与中国路径探索

课题组

摘 要：中国目前城镇化水平还不高，城镇体系结构还不合理，还存在基础设施、公共服务设施建设薄弱等制约城镇化发展的关键性问题。积极稳妥推进城镇化建设已经成为我国经济建设中的重要工作，着力提高城镇化质量对我国经济持续健康平稳发展具有重要意义。为科学推进城镇化建设，笔者借鉴国外经验与教训，提出以大城市为纽带，合理规划小城镇，持续、合理推进中国城镇化建设步伐的相关政策建议。

关键词：城镇化；经济发展

中图分类号：F830.5 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（2）-0029-05

一、相关理论与背景

城镇化是指社会生产力和农村人口向城镇转移集聚的过程，体现非农人口占社会总人口的比重，是一个国家或地方综合实力、文明程度和现代化的重要标志。它是农民和农村的生活方式、生产方式、文明程度不断提高、不断现代化的过程，是城乡一体化的过程，它随着经济的发展和社会的进步不断推进。城镇化率越高，其工业化、信息化和现代化程度就越高。

中国的“城镇化”最早可追溯到1999年9月，中共十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式提出了“城镇化”一词。《中国第十个五年计划》（2001-2005）制定了“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”的重大措施，这标志着我国走新型城镇化道路的开始。2013年中央经济工作会议明确的2013年主要任务之一是“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。”城镇化建设已经成为我国经济建设中的重要工作，对我国经济持续健康平稳发展具有重要意义。

二、国外成功经验及教训

在19世纪中期，英国经过近百年的发展，城市人口比例从20%提高到51%，使英国成为世界上第一个迈进城市化门槛的国家。美国是目前世界上城镇化水平较高的国家之一，城镇化率高达85%。韩国从20世纪60年代到90年代短短30年的时间里，从一个农村人口占70%以上的国家，发展到2011年城镇化率高达91.1%，高于美国等发达国家水平，创造了一个“奇迹”。国外城镇化的发展经验对我国推进城镇化建设具有借鉴意义，其历史教训值得我们警惕。

（一）成功经验。夯实农业基础，确保农业与城镇协调发展。农业发展是推进城镇化发展的基础和前提，英国《城乡规划法案》的实施，使农业用地有了法律保障；美国出台《宅地法》，为农业发展提供法律保护。农业的稳步发展，为工业化、城镇化奠定了坚实基础，提供了发展的基本动力。美国非常重视农业的发展，对农民、农业实施保护政策，加强农村基础设施的建设，重视农业科学技术进步，努力提高农村电器普及，实现了农村生活方式向城市化转变。20世纪90年代后期以来，韩国政府采取多项措施，大规模投资改善农业生产基础设施和农村生活基础设施，用现代科学技术改进农业生产方式，生产高附加值产品，发展农产品的加工、贮藏、流通业，发展农村水产业、旅游业，发展农村的保险、福利事业等推动农业现代化发展。

注重工业发展，为城镇化建设提供不竭动力。城镇化是近代工业化的产物，是伴随工业化进程必然出现的经济社会现象。英国很多新兴城市都是乡村工业发展的结果，如曼彻斯特和利物浦兴起于兰开夏棉纺工业区。乡村工业的发展一方面缓解了大城市沉重的就业、社会环境压力，另一方面促进了英国西北地区的经济发展，缩小了与东南部的差距。美国以工业化、产业化、信息化为动力，探索内涵式发展的城镇化道路，引导就业人口从第一产业向二三产业发展，为经济发展、社会民生奠定基础；同时注重产业布局优化、转型升级，为工业化、产业化、信息化发展投入完善的基础设施和人力资源，为城镇化发展注入活力。韩国经济快速增长则是依赖高度集聚化的工业基地发展和工业化的高速发展，推动了城镇化建设。

建设小城镇，实现城乡一体化的均衡发展。城镇化水平高的国家大都经过了小城镇、中心城市、大城市到都市区的发展过程。英国的城镇化是在乡村工业的高度发展基础上建立起来的，乡村工业的逐步发达，直接推动了农业与工业的分工，为农业的规模化经营提供了保障；乡村工业的发展逐步将乡村转变成为宜居的小城镇，促进了城市和乡村的融合，实现区域城乡一体化，加快了乡村城市化进程。20世纪60年代，美国实行“示范城市”试验计划，分流大城市人口，充分发展小城镇，如今美国10万人以下的小城镇约占城市总数的99%左右，通过整合资源，培养龙头城镇和城镇群，在城镇群向都市区发展中消除城乡差别，实现城乡均衡发展。

发展大都市，推动经济快速增长。战后韩国重点转向经济建设，经济的快速增长带动了城市化的快速发展，韩国仅仅用了30年左右的时间就完成了城市化的高速发展，体现出城市发展既迅猛又集中的特点。如首尔、釜山等6个主要城市人口就占韩国总人口的一半以上。其中首尔人口达1000多万人，相当于韩国总人口的五分之一。韩国为了在尽可能短的时间内获得尽可能快的经济增长，一切经济活动均以经济效率为首要的衡量原则，以高度集中模式首先发展建设大城市。这种在企业生产布局、劳动力就业结构等生产要素向城市高度集中的模式，有利于发挥集聚效应，促进了国民经济的高速增长。

构建“卫星城市”，缓解大都市压力。卫星城是指大城市边缘的小城市，是从属于大城市的派生产物，与大城市有着密切的依赖关系，大多为大都市工作者的居住地。英国在二十世纪40年代就开始在伦敦周围大规模地建设卫星城市。韩国从二十世纪60年代走上了快速工业化道路，农民大量迁入就业岗位充足的城市，首尔、仁川等城市人口迅猛膨胀。鉴于首尔市无法接纳大量涌入的外来人口，韩国在上世纪70年代初期借鉴欧美经验，提出“建设卫星城市”方针，兴建了城南、龙仁等10座卫星城，这一发展模式大大缓解了首尔的人口压力。

（二）历史教训。城市人口迅速膨胀，导致城市的供给能力不足。由于农村劳动力向城市迁移，而城市建设赶不上人口增加速度，不能为迁移人口提供就业和生活条件，出现了过度城市化的现象。在英国城镇化初期，“圈地运动”剥夺了农民的土地，使大批农村人口涌入城市，而城市短时间难以提供充裕的就业机会，失业成为不可避免的社会现象，出现了许多贫民窟。韩国的在很短时间内实现了城镇化飞速发展，造成了对城市各项基础设施需求的急剧扩张，引发了交通堵塞、环境恶化、物流费用增加与住宅价格上涨，导致城市居民的生活环境水平下降。

工业化高度集中，导致地区间的经济发展失衡。由于过分注重工业化，在实现高度工业化、城市化的同时，导致其他产业衰败，出现产业失衡的现象。韩国为了快速发展经济，长期奉行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的政策，依托工业化优先发展大城市，依托既有城市集中布局工业，使得人口和产业向少数大城市高度聚集，迅速提升国际竞争力，却加剧了地区间发展的不均衡。在农村和边缘地区，空心化、高度老龄化、劳动力不足的问题十分突出，甚至出现了农村衰落和农业资源过度流失的现象。

追求舒适居住环境，导致郊区的过度开发。一些国家的大城市中心区域保留了工作、学习、娱乐等功能，而将居住区域放到郊区，向城市四周无限地蔓延，出现了过度郊区化的现象。这种现象在美国比较典型，由于城市空间的拥挤，人们出于对宽敞居住空间的追求，使大量有能力的富人迁往郊区居住，而城内留下的大都是穷人和不富裕的人群，这种产业和人口的分散，削弱了城市的经济基础，导致失业增加和城市贫困化的问题。

三、中国城镇化发展状况

2012年末，中国城镇人口占比为52.57%，11年来提升了近15个百分点。其中，中国城镇人口占比在2011年首次超过了农村人口，标志着我国结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新城市时代。

（一）城镇化率明显提高，主要靠经济发达城市拉动。工业化快速发展是促进城镇化建设的基本动力，工业产业化发展支撑经济高速增长，吸纳大量资本、劳动力等生产要素进入城市，生产要素流动性加快推动了城镇化进程。2012年我国人均GDP较2001年增长了3.8倍，经济的持续增长推动了全国城镇化建设步伐。其中，广东省是我国经济发达地区，2012年的人均GDP达到54，432元，远高于全国平均水平，跨入中上等发达国家或地区的水平。2012年末，广东省的城镇化率达到67.6%，远高于中西部地区其他省份。

（二）城镇化的发展，促进经济结构的调整转型。城镇化和第三产业发展紧密相连，城镇化不仅推动教育、医疗、社保、就业等公共服务发展，还推动商贸、餐饮、旅游等消费型服务业和金融、保险、物流等生产型服务业的发展，第三产业在国民经济中的比重逐步提升，促进了经济结构的转型升级。2000年至2011年我国三次产业结构由15：46：39调整为10：47：43，城镇化进程呈现出以工业化为核心，稳步推进第三产业发展的态势。

（三）城镇基础设施不断完善，人居环境、生活水平显著提升。2011年我国城市人口用水普及率较2000年上升了33.1个百分点，城市人均公共绿地面积较2000年提高了218.9%，建成区绿化覆盖率较2006年上升了4.1个百分点，城镇居民人均建筑面积较2000年提高了60.8%，城镇居民平均每百户家用汽车拥有量是2000年的37.2倍，城镇居民平均每百户空调器拥有量较2000年提高了296.1%，城镇居民平均每百户移动电话拥有量是2000年的10.5倍，人民的生活质量发生了翻天覆地的变化。

四、中国城镇化建设存在的问题

（一）区域发展不平衡，东西部地区差距拉大。从2011年全国32个直辖市、省、自治区的城镇化率比较看，仅有13个高于全国平均水平，其中上海、北京和天津位居前三位，城镇化率均高于80%，城镇化率高的城市大多分布在长三角、珠三角和京津冀三大都市经济区，这些地区成为吸纳农村人口转移的主要区域。由于中西部地区地域辽阔，经济落后，城镇化资金投入不足，城镇的基本格局还处于起步阶段，城镇功能还不齐全，公共基础设施较为薄弱，城市化水平仍很低下，其农村基础设施建设更是落后，多数乡镇以马路市场、露天市场为主，市场简陋，脏、乱、差现象较为普遍，这种落后的局面很难在短期内得到改变。

（二）城镇化建设相对滞后，与经济发展水平不匹配。国家统计局报告显示，按照平均汇率折算，我国人均GDP由2002年的1，135美元上升到2011年的5，432美元，按照钱纳里等人的工业化阶段理论和研究成果，中国已经跃过工业化阶段，进入发达经济的初级阶段。从工业化衡量指标看，中国城镇化率在50%左右，2011年第一产业就业人员占总就业人员的34.8%，表明中国处于工业化阶段的中级阶段。过去的十年里，我国城镇化水平发展速度加快，但由于城镇建设未与经济社会发展同步推进，致使城镇基础设施建设落后于经济发展。

（三）大城市人口急剧膨胀，凸显城市承载能力不足。由于农村人口向城市迁徙，城市人口迅速扩张，2011年我国城市市区人口密度为2228人/平方公里，比2000年提高了4倍，许多城市出现了水资源紧张、空气污染、垃圾难以处理等问题。《中国城市发展报告2012》数据显示，有2/3的城市空气质量不达标，全国城市水质为较差级和极差级的监测点占57.2%，2/3的大中城市陷入垃圾包围之中。大城市的交通拥堵问题愈演愈烈，中国城市上班族平均通勤时间高出世界平均水平的31.7%，比加拿大、美国高出近乎1倍，全国约2/3的城市在交通高峰时段出现拥堵，城市生活环境堪忧。

（四）缺乏科学的规划，扩张建设的方式难以为续。我国大部分县城和绝大部分的建制镇的管理水平、服务水平还处于初级阶段。在推进城镇化建设的浪潮中，造成了土地资源消耗过快，土地城镇化快于人口城镇化的问题，这种重量不重质的粗放式建设模式已经难以持续。全国因征地城市扩张和改造而形成的失地农民高达4000多万人，征地补偿、集体资产和土地增值收益分配、就业安置、养老和医疗保障等等成为城镇化建设的难题。

（五）新型城镇化的具体目标未明晰，制约了资金投入的方向和力度。虽然国务院已经将推动新型城镇化列入2013年的重要工作安排，但对于“新型城镇化到底包括什么内涵？要实现什么样的目的？新型城镇化的实现路径和具体政策？”等多个问题，还没有一个明晰的具有实际指导性的政策或方案。由于城镇化建设项目中比较多的是公益性项目，如城市垃圾处理、废水处理等，项目本身不产生现金流，且投资周期较长，偿还期跨度大，这些都制约了资金投入的力度。因此，新型城镇化依然面临着许多现实问题的挑战。

五、中国城镇化建设的路径选择

由于自然条件、经济状况、文化背景、生活习俗等因素的差异，大到不同国家，小到不同地区的农村城镇化建设类型各有不同，我们应该在借鉴国外先进经验、吸取其教训的基础上，探索适合中国国情的城镇化建设路径。

（一）以大城市为纽带，带动周边城市群的繁荣发展。围绕珠三角、长三角和京津冀这三大城市群进行科学规划，确保这些地区的持续发展，努力建成国家综合竞争力最强、亚太地区最具竞争活力、国家创新能力最强的世界级城市群。同时，加快海峡西岸、辽东半岛、环鄱阳湖和成渝城市群发展，积极培育中原、关中和天山北坡等一批基础条件较好、发展潜力较大的新兴城市群，形成一个以三大城市群为核心的“多元、多极、网络化”的城市体系。

（二）合理规划小城镇，加快推进城镇化建设步伐。从总体看，多数农村城镇规模偏小，层次普遍较低，小城镇的建设是城镇化建设工作的重中之重。通过建设小城镇进一步改善农业的生产条件和农村的生活环境，提高农民的收入水平和福利水平。对小城市、小城镇建设要进行科学规划，要着眼于小城镇和小县城的长远发展，在大力推进和完善城乡基础设施建设的同时，还要更好地保护好当地的生态环境。把统筹城乡、区域、经济社会、人与自然发展作为重要途径，走可持续发展的道路，构建具有先进水平的基础设施，功能完善、生态良好的现代化城镇，实现人与自然和谐共存。

（三）以农业现代化为抓手，实现城市与农村协调可持续发展。城市现代化和农村现代化的有机结合才是全面的中国城镇化。积极借鉴英美国家的先进经验，尊重中国国情，把城市和农村的经济社会发展作为有机整体统一规划和通盘考虑。大力推进农村产业化，鼓励发展农村二、三产业，鼓励城市企业、城市资金向农村辐射，进一步加快推进农村工业化进程，走一条与经济发展水平和市场发育程度相适应、城乡协调发展的道路。完善政府在支农融资、农业培训、涉农企业税收优惠等方面的政策，积极鼓励农民工返乡创业，扶持城市发展支农产业，形成生产要素在城乡间有序流动的机制，促进农村现代化的发展，实现城乡协调和可持续发展。

（四）强化政府监督职能，提升城市的综合管理水平。做好城市发展的系统规划，要借鉴英美韩等国城镇化建设的先进经验，对不同地区实行差异化目标管理。制定规划要有创新意识和发展眼光，编制具有超前性、分阶段性、长远性和科学性的城市发展规划，合理规划城镇人口规模，从严控制对耕地的占用，建立节约使用土地资源、水资源、能源的新机制，发展资源节约型城镇，进一步提高城镇化发展质量。要注意城镇化规划和区域规划相结合、城市形态规划和产业规划相结合、静态规划与动态规划相结合，搞好城市发展和区域发展、短期发展和中长期发展的有机结合和协调。改变城市发展“重规划、轻管理”的现状，强化政府对城市规划实施的宣传和监管作用，通过市民听证会、规划公示、规划成果展览、专家评审等形式加强规划和管理的宣传与普及，提高城市综合管理水平。

（五）增强城市服务能力，完善社会保障体系。不断增强城市服务能力，加强城市路网、能源、垃圾废物处理以及公共交通等基础设施的一体化建设，完善就业、教育、公共卫生和医疗服务体系等公共服务一体化建设，满足城乡居民的多方面需求。以农民工的社会保障和公共服务问题为重点，实现城乡服务均等化。通过推进农村土地流转，改革户籍制度，方便农民工就地落户；参照城镇社会保障体系建立农民工社会保障体系，在农民工职业技能培训、住房供给、子女教育和生活保障等方面制定必要的政策措施，促进农民工在医疗养老等基本公共服务享有与城镇居民相同的待遇，加快推进农民工市民化进程。

（六）构建多元化资金筹措机制，正向激励金融支持城镇化建设。一是要加大财政投入，把财政支出的重点放在基础设施、公用事业及公益性项目上，并充分发挥财政投资的杠杆作用，通过给予财政补贴、税收优惠、风险补偿等方式，引导金融机构将更多资源投向城镇化。二是充分利用资本市场，通过债券发行、企业上市、建立产业投资基金等途径融资。三是扩大贴息贷款政策范围，对城镇化建设薄弱环节给予贴息贷款支持，发挥窗口指导作用，引导金融机构把更多的资金投向中小城市建设。四是各金融机构要根据自身的业务特点，积极探索并找准支持城镇建设的切入点，在发展城镇经济、促进社区服务上开展金融服务，促进城镇持续发展。

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The International Experience of Urbanization Construction for Reference and the Exploration for Chinas Path

Research Group

Abstract： At present， the level of Chinas urbanization is not high， the urban system structure is unreasonable， and the infrastructure and public service facilities are weak， which restricts the development of the urbanization. Actively yet prudently proceeding with the urbanization construction has become an important work in Chinas economic construction， and striving to improve the quality of the urbanization is of great significance for the stable and healthy development of Chinas economy. To scientifically promoting the urbanization construction， the author learns foreign experiences and lessons， offers relevant policy recommendations such as reasonably planning small towns centered around a big city and continuously promoting the progress of Chinas urbanization construction pace.

Keywords： urbanization； economic development

责任编辑、校对：申建文