人的城镇化：我国城镇化转型发展的新思路

李玉明，陈建平

（1.福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007；2.福建农林大学公共管理学院，福建 福州 350002；3.福建农林大学廉政研究中心，福建 福州 350002）

人的城镇化：我国城镇化转型发展的新思路

李玉明1，陈建平2，3

（1.福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007；2.福建农林大学公共管理学院，福建 福州 350002；3.福建农林大学廉政研究中心，福建 福州 350002）

当前，城镇化发展已成为我国实现公平、可持续发展的最大机遇。然而，现行的一些传统的城镇化模式存在诸多发展弊端，如城镇化中的空城现象、伪城问题、病城问题以及黑城现象等等，在一定程度上影响和制约了城镇化质量的提升，而探索人的城镇化发展将成为我国城镇化转型发展的重要突破口。就目前而言，为有效推进现代城镇化，需要在发展理念、户籍制度、城乡统筹、财政体制以及管理创新等发展路径方面不断加强人的城镇化建设，进而促进城镇化的健康、有序的发展。

城镇化转型；人的城镇化；发展路径

2013年06月，在十二届全国人大常委三次会议上，发改委作《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中提出，“我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”，不仅第一次明确提出了各类城市具体的城镇化路径，同时也表明未来城镇化道路开始更加注重人的城镇化发展。此外，由于过去传统的城镇化模式存在着相当大的问题和缺陷，其中最主要的是传统城镇发展模式忽视了人的发展，导致我国人口城镇化长期滞后于土地城镇化，城镇建设难以有质的提升。为此，必须转变原有的发展思路，重树城镇化中人本价值理念，最终实现人的城镇化。就当前而言，“城镇化的核心或实质就是让农民进城及农民的市民化”［1］，其内涵包括两层含义，其一是农村转移人口市民化过程，实现与城镇人口的有机融合；其二是为转移人口而进行的城镇建设过程，为市民化生活创造宜居环境。

一、人的城镇化的理论内涵

从理论角度分析，人的城镇化就是城镇人口发展与城镇合理建设相结合，实现人口市民化与体制机制改革、公共服务完善、基础设施建设以及城镇环境保护等互相协调发展，走有序、全面、合理、集约的新型城镇化道路，集中体现了以人为本的城镇发展理念。具体来说：

（一）人与人的关系：倡导平等自由精神

根据西方政治学理论，人与人的关系是自由的。自由被视为人的自然权利，是不可剥夺的、不可让渡的权利。正如法国启蒙思想家卢梭所言，如果“放弃自己的自由，就是放弃自己做人的资格，就是放弃人类的权利，甚至就是放弃自己的义务”。同时，人与人的关系又是平等的。在自然状态下，人与人之间是没有任何区别的。基于这一理论分析，人口城镇化中人与人的发展关系也是自由平等的。人的城镇化本质就是要实现城镇中每一个居民平等地享有公民身份和公民权利，无论身份地位还是就业、居住、教育等公共服务待遇方面，原有城镇居民与新转移的农村人口都是平等的，任何居民的生命价值和人格尊严都不存在实质差别。因此，这一关系的重塑将有利于打破以往二元结构体制，真正实现城镇居民的平等发展。

（二）人与社会的关系：追求人的全面发展

马克思主义认为，人类的终极目标是要实现人的全面发展，即每个人可以在生活、社会关系以及自身能力与个性等方面实现平等、完整、自由的发展。因此，人带着目的、理想充分发挥人的潜能改变现有状态，不断地改变旧世界、创造新世界，使人的本质得以充分展开和实现，从而不断创造和实现自我的本质。［2］正是在此意义上，新型城镇化追求的是人的全面发展，其中以新转移农村人口的可持续的生计能力和生计方式发展［3］82—88最为核心。人的城镇化除了要实现新转移农民享有平等的社会身份，还要助推新转移农民通过城镇的生产生活不断地“自我创造”、“自我超越”，使得其获得收入、知识、技能、社交等能够在城镇稳定谋生的资本，进而消除人与社会的对立和异化关系，真正实现城镇的和谐发展。

（三）人与环境的关系：注重人与自然和谐

辩证唯物主义认为，人的主观能动性充分发挥必须以尊重客观规律为前提和基础。自然界的发展是有其自身规律的，如果我们在认识和改造自然的过程中不尊重客观规律，忽视自然规律的存在，就会导致自然生态的破坏，其最终结果将是人类不可避免的遭受自然的报复，人类生存受到极大威胁。基于此种认识，在城镇化进程中，如何正确处理人与自然的关系将成为我们必须慎重对待的问题之一。而人的城镇化建设正是践行这一生态价值的最好佐证。人的城镇化本质是实现人和自然、环境的平衡发展，强调生态环境的保护，并致力于实现人的生活水平的提高。总之，人的城镇化就是把人与自然共生共融、和谐相处的价值观作为其可持续发展的主旋律，以不断推进城镇的生态化建设。

（四）人与城镇的关系：强调人城统筹发展

在未来城镇化建设中，最为重要的要正确处理好人与城镇关系。而人的城镇化则致力于解决城镇人口与城镇建设之间的矛盾关系，使二者能够保持合理、适度的协调性和统筹性。具体而言：一方面，人的城镇化强调人口市民化进程与土地城镇化速度保持协调统一；着重加强农村转移人口的市民化建设及其相关的配套设施建设，特别是城镇户籍改革、公共服务体制改革等等，加快城镇人口的市民化转变，使其能够真正享受到土地城镇化的建设成果。另一方面，强调人口集聚规模与城镇基础设施建设保持一致。人的城镇化不仅注重加强人口市民化建设，同时也关注城镇人口因过度集聚而导致的一系列城镇问题：如人口膨胀、交通拥堵、环境污染等等，因此，需要不断加强城镇规划和基础设施建设，以提高城镇的发展承载量。

二、传统城镇化模式产生的现实弊端及其代价

对比人的城镇化的新型发展模式，反思过去传统的城镇化发展，可见，其存在诸多弊端。以往那种扩张式、片面式、超载式、粗放式的城镇发展模式使当前城镇化建设产生了一系列问题和代价，例如“有城无人”的空城现象、“有名无份”的伪城问题、“外实内虚”的病城问题以及“环境失调”的黑城现象等等，在一定程度上影响了城镇现代化的发展进程。

（一）空城现象：扩张式发展导致城镇“有城无人”

自改革开放30年以来，中国城镇建设长期以GDP核心作为自身发展导向，导致城镇建设片面追求规模，盲目的“圈土地”、“造大城”，忽视了人的城镇化应有内涵，也没有考虑到当地经济情况和产业支撑能力，导致城镇建设与人口、经济、社会发展难相融合。其中，最显著的问题就是近年来出现的空城现象。一些地方脱离实际盲目追求城镇化速度和城镇化率，而且借助承揽各种大型博览会、赛事，盲目构建各种大型娱乐场馆，形成短期的繁盛，繁华过后就成了“空城”［4］。河南淇滨区银兴广场仅商铺有2000个，约有30%的商铺处于空位状态，即使有营业的商铺也大都生意惨淡，偌大商场鲜有人影。［5］另据业内人士表示，近两年三四线城市房地产待售存量一直处于较高水平，在人口外流的背景下，供大于求现象更加突出。［6］这些“空城”问题的出现不仅造成了经济建设资源的巨大浪费，而且也不利于人口市民化发展。由此可以看出，我国城镇化“空城”问题已经成为影响城镇化提质的主要障碍之一，必须加快城镇化的转型发展。

（二）伪城问题：片面式发展导致市民“有名无份”

过去，受经济建设中心导向的影响，我国城镇建设一直片面强调发展土地城镇化，而忽视了人口市民化建设。其中最为典型的是城镇居民户籍改革始终悬而未决，导致许多生活在城市却没有城市户口的人特别是农民工长期被排斥在城镇化之外，加之，城乡二元结构体制的长期存在，使得新转移的城镇人口难以享受与本地居民同等的市民待遇。据调查显示，外出农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别只有13.9%、23.6%、16.7%、8.0%和5.6%。农民工在城镇自有住房的拥有率只有0.7%，几乎等于零。［7］21—22另据国家发改委城市和小城镇中心对广东的调查显示，在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等5大类17项公共服务和福利方面，本地居民均可完全享受，而外来人口则有10项为“不可享受”，7项为“部分享受”或“少量享受”［4］。因此，也难怪有学者将城镇化中处于“经济上接纳、政治上排斥”境况的农民工称之为“一个游离于城市的边缘弱势群体”［8］。而我国的城镇化建设也正是因农民工的市民化问题而饱受质疑，被认为是“伪城镇化”、“半城镇化”。因此，加快人口的城镇化转型建设已迫在眉睫。

（三）病城问题：超载式发展导致城镇“外实内虚”

一些城市在建设过程中无序地开发扩建，超出城镇自身所能承受的发展限度，出现了人口膨胀、交通拥堵、环境污染以及资源短缺等一系列城市问题，即所谓的“城市病”。城市病的产生实质是城镇现代化过程中的一种逆反症状，在一定程度上制约着城镇化水平的提升。例如，交通拥堵问题，据统计中国2／3的城市出现高峰时段交通拥堵现象［9］，而“因交通拥堵和管理问题，中国15座城市每天损失近10亿元财富”［10］。再如“垃圾围城”现象；住建部的一项调查数据表明，目前全国有1／3以上的城市被垃圾包围，全国城市垃圾堆存累计侵占土地75万亩［11］。以上这些问题都是城镇化建设过程中凸显的典型病症，极大地影响着城市经济和城镇化质量的提高。为此，有必要采取合理的措施和方式加以解决和治理，而提倡人与城镇统筹发展的人本城镇化模式将是治理城市病的有效途径，人的城镇化将围绕城镇人口市民化建设为核心，不断加强城镇基础设施建设和城镇空间科学布局，以有效治理城市病问题。

（四）黑城现象：粗放式发展导致城镇“环境失调”

在我国城镇建设中，不少城市依然延续传统的“先污染、后治理”的工业化的发展思路，严重影响了城镇的生态环境平衡。尽管各地城市先后加强了防治污染的环境综合治理，但这种以高消耗、高排放、高污染为特征的粗放型发展模式仍然使得城市生态环境质量急剧下滑。其中面临最为严重的就是城市空气污染。据有关国际机构发布的全球10大空气污染城市，中国就有7个城市入榜，其中包括北京市在内，其PM10的浓度值严重超标，空气质量位列全国倒数。同时，水域污染也不容乐观。据环保部门调查，我国一半城市市区地下水污染严重，57%的地下水监测点位水质较差甚至极差，90%城市河段受到不同程度污染。［12］由此可见，我国城市环境不断恶化，已成为制约我国城镇经济发展和影响人体健康的重要因素。为此，必须转变城镇发展模式，注重生态环境保护、人与环境的和谐发展。而人的城镇化将不断践行这一生态人文理念，走一条资源节约、环境友好的绿色、低碳道路。

三、我国城镇建设向人的城镇化转型推进的重要举措

传统城镇化模式下产生的各种城镇发展问题，其归根结底在于城镇发展忽视了人的因素，而过分强调物的城镇化，导致城镇发展难有质的提升。为此，未来的城镇建设应努力回归人本导向，并积极寻求有效推进人的城镇化的发展路径，具体如下：

（一）转变发展理念，为人的城镇化提供思想保障

城镇建设，理念先行。一个城镇的繁荣兴盛，很大程度上取决于该城镇先进理念的科学引导。因此，要推行人的城镇化建设，首要的是要努力破除原有的城市发展模式，树立以人为本的城镇化理念。首先要树立农村转移人口特别是农民工在城镇化进程中的主体地位思想。农民工不仅是城镇的建筑者，也是未来城镇的主人翁。因此，他们拥有和本地居民同等的市民权和发展权，同样受人尊重，他们与城镇其他居民没有任何实质性的地位差别。其次，要树立包容性的城镇化发展理念［13］。其最主要的是要推进社会福利的普惠性。即通过在户籍、住房、就业、教育等领域实行包容性的改革，实现基本公共服务均等化，以消除原有阶层人口的对立和矛盾，使城镇人口关系由相互排斥转变为相互包容。最后，要尊重人口城镇化发展规律，正确处理好人口发展与城镇建设之间的关系。其中最关键的是要改变原有“以城带人”的城镇化思路，即过多地强调土地城镇化建设，而忽视人口城镇化发展。而未来的城镇化应当更加注重“以人促城”的价值理念。通过人的城镇化不断促进城镇公共服务、基础设施的合理建设以及环境合理保护。

（二）改革户籍制度，为人的城镇化提供主体保障

当前，城镇化的核心问题是农村人口转移，其“重头戏”则是农民工的市民化。而解决农民工市民化问题，当务之急是需要改革城镇户籍制度，使长期在城镇工作的农民工能够名正言顺地取得城镇居民的身份［13］，以享有公正平等的社会待遇。因此，有必要从以下几个方面推进户籍制度改革。首先，放宽城镇户籍准入门槛。要逐步取消从个人收入、纳税额度、工作年限、社保年限等仅从城镇经济发展需要的角度而考虑的入户条件，降低农民工入户的成本。其次，剥离户籍身份与社会福利的捆绑关系。深化户籍与公共服务体制改革，取消户籍身份与就业、教育、医疗和住房等公共福利的依附关系，实现农村转移人口与本地居民在社会福利待遇方面的平等性和公平性。最后，实现城镇户籍准入与农民土地权利分离。取消城镇中存在的“土地换户籍”、“土地换社保”、“宅基地换住房”等专门针对农民群体的不公正的户籍政策。允许农民带着农村所有的土地财产权益及其附着资产进入城镇落户变身市民，即所谓 “带土进城”［14］，从而从根本上消除农村转移人口的土地障碍，促进人的城镇化的顺利推进。

（三）统筹城乡发展，为人的城镇化提供服务保障

人的城镇化，特别是农民工的市民化过程，不仅要重视解决农民工“进城”问题，同时也要关注其如何“融城”的问题，即解决“市民”这个符号所包括的一系列制度待遇，并且要按照现代化的理念来进行改革、设计［15］。其中最为基本的是改革公共产品供给，实现城乡统筹发展。具体来说，首先，要加大农村产业经济发展力度，特别是农业产品、原材料的发展，并加强与城镇的产销结合、产城融合密度，使农村成为城镇发展的产品原料供应基础，从而形成“以城带乡”的经济一体化发展格局，为农村人口转移城镇奠定了经济基础。其次，统筹城乡基础设施建设，加快农村在交通、住房、供水、供电等方面建设，并逐步实现与城镇基础设施建设一体化发展，为有效推进人口城镇化提供生活保障。最后，加快建立均衡的社会福利体系，如文化教育、医疗卫生、社会保障等城镇公共优势资源逐步向农村覆盖，使城乡居民平等共享改革发展的成果。总之，统筹城乡发展既能为城乡居民提供均衡、全面的公共产品和服务，同时也促进了农民从生产生活方式到行为的全面城镇化［3］82—88，为人的城镇化提供了质量保证。

（四）完善财政体制，为人的城镇化提供物质保障

有学者曾指出，“单个农民工市民化成本需要新增综合投资至少10万元，城镇化率每提高1% ～1.5%，需新增1500万～2000万人，年综合投资大概在1.5万～2万亿元左右”［7］21—22。可见，城镇市民化成本规模不可谓不大，仅靠地方政府目前有限财力是难以有效应对的。为此，必须加强现行的财政体制改革，为人的城镇化建设提供必要的财力支撑。首先，合理划分中央与地方的事权与财权。一方面，要在财力配置上，适当提高市县政府对共享税的分享比例，使财力向下倾斜，以调动基层政府城镇化建设的积极性。［16］另一方面，在事权分配上，强化省市级以上政府在公共服务领域的支出责任，实现相关事权逐渐上移。从而真正实现各级政府在城镇化建设中“财事匹配，权责一致”。其次，调整城镇财政支出结构。逐步提高城镇财政在义务教育、医疗卫生、社会保障以及就业培训等基本公共服务支出中的比例，强化政府的公共产品和服务的供给责任。最后，构建城镇财政多元融资机制，积极鼓励民间资本、私营企业等参与城镇公共产品生产和服务供给，建立稳固的公私合作关系，以推进城镇化健康、有序地发展。

（五）创新社会管理，为人的城镇化提供管理保障

在城镇化进程中，农村转移人口大量涌入城镇，势必会产生一系列问题和矛盾。特别是农民工的就业、权益保护、子女教育以及城市融入度等问题将会给城镇社会管理带前所未有的挑战。因此，有必要加强社会管理创新，以切实提升人口城镇化的科学管理水平。具体而言，一方面，要建立健全城镇新增人口管理机制，为农村转移人群特别是农民工提供入户办理、就业推荐、权益维护、政策咨询等一站式便民服务，同时积极开展各种爱心志愿活动，切实解决新增人口中失业、残疾、单亲、孤老等特殊人群的困难和问题。另一方面，创新社会管理方式，善于运用法规、行政、经济、文化教育等手段管理城镇社会。其中最为主要的是要强化依法治城，使城镇社会管理工作有法可依、有法必依。其次要强化政府公共服务职能，从群众利益角度出发，加强民生工程建设。此外，还要加强居民的城市精神文明建设。通过各种宣传和教育渠道，开展思想道德教育，培养城市精神，不断提高城镇居民的文明素质和城市涵养，从而为建设新型的城镇打好社会基础。

五、结语

城镇化的最终目的是农村人口逐步转向城镇，让全体人民都能真正享受到良好的社会福利和公共服务，提高人民的生活质量。［17］而这一目标的实现需要政府和社会敢于突破传统城乡二元结构体制，走一条新型的城镇化道路，即人的城镇化。当然打破这一体制难题的关键还在于体制机制的不断改革和创新。因此，唯有改革城镇发展模式才有出路，只有在户籍制度、人口政策、公共服务、财税体制等方面强化改革，人的城镇化才能有实质性的转变，才能创造现代化的新型城镇。

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The Urbanization of People：The New Approach to the Transformation of Urbanization in China

LI Yu—ming1CHEN Jian—ping2，3
（1.Public Management Department，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China；
2.Public Management Department，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou 350002，China；
3.Clean Government Research Center，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou 350002，China）

Currently，the development of urbanization has become the biggest opportunity of achieving fairness and sustainable development in China.However，the current traditional patterns of urbanization has some malpractices，such as empty cities，pseudo cities，disease cities and black cities in urbanization and so on，which affect and restrict the urbanization quality to a certain extent.So to explore the urbanization of people will become an important breakthrough in the transformation of urbanization development in our country.At present，to effectively promote urbanization，we should continue to explore development paths in different fields，such as development philosophy，the household registration system，balance between urban and rural areas，fiscal system，management innovation and so on，so as to promote the healthy and orderly urbanization development.

urbanization transformation；the urbanization of people；development path

F292

A

2095—042X（2014）01－0034－05

10.3969／j.issn.2095—042X.2014.01.008

（责任编辑：刘志新）

2013－11－06

李玉明（1987—），男，福建三明人，硕士研究生，主要从事行政管理理论与实践研究。

陈建平（1980—），男，福建南平人，研究员，主要从事公共管理理论与实践、腐败治理与廉政伦理研究。

2013年国家社科基金项目（13BZX075）；2013年福建省教育厅社会科学研究A类项目（JA13085S）