排他性城市土地规划的理论问题分析

李学梅 ， 李忠峰

(1.陕西师范大学 旅游与环境学院，西安710062； 2.重庆师范大学 地理与旅游学院，重庆 400047)

0 引言

农村人口的城镇化是农业社会向工业社会转型的国家面临的一个重要问题。日本、南韩、台湾地区当时都比较顺利地用30年时间解决了这一问题，完成从传统社会向现代社会的迅速转型。其成功的经验在于：借助市场机制配置土地资源和人口，借助工业和出口的强劲增长创造就业，允许农村人口自由流动，使城市化和服务业得以大力发展，比较迅速地化解了大量农村剩余劳动力。随着我国城市化步伐的不断加快，房地产价格的快速上涨引发了一系列社会问题。而在其背后则是地方政府持有的“土地财政”供地理念。在这种理念下，地方政府限制居住用地的供给量，从而抬高居住用地价格，是当前房地产价格居高不下的主因之一[1-3]。然而，土地供给不足的现象并非局限于我国，尽管存在程度的差异，这一问题在国际上好像具有普遍性和长期性[4-5]。本研究力图系统地介绍当前这一问题的理论研究。

1 分析问题的界定

为了便于分析，本研究将城市土地供给不足的问题定义为排他性城市土地规划。所谓排他性城市土地规划是指降低了影响范围内的整体土地效用最大化的土地规划行为，是与最优土地规划相对而言的。所谓最优土地规划是指实现了影响范围内的整体土地效用最大化的土地规划行为。如图1a所示，S和D表示市场下的土地供给和需求曲线，S′表示考虑到土地供给的社会成本的供给线。如果土地规划Sr将土地的供给量减少到S′和D的交点，则是恰当地反映了土地供给的市场成本和社会成本的差异，实现了土地供给的社会效用最大化。然而，这只是一种理想化的情况。现实中往往发现，土地规划导致了整体社会效用的净损失，甚至是土地规划主体自身效用的净损失。图1b中显示的是具有垄断力的城市土地规划导致社会效用损失的情况。此时，由于作为一个利益主体的城市考虑的只是自身的效用最大化，只要生产者盈余增加的部分a大于减少的部分b，则对城市而言，这一土地规划仍是理性的行为。而如果a小于b，则这一土地规划就导致了具有垄断力的城市自身效用的损失。图1c显示的是不具有垄断力的城市实行土地规划导致自身效用损失的情况。

图1 土地规划效果

按照传统福利经济学的观点，城市土地规划是追求社会效用最大化的城市政府为了纠正不动产市场的市场失灵，使外部性内部化而采取的一系列行为。最理想的结果也就是上述所说的最优土地规划。这就像科斯第一定理所表述的：如果交易费用为零，不管产权初始如何安排，当事人之间的谈判都会导致那些财富最大化的安排，即市场机制会自动达到帕雷托最优。这样也就不存在排他性城市土地规划的问题了。然而，问题在于这一观点过于理想，其对规划动机的假设和规划结果的判断很难与现实相符。现实情况中土地规划远没有达到最优的原因则是正如科斯第二定理的表述：在交易费用大于零的世界里，不同的权利界定，会带来不同效率的资源配置。问题在于土地规划中这个“带来不同效率的资源配置”的权利界定又是如何形成的呢？

2 城市土地规划的集体产权观点

在更符合实际的假设的基础上，城市土地规划的集体产权理论对此做了具有现实指导性的分析，得到了越来越广泛的认可[4]。这种理论以“Tiebout-Oates-Hamilton”模型为源起，认为土地规划事实上是建立了一套集体产权，以对行政辖区的土地利用行为进行控制。Tiebout最先提出居民对地方政府提供的公共服务的偏好除了在辖区内用“投票”来表现外，还可以在不同辖区间用“抬脚”表现(voting with one’s feet)；Oates进一步提出不同辖区通过征收不动产税和提供相应的公共服务供居民选择居住地；为了克服少交不动产税、多享受公共服务的搭便车行为，Hamilton认为各辖区可以通过土地规划的方式来限定居民的不动产消费水平。因此，“Tiebout-Oates-Hamilton”模型系统地解释了地方政府公共服务的提供和需求的均衡实现问题。而土地规划不外是服务于这一问题的一整套集体产权安排。

如果土地规划可看作是集体产权，其中的“集体”是指整体的辖区居民；“权”代表规划条例所代表的权利和义务的安排；其中的“产”当然是指土地资源。城市土地本身可以为国家所有、集体所有和私人所有。土地规划这一集体产权安排的存在表明名义上不同所有制的土地具有某种共同的属性。在现实中由于土地使用影响的广泛性，从历史上人们就已经认识到私人使用土地的公共属性，并有在习惯法中对此做相应的权利界定的传统。而且，历史上人们就将城市本身看成是一项公共产品。这也正是为什么有学者认为以集体资源看待城市土地和进行集体产权安排有助于实现城市土地合理利用的原因[6-7]。

Paul Samuelson根据某种财产是否具有“消费的竞争性”和“排他性”将其分为私人财产和公共财产[5]。在此基础上，Elinor Ostrom将分类的标准改为“使用的损耗性(subtractability of use)”与“排他性难度(difficulty of excluding potential beneficiaries)”的“高低”，并以此为标准将资源类财产分为公共资源、通行费资源、公共池资源和私人资源(public goods，toll goods，common-pool resources，private goods)，每种资源下又可以根据具体的属性分为很多子类型(表1)[5]。就像分类标准为“使用的损耗性”与“排他性难度”的“高低”，而不是“有无”一样，各种资源类型之间并不存在截然分明的界限，而是逐渐过渡的关系。而每种资源类型的“产”和管理体制的“权”并不存在一一对应的关系。比如，“公共池”资源的所有权可以为各级政府、集体组织、私人，甚至可以无主。按照这一划分，我们可以根据城市土地的特点，将其归类为“公共池资源”。

表1 4种资源分类表[5]

3 排他性城市土地规划的缘由

3.1 排他性城市土地规划的动机

城市土地规划是对具有“排除潜在获益者难度高”、“使用的损耗性高”两个特点的“公共池资源”城市土地利用而做出的一种集体产权安排。根据科斯第三定理，在交易费用大于零的现实世界，考虑到制度安排生产本身的成本，净收益最大的制度安排就是最佳的选择。因此，在分析城市采用“排他性土地规划”的时候，就需要考虑这个“制度安排生产本身的成本”的来源和性质。William A. Fischel 对此作了准确而简洁的解释[4]。

区划是一项集体产权，修改它需要经历烦冗的听证和不为外人所知的决策程序。这些障碍的建立并非偶然，而是由于不动产的耐用性、不可移动性和深受社区状况影响。绝大多数美国行政区的业主除了住房再无太多的资产，而正是这些业主决定着区划的过程。……购房使得绝大部分人将其大部分资产投到了一个地方性的菜篮里，而且无法投保以抗拒辖区负面事件导致的贬值。阻碍区划变动的高交易费用就成为抗拒地区住房贬值的替代保险政策。

通俗地说，正是因为房地产是大部分业主的几乎全部家当，而且又无法对其价值投保；加上一有任何风吹草动就会引起地方房价的波动，因此，“邻避主义”就应运而生了。只是为了不显得太自私和得到更多的支持，这种信条常以担心空气质量、公共环境等借口出现。因此，表面上看起来不太理性的“邻避主义”其实是对无法投保的房地产价值担心的理性反应[8]。

在William A. Fischel 提出这一洞察之后，已有很多学者应用一般均衡分析方法对此进行了实证分析。Francois和Andrea为建立一个包含住房消费、住房投资和城市增长的集体选择三因素的理论目标迈出了第一步，建立了一个简约和可操作的分析框架以了解相关要素和连接原本各自独立的研究[9]。他们初步的结论是在经济人选择居住地与拥有住房的量，并且由市民投票决定每段时期建筑许可的假设下，代际交叠经济的均衡性质总是表现为住房供应不足。市民投资住房是因为他们认为投资会由于多数选民反对城市扩张而得到保护。反对城市扩张的原因则是因为他们已经投资了当地的住房。

3.2 排他性城市土地规划的产生机制

随之而来的问题是，为什么这些关心自己无法投保且是几乎全部家当的不动产价值的“风险规避”类型的业主，而不是租房者或者未建设土地的所有者决定着城市土地规划的过程？这是因为土地规划这项集体产权安排受城市本身决策体制的影响。这可以从中位选民模型来分析[10]。

中位选民模型则认为代表多数选民的意愿会得到体现。这一模型比较适用的条件是：地方选民很容易知道候选人的立场，也没有利益团体和官僚集团产生的条件，利益团体的支持对候选人也不是太重要。比如，在美国绝大多数都市区都由数量众多的地方政府组成，绝大多数的人都是住在人口不足10万人的城市里。因此，美国的土地规划及其沿革用中位选民模型来解释比较恰当。由于绝大多数美国城市的中位选民是房产所有者，加上如上所述的房产所有者的资产组合特征和房地产价格易受多种外界因素影响而变动，使得他们成为当地事务特别是土地利用方面的活跃分子。

排他性城市土地规划的实现还受区域城市间组织特点的影响。因为毕竟不同城市之间对于发展带来的利弊存在相互博弈的关系。比如，都是中位选民模型情况下，独立的小城市可以内部化大部分发展带来的利害外部性，所以，排他性就低；而对于由碎片化小城市组成的都市区，各城市可以将排他性的成本如降低就业等推给其他城市，而自己享受排他性带来的收益，如房地产价值的提高，所以，排他性相对就高；而由少数几个集中的大城市组成的都市区，由于可以部分内部化发展带来的收益和成本，所以，排他性就位于上述两者之间；而具有垄断力的单一大城市由于对土地市场具有很强的控制力，所以，可以靠制造稀缺来获得不动产大幅增值的收益。但稀缺积累到一定程度时，又可以靠大量卖地获取收益。所以，具有垄断地位的大城市的土地规划往往表现为在严格控制和急剧扩张之间来回摆动。William A. Fischel通过分析美国都市区住房供给的弹性系数和地方政府的碎片化指数之间的关系验证了上述现象的存在[11]。

4 缓解排他性城市土地规划的措施

综上所述，可以发现排他性城市土地规划存在的原因一个是城市本身的垄断地位，使得城市可以以牺牲社会整体利益为代价来提高自己的收益；另一个原因是住房所有者由于没有办法对相当于自己“全部家当”的房产价值投保，因此，把排他性城市土地规划作为一种保险的替代办法。这两个原因使得排他性城市土地规划广泛存在，并且带来巨大的社会成本，也使得没有简单的办法能解决这一问题。从1970年以来就开始研究土地规划与地方政府行为的William A. Fischel 认为他所得到的经验就是：对此没有立竿见影的办法[11]。但这并不意味着人们对此问题应该采取放任的态度。鉴于其导致的巨大的社会成本，人们应该努力寻找缓解这一问题的措施。同时，有的国家比较好地处理了这一问题的现实表明存在某些可行的办法来降低这一社会成本[12]。

4.1 取得各利益团体的支持

首先需要记住的是土地规划是各利益集团博弈的结果。排他性城市土地规划的原因一是城市的垄断地位，二是房产所有者对地方政府的主导。而利益受损方则是由于没有投票权而被排除在城市政治决策过程之外的潜在进城人员，或者是处于城市政治决策弱势地位的未开发土地的所有者。因此，对排他性城市土地规划的改革首先要获得相应的支持，而这就需要首先提高受损一方在土地规划方面的发言权。瑞士的土地规划经验可以很好地说明这一点。作为人口稠密、风景优美的高收入国家，瑞士地价高、房价高。但是，瑞士通过各种财政和税收政策，鼓励租房市场的发育，较好地解决了本国居民的住房公平问题。而其背后的原因则在于瑞士鼓励公共参与的社会传统。就像William A. Fischel所说的“除了人民没人喜欢土地规划”，同时，“除了人民没人可以改变土地规划”[4]。

4.2 鼓励城市间的竞争

对于由于城市的垄断地位导致的排他性城市土地规划可以采用传统的办法，那就是鼓励竞争，一方面是鼓励中小城镇的发展，另一方面是促进人口的流动。经验表明联邦制的国家比如德国、瑞士就比单一制的国家如英国、瑞典更有利于促进各地区之间进行竞争，从而使得土地市场更好地反映市场需求。再比如，美国德克萨斯州宽松的土地政策导致的低廉的住房成本就吸引了人口和公司的流入。

4.3 维护社会公平

对于房产所有者通过组成利益集团或“多数决”来达到对土地规划政策的控制，以让其他人承担发展的成本，自己获取收益的问题，可以通过上级政府和法院来纠正。尽管现实是由于土地规划的地方性和一事一议的特点，上级政府和法院很少会干涉，但是至少可以节制地方政府某些过分的侵权行为和对土地规划收益的分配进行一定的干预。另外，由于土地规划的直接后果是地价、房价的升高，因此，就需要对居民的购房或租房进行一定程度的补贴。特别是“排他性城市土地规划”本身就是由于借助城市和房产所有者的垄断地位实现的，因此，可以说干预具有某种正当性。比如，新加坡和香港在这一方面就具有代表性。

4.4 促进租房市场的发育

对于因为资产集中在单个住房上而引起的房产所有者“风险规避”问题，一个自然的反应就是降低住房自有率，促进租房市场的发育。比如，瑞士居民的自有住房率为30%左右，在发达国家中是最低的水平。调查结果就发现瑞士居民的“邻避主义”就没有其他国家那么强烈。而且，理论和实践证明租房市场还可以起到降低失业率和提高住房利用率的作用。William A. Fischel认为由于房产所有者通常比租客更关心当地事物、更有可能做一个好居民，降低住房自有率在美国不是一个好主意[8]。但是，瑞士的经验表明良好公民的培养不一定非要成为房产所有者。

4.5 建立房地产价格保险市场

而对于房产所有者关于房地产价格不能投保的担心，一个未来的选择就是建立房地产价格保险市场。如果能建立这样的市场，就可以有效地减少房产所有者对于发展的疑虑和减少发展商获得建筑许可的交易费用。因为这时发展商仅需为受影响的居民购买房地产价格保险即可，而不必去满足一些过于苛刻的条件。但是，由于房地产影响因素的多变性和难以判断，房地产价格保险市场更容易引起道德风险和逆向选择问题。另外，建立作为保险支付基础的地方房地产价格指数也存在困难。因此，尽管已经有了初步的实验，房地产价格保险市场目前还没有广泛地建立起来。不过，由于排他性城市土地规划的巨大成本，人们有必要探寻具有创造力的方法[11-13]。

5 结论

本研究认为，排他性城市土地规划问题广泛存在，且社会成本巨大；可以认为土地规划是对“公共池资源”城市土地的集体产权安排；排他性城市土地规划的存在原因则是城市的垄断地位和房产所有者对政府土地规划决策的控制；现实和理论研究表明可以通过一些途径来控制排他性城市土地规划的影响程度。

那么本研究的介绍对现在中国的“农村人口进城”问题的含义是什么？从表面现象看到，一方面是大量豪华城市的建设和房价的居高不下，以至于人们称中国拥有世界上最坚固的房地产泡沫；另一面是大量“蚁族”的存在和对进城农民的排斥以及农村的破败[14]。从宏观现象上看到，在城镇化快速发展过程中，存在着大量转移人口难以融入城市社会和“土地城镇化”快于人口城镇化等突出矛盾和问题[15]。那么，我国是否存在排他性城市土地规划的问题？如果有，产生的原因是什么，又应当采取什么措施克服？这些问题本研究只是提供了初步的思考，仍有待于进一步的分析。

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