GPA新变化及对我国政府采购发展的建议

李慰

随着贸易自由化的不断推进，政府采购领域的开放逐渐成为世界各国关注的重点，WTO政府采购协议在促进政府采购公开、公平、透明方面起到了积极作用和显著成效。当前，我国正在积极推进加入GPA（Government Procurement Agreement，政府采购协议）谈判进程，并先后向WTO提交了四份出价清单，准确把握政府采购协议发展方向，认清机遇与挑战，将为推动我国政府采购的发展提供一定的理论依据。

一、政府采购协议的新变化

1947年GATT（General Agreement on Tariffs and Trade，关税及贸易总协定，简称关贸总协定）法律体系中，政府采购被视为例外领域（例如GATT1947第3条第8款），可以不采取国民待遇原则，而优先购买本国商品。20世纪60年代，随着政府采购的贸易壁垒功能日益增强，歧视性政府采购对国际贸易的影响日益增大，一些先进的工业化国家为了开拓海外市场，解决日益突出的贸易失衡问题，迫切需求打破政府采购这一贸易壁垒。OECD（Organization for Economic Co-operation and Development，经济合作与发展组织，简称经合组织）首先着手政府采购实体和程序方面的探索，并于1973年草拟了一份关于政府采购的国际规则。伴随GATT东京回合谈判的启动，包括歧视性政府采购在内的非关税壁垒被列为正式的谈判议题。在OECD相关成果的基础上，1976年GATT成立了政府采购委员会，专门负责研究起草政府采购协议。作为东京回合的成果，最初的政府采购协议于1979年签订并于1981年1月1日正式生效。要求政府采购适用国民待遇和非歧视原则，并建立透明的采购规则，以保障外国供应商享受公平待遇。发展至今，政府采购协议先后经历了GPA1979、GPA1988修订本、GPA1994三个版本，在适用范围、国民待遇、招标程序等方面得到了不断的完善。

从最新的发展来看，乌拉圭回合之后，政府采购协议的发展从三个方面展开：一是根据GPA1994第24条的规定，完善协议文本、扩大协议涵盖范围、进一步消除歧视性措施；二是根据服务贸易总协定（简称GATS）第8条的规定，对服务领域的政府采购展开多边谈判；三是发达国家放弃GPA全面多边化，转而在WTO体系内推动政府采购透明度义务的多边化。但是，由于发达国家和发展中国家的利益冲突等多种原因，1997年开始的服务贸易政府采购谈判和政府采购透明度协议的谈判相继失败，只有GPA的修订工作取得了最终成果。2006年，GPA1994修订本提案获得暂时通过，此提案集中反映了政府采购的国际化和电子化两大趋势，并对序言、正文、附录等方面进行了较大调整。

一是按照法律文件逻辑结构和采购的实际流程修改GPA文本，修订后正文条款变为22条，比GPA1994少了两个条款，但总体内容不仅更加丰富而且文字更加透明易懂。从正文来看，修订本重新排列并整合了条款，例如将原来的第1条“适用范围”和第2条“合同价值估算”合并为第2条“范围和领域”，对GPA的涵盖范围给出了更为明确的范围。从附录来看，修订本仍然保留了4个附录，但是考虑到电子通讯和电子采购的应用以及缔约方之间的特殊约定，附录1的附件由5个增加为6个，新增了“总备注”附件。

二是融入政府采购技术的最新发展成果，修订后的文本吸收了电子通讯和电子技术在政府采购领域的应用经验，并鼓励使用电子化手段，例如采购信息、公告、招标文件、投标文件的发布和传递中，均允许通过电子和纸质两种方式进行，同时还专门增加了第14条“电子拍卖”用于规范这种新的政府采购方式。

三是明晰发展中国家的特殊待遇，扩大并澄清了发展中成员适用的过渡措施，以吸引发展中国家加入协议，修订后的文本一方面要求GPA缔约方应立即为新加入的发展中国家提供最惠待遇；另一方面在不造成歧视的前提下，授予发展中国家制定过渡期时间表的权利，过渡期间发展国家可以采用的过渡措施包括价格优惠、补偿贸易、逐步开放和提高门槛价。但值得注意的是，相关条款并没有对发达国家构成强制性义务，实现对发展中国家的优惠还要取决于具体的谈判结果。

受接连爆发的美国金融危机和欧洲债务危机影响，2006年GPA修订提案谈判进展十分缓慢，直至2011年12月WTO第八次部长级会议前夜各成员国才最终达成一致意见并获得了该次会议的通过。2012年3月，WTO政府采购委员会正式接受了部长级会议后再次修改的GPA修订本，从公布的资料看，部长级会议没有对2006年GPA修订提案做大规模改动，仅对个别表述细节做了增强严谨性的微调，对调了“普遍原则”和“发展中国家”在条款中的顺序，并将附录1的附件增加为7个，新增了货物附件。目前，只要GPA15个缔约方（欧盟作为整体，包括全部28个欧盟国家）的2/3提交接受文件，修订文本便可以正式生效。截至2013年12月4日第九次部长级会议，已有美国、欧盟、列支敦士登、挪威、加拿大、中国台北、中国香港7个缔约方对最新的GPA修订文本进行了确认，并有若干缔约方承诺将在接下来的几周内提交接受文件，预计GPA2012最晚将于2014年3月生效。

二、我国加入GPA谈判的机遇和挑战

西方国家200多年的政府采购历史相比，我国国内的政府采购制度建设起步较晚，《招标投标法》和《政府采购法》分别于2000年和2003年才正式实施，政府职能、法律体系、管理体制、政采制度、实践经验等具体国情制约了我国加入政府采购协议的谈判进程。因此，直至2007年底，我国才正式向WTO递交加入政府采购协议的申请，并提交了第一份出价。伴随艰难的谈判，2012年底我国向WTO提交了第四份出价。

后金融危机时代，全球治理格局正经历着复杂而深刻的调整，面临复杂多变的国际形势。十八届三中全会则进一步明确要求，构建我国开放型经济新体制，坚持世界贸易体制规则，改革市场准入等管理体制，加快政府采购等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。在国内外新的发展形势下，我国加入政府采购协议的机遇与挑战并存。

（一）主要机遇

一是有利于开拓更加广阔的海外市场。一方面，加入GPA意味着国内企业拥有了进入美国、欧盟、日本等主要发达国家政府采购市场的通行证，国内货物、服务和工程建设将获得更加广阔的市场空间，使潜在贸易利益变为现实的可能性大大增加；另一方面，加入GPA可以有效提高我国政府采购的规范化程度，在规则的制定和执行方面与国际接轨，透明统一、公开公正的采购规则将从制度上为我国企业进军外国政府采购市场奠定基础。

二是有利于完善国内政府采购制度。通过倒逼机制规范我国的政府采购市场，营造良好的竞争环境，提高财政资金使用效率；抑制采购市场的腐败，促进政府廉洁；减少行政干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在深化我国政府采购机制变革的过程中，贯彻落实政府职能转变，健全和完善社会主义市场经济体制。

（二）主要挑战

一是国内政府采购法律需要进一步修改完善。一方面，我国政府采购法与GPA在内容上存在着诸多差异，包括适用范围界定方法和覆盖范围不同、采购方式和程序缺乏具体规范等；另一方面，国内法律之间也缺乏协调性，《招标投标法》和《政府采购法》作为规范我国政府采购行为的同位阶的法律，在采购对象、监管主体、适用条件等多方面不尽相同，尤其是在工程采购领域。

二是企业可能会失去部分国内政府采购市场。加入GPA后，国内政府采购市场开放程度将显著提高，无疑会对部分竞争力较弱的产业造成冲击，特别是软件、汽车、办公和通讯设备等政府采购的重点商品和服务。例如2011年日本机械及运输设备在出口中所占的比重高达58.35%，占世界市场份额的8.35%，且显示性比较优势指数明显高于中国①。这意味着，国内政府采购市场开放后，部分行业将面临更加严峻的竞争环境。

三是部分产业政策需要进行有针对性的调整。在我国加入GPA谈判过程中，政府采购领域的产业扶持政策是比较敏感的问题，典型的案例便是为推进加入GPA，我国于2011年同时停止了《自主创新产品政府采购预算管理办法》等三份文件的执行。可以预见，为推进谈判的顺利进行，我国现有的产业政策体系仍需进行局部的调整，那么未来如何在国际规则之下合理的支持产业发展，提高企业竞争力也是有待深入思考的问题。

三、对我国政府采购发展的建议

（一）尽快加入政府采购协议

尽管加入GPA提高了本国企业在国内政府采购市场上的竞争压力，但却使企业具有了进入更加广阔的外国政府采购市场的资格。作者对OECD国家1990—2012年相关数据的测算表明，加入GPA将显著提高出口贸易规模，但是GPA成员数量对双边出口额具有一定的抑制作用，主要是因为在政府采购市场规模相对有限的情况下，GPA成员之间为替代关系。因此，我国应积极加快谈判进程，争取早日加入GPA，以更加充分的享有其带来的贸易利益。

（二）充分利用发展中国家条款

为吸引更多的发展中国家，GPA专门制定了多条发展中国家优惠条款，我国应坚持以发展中国家身份加入GPA，并充分利用这些制度安排，为国内企业发展创造更加有利的条件，在合理安排过渡期时间表的同时，结合实际情况稳步推进开放实体，尤其要慎重对待国有企业是否进入清单。

（三）通过鼓励创新提高竞争力

一方面，借鉴国际经验，在GPA允许的范围内制定修改现有政策和法律，通过规定本国产品和劳动的最低含量、以国家安全、保护环境等理由限制或禁止外国供应商等方式，鼓励采购具有核心技术和自主知识产权的国内产品。另一方面，深化国内创新体制改革，建立健全鼓励企业进行原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制，强化企业在技术创新中的主体地位，加强知识产权保护，健全技术创新的激励机制。

（四）进一步完善政府采购制度

一方面，合理制定政府采购规模，充分利用门槛价以下的政府采购需求，并改进政府采购的价格形成机制，结合使用公开招标、竞争性谈判等采购方式，在保证财政资金使用效率的同时，尽量降低政府采购价格与市场价格的联动，进而提高企业竞争消费市场的积极性。另一方面，加快出台政府采购法实施条例，加大政府采购监督管理和信息公开力度，建立健全政府采购过程的公开机制，并适应GPA发展趋势，加快政府采购信息化和标准化建设。

注：①作者根据WTO2011年统计数据计算。

（作者单位：国家发展改革委外经所）