地方政府投融资平台存在的问题

□文/苏 芮

（新疆财经大学金融学院 新疆·乌鲁木齐）

一、引言

地方政府投融资平台是地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设所组建的各种不同类型公司。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建公司，在公司的资产及现金流大致可以达到融资标准时，再辅之以财政补贴等作为还款承诺，然后将融入的资金投入到公用事业、市政建设等项目之中。

从我国的经济形势来看，投资一直是推动经济增长的主要因素之一，在高投资拉动经济增长中，政府起着十分重要的作用。地方政府设立投融资平台，一是对其掌握的大量公共资源进行市场化配置；二是为了实现公共利益；三是政府提高自身行政管理职能的需要。而地方政府投资职能得以实现的前提和基础是要有充足、稳定的资金来源。我国目前地方政府采取的融资方式是以银行贷款为主，其他融资方式为辅。近几年，融资平台存在很多问题，例如投资资金来源集中、投资收益不高等，本文将找出其中问题进行分析，并给出建议。

二、地方政府投融资平台存在的必要性

地方政府投融资涉及的主要领域是基础产业、公共基础设施，如道路、交通、学校、公共卫生等，政府的投资对当地经济的发展有很重要的作用，适度的投资在给民众带来方便的同时可以使经济的发展顺畅。从地方政府投融资平台资金投入来看，最近十年全国市政公用设施建设固定资产投资总额不断上升。资金来源合计从2001年2，351.9 亿元增加至2011年14，158.1 亿元。（图1）

根据中国城乡建设统计年鉴的数据集体来看：城市道路建设逐年增加，有利于运输业的发展。2011年末，全国城市道路总长308，897 公里，比上年增加14，454 公里；城市供水行业高速稳定发展，居民生活及企业生产用水得到有效保障。2011年我国的用水普及率为97.04%，城市的供水总量为513.4 亿立方米，与上年相比基本持平，略有增加；城市污水处理能力有所提高，生产生活污水得到妥善处理。2011年我国的城市污水处理率为83.63%，比上年提高1.32 个百分点；燃气的使用得到普及，市民居住环境进一步得到改善。2011年城市燃气普及率为92.41%，与上年基本持平；城市绿化建设得到加强，植被覆盖率显著提高。截上2011年末，我国公园绿地面积为48.3 万公顷，人均公园绿地面积为11.8 平方米，同比增长5.5%。从总体状况来看，近年来我国公用基础设施总量增加迅速，但是由于我国人口众多，人均水平仍然较低，部分设施供应，尤其是资源型设施，质量差，严重污染环境，危害城镇居民健康。全国仍有近17%的污水未经处理直接进行排放，这严重影响了城市水资源的可持续利用。由此可见，各地城镇基础设施的建设水平与我国社会、经济的发展状况相比明显滞后。因此，地方政府还要继续加强基础建设和维护，这样才能在给市民一个良好的生活环境的同时促进当地经济的发展。从国家政策方面来看，国家对城市基础设施建设也给予大力支持。国家“十二五”规划提出：“统筹地上地下市政公用设施建设，全面提升交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平。深化城市建投融资体制改革，发行市政项目的建设债券。”

三、我国地方政府投融资平台存在的主要问题及建议

我国地方政府投融资平台发展迅速，但就目前状况来看，其建设水平与我国社会、经济的发展状况相比明显滞后，仍存在许多不容忽视、亟待解决的问题。

（一）投资资金来源集中，需创新转变融资方式。从资金来源看，20世纪九十年代以来，我国城市基础设施建设的主要资金来源有中央财政拨款、地方财政拨款、城镇维护建设税、公共事业附加、国内贷款、自筹资金、利用外资和特殊政策类收费等。我国地方政府投资资金的特点：预算内资金占城建资金的比重较大，非预算内资金比重较小。2011年我国城市公用建设固定资产投资合计13，509.1 亿元，其中，中央财政拨款166.3 亿元，约占总额的1%，地方财政拨款4，556.6 亿元，约占总额的34%，国内贷款3，992.8 亿元，约占总额的30%，此三项合计8，714.7 亿元，占总投资额的65%。2011年企业自筹资金约占城市公用建设固定资产投资的26%，债券约占1%，而外商直接投资只有100.3 亿元，约占1%，其他投资约占7%，见图2，此类资金大多靠政府举债，并且部分举债资金的借贷是以政府财政作担保的，并非其他非国有资本的投入。也就是说，资金的主要来源仍为政府财力以及以政府财力为担保的银行借款，企业自筹和外来资金直接投入城市基础设施建设的比重相对较少，还没有真正实现投融资主体多元化。一方面使得融资成本通常较高，另一方面融资规模受宏观调控政策的影响极大，难以借助资本市场做大做强，同时会导致风险集中度较高。（图2）

图1 我国2001～2011年城市市政公用设施建设固定资产投资情况

图1 2011年城市市政公用设施建设固定资产投资资金的构成

因此，创新转变融资方式，建立起多元化、多渠道的融资体系，成为地方政府的必然选择。一是积极争取政策性银行贷款。政策性银行作为商业银行的补充，在经营时主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以盈利为目标，其资金投向包含国家基础设施项目，并且在中国人民银行颁布的基准利率的基础上，还可适当下浮，大型基础设施建设项目可争取长期贷款。根据投资项目的具体情况，地方政府投融资平台应尽可能争取与项目周期相符、利率相对优惠的贷款，从而优化融资的期限结构，缓解还贷压力，增强地方政府投资的绩效意识；二是允许地方政府发行债券。从2010年开始，中央政府可以代发地方债券，但是这种方式有其缺陷，一方面债券规模有限，不符合地方的实际资金需求；另一方面风险只集中在中央政府，这样就无法借助市场的力量对地方政府进行约束。因此，建议适当允许地方政府用发债的形式来进行基础设施项目建设；三是探索尝试其他直接融资方式。积极推进股权融资，对平台公司资产进行优化组合，通过股票市场募集资金进行投资建设。同时，可尝试引进项目融资，对经营性项目，可适当降低准入门槛，采取BOT、TOT 和PPP 等多种融资模式，实行市场化运作，鼓励民间资本参与基础设施建设，拓宽融资渠道。

（二）资金使用效率低，需进行制度规范。在我国地方政府投融资活动中出现的重复建设、维护与运作不合理等问题导致资金使用效率低。首先，重复建设。各地大搞形象工程、政绩工程，竞相修建宽马路、大广场、华丽的建筑、漂亮的公园等实际利用率很低的设施，忽视了地方政府的投融资体系的整体结构的协调发展，使得地方政府投融资的水平与地方经济增长步调不协调，从而导致了有的公共物品提供超前、有的却不足，结果造成巨大的浪费；其次，城市设计规划以及管理系统落后。我国城市设计规划和管理系统落后是由城市建设信息的匮乏和运营经验的不足造成的。2011年的暴雨造成我国北京等大城市发生了严重的内涝灾害，这充分暴露了我国城市的排水系统规划设计和管理系统的严重落后；再次，我国基础设施还处于非经营性的管理模式。这种管理模式不讲经济效益，有些单位只花不赚，出现严重的亏损。目前，供水行业已开始实施阶梯水价，可是同类其他基础设施管理方式仍需改进。

目前，地方政府通过各种形式进行的投融资活动，之所以出现规模失控、效益低下等问题，根本原因是缺乏统一的财政管理。从投资的决策、论证、实施、监督以及资金渠道都缺乏严格的财政管理机制。规范地方政府投融资行为，根本途径是通过制度规范地方政府投融资行为。在确定投融资决策权归属的前提下，制定投资的监管和运行机制。

（三）债务风险加大，需增加透明度。

地方政府投融资平台贷款的快速增长导致债务风险加大。首先，政府投融资平台的贷款担保方式存在较大风险。政府投融资平台贷款较多采用政府担保和质押，并且投融资平台企业间进行互保的情况普遍存在。另外，投融资平台通常是以打包贷款的形式，银行对资金的具体使用是否符合最初设定并不清楚，这种不透明且约束机制松散的担保方式很容易给银行带来风险。不论地方政府为投融资平台直接注入国债资金和土地等作为资本金，还是为投融资平台的信托贷款和银行贷款提供财政担保，或者是为投融资平台的股权合作伙伴提供溢价回购的承诺或固定回报，一旦项目的投资收益不能覆盖成本（普遍情况是投融资平台的基础设施项目回报率都比较低），这些隐性债务就必然变成实实在在的财政负担，并且这种风险最后由中央财政或者商业银行买单。各级地方政府的收入来源主要由税收和土地出让金构成。税收的高低与地方的经济状况相关，与整体的经济形势相关。一般来说，地方政府的税收收入相对平稳，所以地方政府投融资平台产生负债时，许多地方政府只能依靠土地收入来偿还，因此大量的政府投融资平台都依赖土地的增值收益运作，对土地转让收益的预期都很高。显然，地方政府在房地产泡沫的形成过程中起到显著的推动作用，并加剧房地产泡沫，对于消费者而言是有害无益的。这种现象已在全国多个地方有所体现，具体表现在经济尚处低迷期，居民的财富和金融资产价值尚未恢复，但房价却先市场而动，逆势上涨，引起各方诟病。

树立风险的动态监管理念，加强对投融资平台债务的管控，增加地方政府投融资平台的透明度。一是银行要对贷款政策进行强化，确保落实到项目，并增强风险意识，加强风险管理。对于没有稳定现金流作为还款来源的贷款发放要严格控制，贷款的用途必须与实体建设项目相对应。加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况对贷款质量进行严格分类。在贷款审批发放过程中，尽可能采用多种担保和抵押措施，对于偿还能力较强，财政收入较稳定的省市级投融资平台，经过规范和清理后，可以继续提供贷款，支持其基础设施项目的建设；对于财政状况较差的区县级投融资平台则要严格控制其贷款；二是政府要建立以财政局、发改委、审计局、银监会、人民银行等部门和机构组成的监督指导机构。定期召开监测联席会议，加强对融资平台资金最终流向的监督和审计，定期统计和评估各融资平台的负债情况，并向金融机构进行通报及制订具体实施方案，不断完善相关政策，严格审批新融资平台的设立。

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