高校基建内部控制的问题与对策

阮东风

近年来，随着我国高等教育的大众化，高校招生规模日益扩大，由此引发了高校基建的飞速发展。大量行政楼、教学楼、宿舍楼得以兴建，大学城、新校区等大规模项目纷纷上马。这些工程的建设，极大改善了各高校的办学条件和硬件设施，但同时也产生了许多不可忽视的负面影响，突出表现为高校基建领域大案、要案频发。追根溯源，是高校基建内部控制的不到位，其体系的薄弱甚至欠缺造成的。因此，分析目前我国高校基建内部控制存在的问题，研究背后潜在的深层次原因，并探索相应的对策措施，构建系统完整的高校基建内部控制体系，对于指导高校基建管理的高效开展，以至推动高等教育事业的健康发展有着重要意义。

一、高校基建内部控制存在的问题

（一）财务问题

高校基建的资金来源包括财政拨款、自筹资金和社会捐赠等。近年来，自筹资金所占比重越来越高，而自筹资金中，主要是银行贷款。高校在大规模扩张，连续上马工程项目的过程中，为了弥补资金缺口，纷纷贷款解决，由此引发高校的巨额负债。许多高校成为银行“债务人”，给高校的长久发展带来了较大财务风险。一方面，高校基建工程时间长、花费多、收益少；另一方面，高校是非营利性组织，资金难以得到补充，可能面临大量举债的危机和风险。目前，高校还没有树立风险意识，风险控制机制还很欠缺，在风险识别、风险评估与风险应对方面缺乏经验，也没有相应的对策措施。

（二）腐败问题

据统计，发生在高校及教育领域的腐败案件近年来呈上升趋势，并且主要集中在基建领域。2013年5月，南昌大学校长周文斌被“双规”，牵扯新校区的基建项目；几乎同时，成都中医药大学校长范昕建及党委书记张忠元“落马”，也与新校区建设等基建腐败相关。可以说，高校基建已成为腐败“重灾区”，基建腐败问题多发、易发、频发。主要领导与基建腐败有染者越来越多，集团性腐败问题愈加严重，索贿、受贿行为广为蔓延。这既与基建项目本身资金流量大、实施时间长、涉及环节多有关。设计、选材、建设等方面都可能产生“腐败病毒”，管权、管钱、管物等环节都容易成为腐败生存部位。另外，这也与高校基建项目独立管理方式有关。

（三）质量问题

高校基建管理水平，直接影响着学校设计规划成效、工程项目造价和质量、校园硬件环境提升层次等基本问题。目前，各高校基建管理水平虽然有很大提高，但现有基建管理工作还是存在许多问题，基建管理程序依然不规范。例如，工程项目立项论证不充分，有些甚至施工许可证未办照常开工。工程建设中，为了赶进度，上道工序未完成，下道工序照样做。监理单位与施工单位相互勾结，虚拟支出，材料以次充好，套取工程款。现场代表监督不到位，对隐蔽工程审查不彻底，导致结算缺乏依据。结算审核人员不去现场，不检查签证，导致结算审减率高。这些问题的存在，不仅严重影响着工程造价，也直接削减了项目质量，使得工程在交付使用后，往往问题很多，难以达到应有的质量，致使教师、学生等使用群体面临安全问题。同时，问题工程需要后期不断修缮与整改，浪费资金，制约工程作用发挥，不利于高校的长远发展。

二、高校基建内部控制问题产生的根源

（一）方式落后

我国高校基建项目的管理模式多采用原苏联模式，即高校成立专门的“基建处”进行自主建设、自主管理[1]。基建处委托设计单位设计、委托施工单位施工、委托监理单位监理。这种模式的优点是集工程立项、投资管控、组织实施管理及工程使用于一身，使得项目切合自身需要，工程建设与使用紧密结合。但是，其缺点也很明显。其一，人力资源投入多，专门的机构要配备一定数量的专业管理队伍，需要承担长久投入的成本。其二，由于基建项目程序多、任务杂，一旦人员配置不合理或不健全，会严重影响管理成效。其三，建设过程中，建设标准和要求的修改缺少监督，比较随意，“三超一拖”（概算超估算、预算超概算、结算超预算，拖工期）现象严重[2]。其四，基建处受工程数量、种类等方面的影响，往往缺乏建设经验和成熟办法，容易造成基建资金的浪费与损失。

（二）制度不健全

高校基建项目为非经营性项目，资金来源以前主要是政府投入，由此致使高校对基建项目投资管控重视不足，组织实施管理水平不够，内部控制体系不健全，缺乏强有力的程序规范和制度约束。甚至，还存在投资立项制度、监督审计制度、会计内部控制制度、招投标制度和审核制度的缺失问题。在新建大学城、新校区的快速扩张中，基建处往往匆忙成立，各项规章制度和业务流程非常薄弱甚至欠缺，并且经常在后期实践摸索中才逐步弥补，事前和事中控制成了事后控制，成效十分有限。这，也致使基建管理人员责任意识不高，成本控制积极性不强，在工程建设中给学校造成损失，而且容易导致腐败。并且，即使有相应的基建内部控制机制，但由于重视不足，执行不充分，各项制度形同虚设，内部控制难以发挥应有作用。

（三）管理队伍素质不高

基建专业性强、涉及面广、管理难度大。然而，目前高校基建队伍普遍存在队伍不稳定、结构不合理、业务素质不够高和创新意识不强的问题，难以满足高校基建管理的高要求、严标准。这可能导致基建管理决策水平不够高、制度落实不到位、监管力度不充分等问题。其中，基建财务管理人员队伍素质不高的问题尤为突出。有些基建财务管理人员对基建知之甚少，主要靠财务制度办事，单纯从财务制度上审核各项开支，难以有效控制造价。另外，由于高校基建项目属于非营利性项目，投资大，经费多，基建部门自身管理开支缺乏控制，存在乱摊成本的现象，造成项目成本不实，影响造价[3]。

三、高校基建内部控制的对策措施

（一）强化内部控制意识，建立一支高素质的基建队伍

高校基建管理队伍业务素质和职业道德水平高低直接影响着基建项目的质量和效果。因此，高校应根据基建管理流程和特征，结合自身实际，着力培育和打造一支数量充足、结构合理、素质优良的优秀基建人才队伍，具体负责和处理学校基建相关事项。一是基建队伍要充分认识到内部控制的重要性，从分管领导到部门职工均要认真对待和执行内部控制制度。二是设立专门的基建联席会议，基建处牵头，招标办、纪监审及工程使用单位等相关部门共同参与，集体讨论，充分论证，增强决策的民主性与科学性。三是配置一定数量合格的基建管理人员，在具备良好业务素质和专业能力的同时还要求较高的职业道德和思想素质，增强执行的有效性和实效性。四是聘用专业的会计人员办理基建项目的会计核算业务，不仅要求具备财务、会计方面的业务能力，而且还需要熟悉基建项目管理的专业知识，增强管控的操作性和可行性。

（二）加快构建高校基建内部控制体系

高校应根据内部控制的标准和要求，结合自身实际，对现有内部控制措施进行整合提升，逐步构建适宜、适用、适合的内部控制体系，夯实管理工作，培育自控能力。一是提高思想认识，加强组织领导。基建领导班子要把内部控制体系建设作为重要任务来抓；部门职工要明确分工、落实责任，具体实施，高效执行。二是分类分步推进，做好规划引领。内部控制体系建设与实施有方案有计划，统筹规划、协同推进，总体建设目标和分阶段任务明确，确保持续执行。三是立足学校实际，健全相关制度。包括建立规范的决策机构和议事规则，明确各岗位的职责权限和权利运行机制，提升决策和管理能力。梳理各类各项业务流程，查找风险点，明确控制要求和措施，实施流程再造，促进业务处理规范化和标准化。加强重点流程和特殊业务的内部控制，着力抓好招投标、概预算控制、价款支付、竣工决算及监督检查等。渐进完善制度体系，根据业务发展和环境变化，及时准确调整和改进，防止出现制度缺失和流程缺陷[4]93-94。四是采取得力措施，确保执行有效。建立健全问责制，将责任分解落实，并加强日常监督检查，确保内部控制执行到位。五是加强评价和审计，持续改进和优化。定期开展内部控制年度评价和审计工作，看到优势也看到缺陷，通过闭环控制，实现优化提升。

（三）实施对基建项目的全过程控制

1.采纳基建处主导工程咨询公司协助的模式

高校内部控制缺位、错位，重要原因是管理模式的滞后。因此，高校应结合自身实际，引进优秀管理模式，对现有体系进行完善和修正。基建处主导工程咨询公司协助就是一种可行模式。其运行机制是基建处委托工程咨询机构进行前期的项目可行性研究和论证，待工程评估决策后再着手设计，招标选择承包商。然后，基建处聘请工程专业机构进行工程管理和监督，运用其专业的技术和经验，达到保证工程质量、进度并节约资金使用的目的。

2.从多种环节加强高校基建程序控制

首先抓好各关键阶段节点。一是投资立项阶段，严格落实学校基建投资计划，广泛征询师生员工意见，开展专家论证会，做好项目可行性研究，促进方案完善、减少资源浪费，提高资金使用效益。二是设计阶段，密切与使用单位的沟通，邀请校内外专家予以指导，抓好设计方案的评选，加强设计图纸的监督检查。三是建设准备阶段，严肃招投标纪律，加强招投标管理，强化项目班子的审查。四是施工阶段，做到一抓安全文明施工，主动消除隐患，实现安全管理目标；二抓工程质量，实行样板带路，做好材料设备的质量控制，做好设计变更、分部项目及收方签证的质量控制；三抓项目工期，推行进度网络图，周密计划、精心实施，确保主要节点工期的实现。五是竣工阶段，组织好功能性预验收，落实正式验收，不走形式，注重实效。

其次，做好全过程监督审查。一是全过程风险防范，形成“严格审批、专款专用、封闭运行、跟踪监控、考核效益”的资金使用机制，提高效益、降低风险[5]60。二是全程控制造价，积极推行“限额设计”，从方案设计、初步设计到施工图设计和设计变更都评估对造价的影响，严把招标与合同、材料设备核价和结算审计关。三是全过程做好档案资料的收集整理，助推项目竣工验收。

[1]魏乾梅.高等院校基建内部控制的探索[J].会计之友，2008（8）.

[2]许青云.高校基建内部控制存在的问题及对策[J].当代经济，2009（5）.

[3]李忠渝.高校基建内部控制存在的问题及对策研究[J].西南农业大学学报：社会科学版，2007（5）.

[4]李杨.高校基建内部控制探析[J].财会通讯：综合，2009（10）.

[5]潘玉英.关于高校基建项目内部控制的思考[J].经济师，2009（3）.