中国古代的巡视制度

◎黄金生

中国古代的巡视制度

◎黄金生

作为新一届执政者“将权力关进笼子”以及“反腐要老虎苍蝇一起打”的重要举措，中央巡视组引起中外舆论的广泛关注。早在1996年1月中纪委十四届六次全会就作出“选派部级干部到地方和部门巡视”的部署。2003年8月，中纪委、中组部正式组建专门的巡视工作机构，在巡视的十多年中，已经揪出了陈良宇、侯伍杰等一批“大老虎”。十八大之后，新一届执政者更是充分发挥巡视组的作用，使之成为反腐的有效利器，对潜在的“老虎”、“苍蝇”形成了强大的心理震慑。

在民间，中央巡视组已有“八府巡按”之称。“八府巡按”常见于戏曲、小说之中，他们多扮演扭转乾坤的“救世主”角色，手握尚方宝剑，在最后的时刻从天而降，主持正义，惩恶扬善。

微服私访与刺史出巡

巡视制度作为中国古代监察制度的一部分，最早可追溯至先秦时期的“天子巡狩”制，即天子对各地进行自上而下的巡察。相传尧命舜摄行天子之政，舜即开始巡视东西南北四方，确立“五岁一巡狩”的制度。秦始皇更是在统一六国后，先后五次巡视各地，他的这种巡视当然有加强中央集权、威慑地方官员的目的，但更主要的原因恐怕还是秦始皇在炫耀自己的文治武功以及寻求长生不老仙丹。其庞大、豪华的出行队伍一路更是劳民伤财，由此还引发了刘邦、项羽的那段神对话。以后历代如汉武帝、隋炀帝等都有大规模的巡狩和出游活动，而真正把这种巡游发展到极致的当属康熙和乾隆二帝。这种高规格的天子巡狩从监察角度来看，往往形式大于内容，安全也是一个大问题，秦始皇就死于其巡视的路上。看看至今已长达五部的《康熙微服私访记》，就知道天子的权威在那个制度和社会环境下能留下多大的遐想空间了。

皇帝本人出巡多有不便，再加上皇帝每天“日理万机”，“代天子巡狩”的职位就产生了。西汉时期，汉武帝把全国划为十三部，每部设一名刺史，刺史“乘传周流”（“传”指公家驿站的马车；“周流”意为到处巡视）、“所察六条”。“所察六条”即刺史的职责，从其规定来看，主要针对官员及其子弟和地方黑恶势力为非作歹的行为。刺史一般在秋天八月巡行郡国，岁末到京师报告巡行结果。汉代的郡守工资是二千石，而刺史工资只有六百石，所以说刺史仅仅是监察官，并不是太守的上司。可太守在刺史面前不敢造次，都当上级伺候着，时间一久，刺史还就真成了太守的上级，成了郡的上一级行政单位。不过此时，巡视、监察的功能自然就见鬼去了。

唐贞观十八年（公元644年），由于唐太宗李世民对地方官吏不放心，派出由孙伏伽、褚遂良等23人组成的巡视组到各地巡视。这次巡视规格非常高，孙伏伽是大理寺卿，相当于最高法院院长，而褚遂良则是谏议大夫，御史台的首领之一。这次巡视的力度也非常大：处死有罪的地方官7人，罢免数百人，晋升20人。唐初中央下去的巡视官员，由监察部门的监察御史担任，出巡时间不定。到了唐中宗时，设置了明确

的十道巡按制度。他依山川地理形势，将全国划分为十个监察区，即“十道”，每道设巡按使，巡按使由左右台及内外五品以上官员担任，任期一年，代表中央巡察州县。巡按御史职责是代天子出巡，“大事奏裁，小事立断”。

《大唐女巡按》和《大唐御史谢瑶环》两部电视剧很多人都看过，剧中故事是根据传统戏曲《谢瑶环》的故事改编的。故事发生在武则天时期，女官谢瑶环因破获宫中奇案被武则天赏识，以巡按身份派去关中彻查钦差被杀及参军自杀案。谢瑶环凭借自己对案件的敏感和执著的性格，破冤案、查贪官。不过，两相比较的话，谢瑶环的职位还是御史更贴切，因为“巡按”作为官名儿，是唐玄宗天宝五年（746年）之后的事儿了，其时，武则天早已死去40多年了。御史的品级虽然很小，但她的权力和威势是相当大的，原因就在于她代表了“天后”武则天，任你是多大的官儿，见了圣旨，就得下跪听宣。所以谢瑶环所到之处，大小官员都得对她恭敬有礼、唯命是从。

不过遗憾的是，在谢瑶环的原始故事中，谢瑶环被武三思、来俊臣等一班酷吏严刑致死，后武则天派人查案，诛来俊臣贬武三思、追赠谢瑶环为定国侯，礼葬于吴江东岸。

传说中的“八府巡按”

巡按御史制度的正式确立是在明朝，在民间，老百姓一般都认为“巡按”是清廉而权势很大的官。由此也出现了“八府巡按”之说，我们最熟知的莫过于周星驰的电影《九品芝麻官之白面包青天》里，星爷饰演的包龙星在历经重重劫难之后，因捉了皇帝的短儿，得封“八府巡抚”。星爷问：多大的官儿？皇帝说：一品。此外，传统戏曲如《窦娥冤》、《卷席筒》、《玉堂春》等等，都有八府巡按最终出来主持正义、沉冤昭雪的情节。

而事实上，正史中根本不存在“八府巡按”之说，更不可能是一品大员，即便明朝都察院设有十三省巡按一职，品级依然是正七品，清代改名为十三科道，俗称道台，也不过正四品。历史上的著名清官海瑞还担任过“十府巡按”，但其巡视的范围不过南京周边地区而已。

1569年，海瑞率“中央巡视组”监察南京周边的应天十府。应天周围是明王朝最富庶的地区之一，官员自然也富得流油，海瑞应天巡抚的任命刚一公布，官员们一个个都吓得不轻。有个显赫的权贵，把自己的门第漆成红色的，以示招摇，听说海瑞要来了，一夜之间就改漆成黑色的；一个太监任江南织造，历来横行乡里，无人敢管。听说海瑞要来了，遂将八抬大轿改成四人肩舆，车马随从也减少了许多。有的官员甚至自动离职，远逃外省避风。

在传统的人治社会中，巡抚寄托了老百姓对公平正义的期望，所以，一些清廉为民的巡抚故事也在民间广为流传。

至今在潮汕一带就流传有“萧巡按—棒打死江西王”的故事。萧巡按即明代嘉靖年间任江西巡按的萧端蒙，在任上他获悉藩王强抢民女，鱼肉百姓，官府不敢究治，民间怨声载道。萧端蒙设计将藩王“请”至公堂，智讯其奸，治其罪，并佯称只需轻打三纸板即可了结。藩王不知是计，被萧端蒙用纸贴的铁棒击中要害而死。在正史中虽没有明确记载这个故事，但在浙江提学林大春所作《萧御史传》里，明确载有他在巡按江西时不畏权贵，敢于捕治横行不法的藩王部属，向朝廷检举揭发藩王罪行等事实。

闽南的土楼如有内外两圈，一般都是外圈高，内圈低，呈碗状的。唯独华安县洋竹径蔡家的辕楼内圈楼比外圈楼高一层，呈雨伞状，故名“雨伞楼”。“雨伞楼”的故事也与一个姓蔡的巡按有关。一年春天，有位姓蔡的巡按莅临此地巡视，正好此地蔡、童两大家族闹纠纷，蔡巡按调解不偏不倚，终使两大家族结为秦晋之好，当地为了感谢蔡巡按，就仿造蔡大人出行的凉伞，在山上盖一座雨伞楼，以资纪念。

各种方式鼓励百姓举报

近日有媒体报道，中央巡视组入驻某省后，在巡视组驻地围满了来自各市、县、乡镇的政府工作人员，这些基层官员在驻地值班蹲守，是为了拦截本辖区内试图进去向巡视组反映情况的人。这些地方官员因害怕民众举报所以才出此下策，那么在古代，民众是如何举报官员呢？巡视组又为广大草民们提供了哪些举报官员的途径呢？

最早的“举报”传说中是从尧舜开始就有了雏形。据史籍记载，舜继位后，在朝廷前设立木牌，名“诽谤木”，让百姓把批评意见写在木牌上，后来，汉代君主又将谤木改成了“桓木”。

汉宣帝时的名臣赵广汉设立了我国最早的举报箱。赵广汉到颍川任郡守时，发现颍川土豪结党营私，鱼肉百姓，而民众敢怒不敢言，不敢直接到官府进行举报。为治理这种情况，赵令人制成了一个接受信件的器具：“缿筒”（缿音xiàng），形状像我们熟知的存钱罐。举报箱设立后，赵广汉便令部下到各地悬挂，并张贴告示，鼓励民众投书举报，保证为他们保密。官吏和群众纷纷写信反映土豪劣绅的不法行为，赵广汉根据举报的线索，组织力量进行调查，掌握真凭实据后进行严厉打击，使奸党散落，稳定了社会安定，赵广汉也因此名声大振。

我们常常在影视片中看到，冤屈的百姓在衙门口击鼓鸣冤的场面，所击的大鼓就是登闻鼓。登闻鼓出现在晋朝，晋武帝时在朝堂之外或都城内设登闻鼓，百姓可以击鼓鸣冤，有人负责记录状子上奏。以后历代都有此制度，唐在东西两都并置登闻鼓，宋有登闻鼓院，简称鼓院，明代置于通政院。据学者陈建邦考证，登闻鼓还与包拯包大人有段故事：“北宋时老百姓到衙门告状，先得托人写状子，通过衙门小吏传递给知县。一些讼师恶棍乘机敲诈勒索。包拯破了这条规矩，老百姓要诉冤告状，可以到府衙前击鼓。鼓声一响，府衙就要打开正门，让百姓直接上堂控告。”

到了武则天时举报又有了新的进步，她发明了“铜匦”举报制。当时的“铜匦”设计非常复杂，分为四个口，只能进不能出，分别投诉“军事”、“伸冤”、“举报”等内容，每日打开。举报者的待遇特别高。外地举报者，“给驿马供五品食”，五品食是什么概念呢？就是五品官的待遇，“每日细米二升，面二升三合，酒一升半，羊肉三分，瓜两颗，盐、豉、葱、姜、葵、韭之属各有差”。有专车接送，还能好吃好喝，举报错了也不追究。这样的举报做得就有点过了，结果不仅弄得人人自危，还给那些奸佞小人提供了迫害异己、罗织罪名的机会。

豺狼当道，安问狐狸？

古代的巡视制度随着朝代的更替在不断地完善，也形成了对官员的一定震慑。但是，巡视制度毕竟只是一种技术手段，凭借它很难根除腐败现象。

巡视本质上依靠的还是“人治”，所以巡视的效果与官员的个人素质有关。可以说，戏曲中描绘的“八府巡按”寄托了中国人对清官的迷恋和对好皇帝的祈盼。但在封建制度之下，又能产生多大比例的清官和好皇帝呢？统计结果恐怕会令人失望。在这样的制度环境下，巡视的官员大多也不能幸免，他们往往成为地方官员笼络、贿赂的重点对象，若非高洁刚正之士，就很难独善其身，更有巡视大员借助巡视公权私用、敲诈勒索。

唐朝时的御史王弘义曾向瓜农要瓜吃，遭到拒绝。王弘义便称瓜园中有白兔，叫县吏派人捕捉，于是瓜秧尽被踩烂。百姓呼其为“白兔御史”。无独有偶，唐代有一位“金牛御史”，此官名叫严升期，他特别爱吃牛肉，巡察时所到州县烹宰的牛极多。他同时又是一个贪官，问题不论大小，只要交纳金银，就一概不予追究。所以，他所到之处，金银价格暴涨。时人讥讽其为“金牛御史”。不过这种巡视大员，也有碰钉子的时候。明朝，山西巡抚魏允贞派下属到所属州县查核官吏治绩。该下属拿鸡毛当令箭，大摆官谱，到泽州时因挑剔膳食不好，竟把负责接待的州吏痛打了一顿。泽州知州许维新一怒之下停止了供给。过了三天，这位下属灰溜溜地离开了泽州。

俗话说“上梁不正下梁歪”，在古代，皇帝、宰相往往就是最大的腐败分子，那又怎么能够要求下面的官员都清正廉洁呢？在东汉的时候有一个巡视的官员，皇帝派他出行，他说豺狼当道，安问狐狸？所以他出了洛阳城门就把自己的车子在城门外挖了一个坑埋了。

当然，作为一种技术手段，我们今天在吸取古代巡视制度经验教训的前提下，可以更好地发挥其在反腐中的作用。

（原载《国家人文历史》2014年第10期）