农村食品安全危机管理研究

张 婧，庞小宁

（西北工业大学人文经法学院，陕西 西安 710072）

农村食品安全危机管理研究

张 婧，庞小宁

（西北工业大学人文经法学院，陕西 西安 710072）

食品安全关乎民众的身体健康和生命安全。农村食品制作加工卫生条件较差，监管不到位，许多伪劣食品充斥农村的食品消费市场，危害着群众的身体健康，影响着社会和谐稳定。要从完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度等方面加强对农村食品安全管理。

农村食品安全危机管理；原产地可追溯制度；质量标识制度

民以食为天，食以安为先。食品安全关系人们的生命财产安全，关系社会稳定与发展。［1］近年来，食品安全危机事件不断震撼着民众敏感的神经。不仅中国大陆频现食品安全危机，台湾近两年也连环爆出塑化剂、毒淀粉、混合米、胖达人、毒橄榄油等事件。甚至民众倍加信赖的进口食品也出现了一系列令国人无法容忍的安全问题。我国经济发达的城市食品安全状况尚且如此，经济社会发展落后的农村食品安全危机就更值得我们关注。

目前我国农村食品安全总体状况稳定良好，并向好的方向发展。但是问题仍然不少，质次产品、三无产品和过期产品在农村泛滥。

农村食品安全危机频现的原因由3方面组成，农村食品经营者、农村食品消费者、农村食品监管部门。首先，农村食品经营存在“三低”，即经营者的素质低、市场准入的门槛低、经营的成本低。其次，农村食品消费市场大，消费水平有限，农民自我保护意识差，产品质量意识薄弱。最后，农村食品经营点线面广，经营分散，导致农村食品安全监管执法部门力量薄弱，监管难度增加，监管力度减弱。中共中央十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。

一、完善统一权威的食品安全监管机构

中共中央十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》基于食品安全问题提出了完善统一权威的食品安全监管机构的要求。这是加强食品安全治理的首要环节。长期以来，由于种种历史原因，我国的食品安全监管职能分散化。农产品是一段，生产是一段，经营是一段，之后餐饮消费又是一段，各种职能散落在多个部门，如此形成了多头管理、分段监管的体制。食品生产经营根据其属性而言，是一个全周期的完整链条。［2］而我国食品安全监管职能分散化、条块化，显然与食品安全的自然属性相冲突。

2004年国务院曾召开食品安全管理专门会议，之后出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，明确了分段监管、品种监管的管理体制，内容如下：农业部门负责初级农产品所有生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工相关环节的监管，工商行政部门负责食品流通相关环节的监管，而卫生部门则负责餐饮业和餐厅食堂等消费场所的监管，食品药品监督管理部门负责食品安全管理的综合协调工作。2008年国务院机构改革后，食品药品监督管理局和卫生部职责对调，然而分段监管的体制弊端依然存续。从2009年雨润集团瘦肉精事件到2011年的双汇集团瘦肉精事件、上海染色馒头事件等，无不反映出分段监管所带来的弊端。2013年“两会”期间，国务院通过机构改革方案，将分散在国务院食安办、国家药监局以及质检总局、工商总局等部门的食品安全监管职能整合，之后成立国家食品药品监管总局。国家食药监管总局主要职能是对各个环节的食品药品安全性、有效性实施统一监管。此外，国家食品药品监督管理总局还负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。

虽然2013年两会通过机构改革方案，成立了国家食品药品监管总局，整合其他相关部门的食品安全监管职能。但是从农村基层食品安全监管来看，仍存在以下问题：

其一，监管不力，职责不明。我国相关机构几经调整，导致在基层食品安全监管中，存在着监管混乱的现象，交叉执法、多头执法、执法力量分散。基层执法真空地带，形成了对农村小作坊和小摊贩在食品安全问题上的监管漏洞，给不法分子造成可乘之机。

其二，农村基层食品安全监管部门力量弱、机构散。农村基层食品安全监管任务重、监管工作人员数量少，由此导致监管效率低下。

其三，农村基层监管力度小，同时监管任务重。农村经营者点线面广，流动性大，经营周期不固定，小作坊和小摊贩更是“差、散、乱、小”。面对纷繁复杂的农村食品市场，基层食品监管部门监管任务繁重、难度增大，由此而来的监管力度明显不够。

其四，基层食品安全监测能力有限。在现有的食品安全监管体制下，各种监管和检测的力量和资源集中于大城市，而农村基层监管设施落后，监管人员数量少，专业人员匮乏，检测手段缺乏。

针对我国农村食品安全监管机构的现实问题，应在加强管理机构和监管机制上下功夫。

首先，加大对农村基层食品安全监管部门的经费、装备、人员投入。将监管资源尽力向农村基层下放，建立扁平化监管网络，使之与监管对象和监管事项相对应。

第二，建立健全农村基层食品安全检测机构与设备。把分散在各部门的监督力量和检测力量集中整合，给食品安全监管提供可靠保障。

第三，建立健全农村基层食品安全监管机构。在乡镇层级设立食品安全监管派出机构，负责本区域的相关事项办理及食品安全全面监管。

我国农村食品安全应全程监控，从食品生产和加工环节尽量延长供应链的两端，构成“无缝对接”监管体系，避免食品安全供应链风险传导。与此同时，还需要对供应链实行精细化监管。食品供应链中的任何环节的监管出现问题，都可能使整个食品安全系统崩溃。

二、建立最严格的覆盖全过程的监管制度

农村基层食品安全监管应建立最严格的覆盖全过程的监管制度的内容。

首先，建立健全基层农村食品安全社会监督网络，树立“农村食品安全，人人有责”的观念。要在农村广泛宣传食品安全的重要意义，引导广大农民合法生产、经营农副产品，切实维护自身和他人食品安全权益。

其次，合理借鉴甘肃兰州的“一专三员”农村食品市场监管体系。在乡镇一级，建立食品专干，这个专干主要由乡镇的干部或者卫生专干或者副乡长、副镇长担任。三员主要在行政村设立食品安全联络员、监管员和信息员。联络员一般由包村干部担任，监管员主要由村上的村长、书记担任。信息员主要由村上的文书担任。“一专三员”制度是一种机制，覆盖了农村的边边角角，起到了很好的效果，方便及时高效地发现农村食品安全危机隐患。

再次，农村基层应推广实行自办宴席逐级报告备案制度。农村家庭在婚事、丧事、乔迁、祝寿、满月时多为自办宴席，而由于涉及人数多、卫生条件和安全意识差等因素，存在较大的食品安全隐患，这也是农村食品安全管理的薄弱环节。可借鉴甘肃兰州实行的自办宴席逐级报告备案制度，对农村自办宴席进行监管。30人以上宴席，都要提前72小时向村上和乡上逐级上报备案，与此同时，还应对各区域内流动的农家宴席厨师进行全面调查摸底，完善农村集体聚餐数据库建设，建立厨师档案，并建立300人以上农村自办宴席由县局进行现场指导的工作机制，对群众和“流动厨师”队伍进行培训，教会农村群众做好食品原料采购，“流动厨师”控制好加工环节，各项监管制度的落实充分起到防控农村集体聚餐食物中毒事故的作用。

最后，应在各地农村建立食品安全举报奖励专项资金，健全农村食品安全危机报告制度。成立食品安全举报中心，对于发生在区域内，涉及食品、食用农产品、食品相关产品安全的违法行为，有明确具体的违法对象、违法事实、违法线索的，任何公民或组织都可通过实名、隐名、匿名三种方式向中心进行举报。为了拓展举报途径，可增设微博举报、短信举报、信函举报、电子邮件举报等方式。设立专项奖励资金，用于奖励举报食品安全违法行为的公民或组织，经查证属实的，按照规定给予奖励。制定举报及投诉案件交办制度，完善办理流程，建立案件催办督办制度。中心安排专门工作人员，负责将所有举报投诉案件办理结束后逐案对举报投诉人进行认真反馈，听取举报投诉人对案件处理结果的意见建议，并根据举报投诉保密制度，严格执行保密纪律。

三、建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度

（一）建立和健全食品原产地可追溯制度

食品可追溯性是指在生产、加工和销售各种各样的关键环节中，对食物、饲料，和有可能成为食品或饲料中的组成物质成分和动物和植物的生长过程的跟踪能力。食品安全可追溯系统是一种加强食品安全信息传输和控制食源性疾病，维护消费者利益的食品安全信息管理系统。欧盟委员会（European commission）EC178／2002法规对食品可追溯性解读为在生产、加工和销售的各个环节，对食品、动物饲料、包装和可能成为食品或饲料成分的材料或跟踪能力。食品追溯制度有利于食品质量安全与保障，有利于提高食品企业自身效率、增强国际竞争力，有利于提高农产品和食品加工企业管理，有利于提升食品供应物流链管理的水平，有利于最终实现食品安全风险管理的目的。

食品安全追溯包含两个途径：首先是从上往下进行追踪，从源头例如农场、食品原材料供应商，到加工商、运输商，最后到销售商，这种做法主要用于查找质量问题出现的原因，确定产品的原产地和其他信息；另一种是从下往上追溯，也就是消费者在销售处购买的食品发现了安全问题，可以向上层层追溯，直至最终确定问题所在，这种方法主要用于问题召回。［3］2009年2月，《中华人民共和国食品安全法》出台，该法明确指出了食品安全追溯的要点，规定相关企业在食品生产、加工、流通三个环节都要有能够实现追溯的纸质内容或者电子信息，从而强化了“从农田到餐桌”的全程监管。

食品安全追溯体系在我国的全面落实存在很多问题，其中包括：消费者对食品追溯体系的认知度低，企业实施食品追溯体系的力度小，农业生产组织化程度较低，食品追溯体系兼容性差，食品安全监管体制的系统性薄弱等。建立农村食品原产地可追溯制度，应从建立健全食品追溯技术体系、法律法规标准体系、公共信息平台和在食品企业推广实施等内容入手。首先，完备的食品追溯法律法规是建立食品追溯制度的后盾和执法依据。第二，统一的监管机构是建立可追溯体系的前提条件。第三，信息处理能力和技术是建立食品追溯制度的支撑体系。最后，评估机制是食品追溯的长效保持机制。

（二）建立和健全质量标识制度

食品标识是指粘贴、印刷、标记在食品或者其包装上，用以表示食品名称、质量等级、商品量、食用或者使用方法、生产者或者销售者等相关信息的文字、符号、数字、图案以及其他说明的总称。我国的《食品标识管理规定》于2008年9月1日施行，县级以上地方质量技术监督部门在其职权范围内负责本行政区域内食品标识的监督管理工作。

质量标识问题的典型与代表是转基因食品标识问题，且转基因食品近年来成为食品安全的热点话题，因此在此详细研究转基因食品标识制度。［4］转基因食品指利用相关基因技术，改变基因组构成的动物、植物和微生物，从而生产出的食品和食品添加剂。尽管转基因食品具有口感良好、营养价值较高、抵抗病虫害能力强、农药含量较少等优点，但其是否存在潜在的健康风险甚至环境风险一直为人们所热议，基于广大群众对转基因食品潜在风险的担忧，联合国和大多数国家政府均要求对转基因食品建立标识制度。

我国转基因食品的标识状况堪忧，有的生产企业没有严格按照相关法律规定对转基因食品和以转基因产品为原料的加工食品进行标识。即便有些进行了标识，也是以相对小号字体标印于商品不起眼的位置，与消费者玩起了“躲猫猫”的文字游戏。究其原因，首先是食品生产商担忧消费者排斥转基因食品，其次是食品生产企业不愿意承担增加标识所带来的的相关成本的提升，再次是由于转基因食品原料的不规范标识乱象，导致食品加工企业也无法准确判断其所用原料是否为转基因产品。［5］

贯彻落实食品标识制度，各地基层应明确地方相关规定，明文确立食品强制标识制度。对于转基因食品，要求不仅在食品包装的显著位置明确标识为转基因食品，还要标注其含量、来源和原材料种类等内容，最后还要在食品销售价签上明确予以标示，从而解决转基因食品信息不对称的问题，切实维护消费者知情权。明确转基因食品监管主体。根据现有相关行政法规和部门规章的规定，转基因食品标识监管部门包括农业行政主管部门、卫生行政主管部门以及质检部门等，存在多头执法的现象，不利于转基因食品标识制度的贯彻落实。

农村食品安全问题是一项长期复杂的系统工程。农村必将成为食品最大的流通和消费市场。［6］要从根本上解决农村食品安全危机问题，必须从贯彻落实党的十八届三中全会《决定》的三个方面入手，完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度。关于建立最严格的覆盖生产、流通、消费等各环节的食品安全监管制度。首先，建立食品安全标准体系，切实解决目前存在的安全标准不协调、不统一的问题。二是健全食品监测体系，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，形成生产流通消费全过程可追溯体系。三是严格市场准入，深化食品审批制度改革，完善食品生产经营准入制度，建立召回制度，健全责任追究制度。［7］四是加快企业和个人信用体系建设，完善诚信激励、失信惩戒机制。五是健全社会动员机制，鼓励和引导社会公众、新闻媒体、社会组织参与食品安全监管，充分发挥中国特色社会主义的制度优势，形成人人参与、人人维护的食品安全社会共治局面。［8］

［1］刘晴.我国农村食品安全监管问题与对策研究［D］.北京：中央民族大学，2012：2.

［2］倪楠.农村食品安全监管主体研究［D］.杨凌：西北农林科技大学，2013：2.

［3］李鹰强.食品安全危机管理中政府应急处理机制研究［D］.上海：复旦大学，2009：7.

［4］夏云娇.台湾地区食品安全监管体系及启示［J］.武汉理工大学学报：社会科学版，2013（12）：163—168.

［5］人民政协网.转基因食品标识制度应细化［EB／OL］.（2013 －10－21）［2013－12－18］.http：／／cppcc.people.com. cn／n／2013／1021／c34948－23269867.html，2013－10－21.

［6］李红霞.我国农村食品安全监管制度研究［D］.合肥：安徽大学，2012：32.

［7］韩露，卫乐乐.我国食品安全犯罪的法律对策研究［J］.常州大学学报：社会科学版，2012（3）：18—21.

［8］编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问［M］.北京：党建读物出版社，2013：186

On Rural food Safety Crisis Management

ZHANG Jing，PANG Xiao－ning
（School of Humanities，Economics and law，Northwestern Polytechnical University.Xi′an 710072，China）

Food safety relates to people′s health and life safety.The sanitary conditions of food processing in rural areas are quite poor，because of lack of supervision，counterfeit and inferior food flood into rural food market，which does great harm to people′s health and social harmony and stability.Government should improve and perfect authoritative food and drug safety regulators，establish the most stringent supervision system covering the whole process，establish a food origin traceability system and quality identification system，so as to strenghten rural food safety management.

rural food safety crisis management；origin traceability system；identification system

F203

A

2095—042X（2014）02－0051－04

10.3969／j.issn.2095—042X.2014.02.011

（责任编辑：刘志新）

2014－02－08

张 婧（1989—），女，陕西西安人，硕士研究生，主要从事行政管理、公共管理研究。

庞小宁（1964—），男，陕西宝鸡人，副教授，主要从事公共管理研究。