鄱阳湖生态经济区规划实施法制平台的构建*

刘国 聂开耀

(江西财经大学法学院，江西南昌330013)

鄱阳湖生态经济区规划实施法制平台的构建*

刘国 聂开耀

(江西财经大学法学院，江西南昌330013)

鄱阳湖生态经济区规划实施应纳入法制轨道。构建鄱阳湖生态经济区规划实施的法制平台，有利于实现规划确定的经济社会发展目标，完善规划实施的法律体系和推动我国转型期“局部法治化”的发展。在当前鄱阳湖生态经济区规划实施过程中，法律保障仍然存在一些问题。为了确保规划确立的战略任务和目标的实现，应完善规划实施的法律体系，落实责任制，并建立规划实施协调机制、监督机制和纠纷处理机制，以及生态恢复和利益补偿机制。

鄱阳湖生态经济区;法制平台;法律保障

在法治社会里，区域经济规划的实施也应纳入法制轨道，以充分发挥法律为经济发展保驾护航的作用，保障经济区规划内容和目标的实现。《鄱阳湖生态经济区规划》(以下简称《规划》)为江西经济发展提供了良好契机，为了实现《规划》提出的宏伟任务和战略目标，应及时构建一套完备的法律机制，为保障《规划》的实施提供良好的法制平台。

一 构建《规划》实施法制平台的意义

众所周知，鄱阳湖是中国第一大淡水湖，鄱阳湖在调节长江洪水径流、保护生物多样性方面发挥着极其重要的作用，其生态、经济和社会地位十分重要。及时构建《规划》实施的法制平台，对于实现《规划》确立的经济社会发展目标、完善相关法律体系和推动我国转型期“局部法治化”的发展等，都具有异常重要的意义。

(一)有利于实现《规划》确立的经济社会发展目标

鄱阳湖生态经济区发展面临经济落后和生态环境保护两大问题。既要发展经济又要保护生态环境，是实现鄱阳湖生态经济区经济社会发展的基本任务。根据《规划》确定的主要目标，2009-2015年为先行先试、强基固本阶段，主要任务是创新体制机制，夯实发展基础，壮大生态经济实力，初步形成生态与经济协调发展新模式;2016-2020年为深入推进、全面发展阶段，主要任务是构建保障有力的生态安全体系，形成先进高效的生态产业集群，建设生态宜居的新型城市群，为到21世纪中叶基本实现现代化打下良好基础。

“区域经济是国民经济的不可或缺的一部分，而国民经济的发展离不开各区域经济的相互联系，区域经济的发展带动整个国民经济的发展。”［1］建设鄱阳湖生态经济区，对于促进区域协调发展、完成国家促进中部地区崛起的战略意义重大。要实现《规划》确立的战略目标，必须高度重视完善规划实施的法律保障机制建设问题。首先，这是《规划》确立的“体制机制创新”的主要任务之一。“体制机制创新”是规划第一阶段的主要任务，这其中就包括管理模式的创新，即改变过去倚重行政手段的管理模式，转变为重视具有强制执行力的法律手段的管理模式，这是我国法治建设在区域经济发展中的体现和要求。目前鄱阳湖生态经济区内的相关发展机制正在建设之中，这个阶段正是打基础时期，应抓紧制定促进整个规划实施的法律体系。其次，是全面实现规划确立的战略目标不可或缺的有力武器。未来一段时期是鄱阳湖生态经济区工业化、城镇化加速推进的重要时期，能源资源需求将大幅增加，节能减排任务更加艰巨，环境保护压力更加突出，解决这些问题固然离不开国家和地方政府政策的支持，但政策的贯彻落实最终离不开法律的保障，只有通过制定并严格执行法律的方式，才能真正有效解决上述问题，确保实现规划确立的各种战略目标。

总之，要实现规划远景目标，构建保障有力的生态安全体系，形成先进高效的生态产业集群，建设生态宜居的新型城市群，都需要从全局出发，预先制定相应法律法规，以便为人们的社会活动提供一个可资参照的行为准则，引领社会各方面力量朝着既定目标奋进。

(二)有利于完善《规划》实施的法律体系

构建《规划》实施的法制平台，加强《规划》实施的法律保障，是我国法治建设的基本要求。当前在推动鄱阳湖生态经济区建设过程中，有关部门已经出台了一些法规或规章，从这些法规或规章涉及的内容来看，大多是有关环境保护的规定。这些规定的出台说明地方政府在经济发展过程中已经扭转了过去唯经济论的片面做法，注意到经济发展过程中环境保护的重要性，有利于实现经济发展和环境保护协调发展。

但问题在于，仅仅有环保方面的法律是否就能够保障《规划》确立的战略任务和目标的全面实现?答案是否定的。环保立法为实现《规划》确立的任务和目标奠定了基础，它只是规划内容的一个方面而不是全部。除了环保法之外，同时还必须加强规划实施所需要的其他相关法律的制定，只有各方面的法律形成一个完整协调的体系，才能真正保障规划的战略任务和战略目标得到彻底实现。因为鄱阳湖生态经济区的发展涉及经济、环境、土地等多方面的因素，单一的立法完全不能满足需求。因此，一个完整、相互关联、相互促进的法律体系是发展鄱阳湖生态经济区的区域经济所不可缺少的重要依靠。［2］

在当前我国环境日益恶化的情况下，从中央到地方各级政府都高度重视环境问题，加强环境保护立法固然十分重要，有利于改变和防止以牺牲环境为代价去发展经济的做法。然而，《规划》实施是一个牵涉到多环节、多部门的重大问题，如何根据鄱阳湖生态经济区的发展现状来确立相关立法是摆在我们面前的必须攻克的一大难题。解决这一难题，需要在现有环保立法基础上，根据鄱阳湖生态经济区的实际情况进行完善，形成一套门类齐全、结构严谨、内容丰富的法律体系，以便为《规划》实施提供一个有力的法制环境。

(三)有利于推动我国转型期“局部法治化”的发展

在当前我国法治进程中，区域法治建设是国家法治发展的重要组成部分。鄱阳湖生态经济区规划实施法律保障是我国区域法治化的必然要求，有利于推动我国社会转型期“局部法治化”。孙笑侠教授认为，尽管我国法制是统一的，但法制统一不等于“法治统一”，更不等于法治在全国范围内在同一时间统一实现。法制统一的原则是很重要的，但是不能把它与“全国法治统一实行”划等号。全国的法治不可能同一时间实现，因为有些区域慢一些、有些区域快一些，至少中国这个单一制国家的法治不会在短期内实现，所以要允许部分省市和地区局部地先行发展起来，搞局部法治，即局部区域先行法治化［3］。

由于我国各地经济文化和风俗习惯差异较大，不能在各地同时统一推进法治，必然因各地情况不同而使各地的法治发展水平和状况有所差异。事实上，从目前我国各地法治发展状况来看，这种局部法治化现象是一个较为普遍的现象，许多地方都从当地实际情况出发制定并颁布适合当地的地方性法规或规章，如2001年浙江省人大常委会公布了《实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》;2009年广东省委、省政府颁布了《关于贯彻实施〈珠三角洲地区改革发展规划纲要〉的决定》。局部法治化不仅在我国存在，而且在国外也同样存在，如美国政府为了对田纳西河流域范围内资源的开发利用进行规范和管理，于1933年颁布了专门针对该区域的《田纳西流域管理局法》。

在鄱阳湖生态经济区规划实施过程中，根据该经济区发展的战略任务和战略目标的要求，以及区域内的现实状况和实际需要，制定保障《规划》实施的规范性法律文件，是我国局部法治化的重要内容和客观需要。鄱阳湖经济区有着不同于其他地区的独特之处，它不仅是长江的重要调节器，鄱阳湖水量、水质的持续稳定，直接关系到鄱阳湖周边乃至长江中下游地区的用水安全，而且鄱阳湖地区自然资源丰富、区位条件优越、产业基础较好，推进鄱阳湖生态经济区建设，有助于培育长江中游地区新的城市群，形成中部地区崛起的重要战略支柱。鄱阳湖生态经济区具有独特的重要地位，要建设安全可靠的生态环境保护体系、调配有效的水利保障体系、清洁安全的能源供应体系、高效便捷的综合交通运输体系，都需要充分发挥具有强制执行力的法律的保障作用。因此，针对鄱阳湖生态经济区各领域、各行业发展的需要，制定相关法律规范，对于有效推动我国“局部法治化”发展意义重大。

二 当前《规划》实施法律保障存在的问题

(一)现有法律保障概况

江西一直高度重视鄱阳湖生态经济区范围内经济发展过程中的环境保护问题。1996年省政府颁布了《江西省鄱阳湖自然保护区候鸟保护规定》，2003年省人大常委会颁布了《江西省鄱阳湖湿地保护条例》。《规划》批准以后，2010年南昌市人大常委会颁布了《南昌市军山湖保护条例》，这对于加强军山湖的保护和利用，防止污染，维护和改善军山湖的生态环境具有重要作用;2012年省人大常委会又通过了《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》。

《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》是关于鄱阳湖生态经济区建设的重要地方性法规，它将为鄱阳湖生态经济区的环境保护和经济可持续发展提供重要保障。它首次以法律的形式规定了保护区内禁止围湖造地、围湖养殖，区域内的企业发展要向低能耗和集约化发展，大力发展循环经济和低碳经济，保护区域内的生态功能。它主要从以下几个方面加强鄱阳湖生态经济区的环境保护:第一，成立综合协调机构。为加强对鄱阳湖经济区的生态保护，《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》明确规定，省人民政府领导鄱阳湖生态经济区的环境保护工作，成立由环境保护、发展改革、财政、工业和信息化、农业、林业、水利、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、科技、旅游、统计等主管部门组成的鄱阳湖生态经济区环境保护综合协调机构(以下简称综合协调机构)①。第二，建立绿色GDP考评机制。《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》提出，在鄱阳湖生态经济区内逐步建立绿色国民经济核算考评机制，提高生态指标考核权重系数。对鄱阳湖生态经济区内设区的市、县(市、区)人民政府及有关部门的环境保护实绩考核结果，应当作为其主要负责人任职、奖惩的重要依据。第三，强化滨湖控制带环境保护。《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》规定，滨湖控制带禁止新改扩建高污染企业，禁止使用高毒、高残留化学农药，禁止新建、改建、扩建化学制浆造纸、印染、制革、电镀等排放含磷、氮、重金属等污染物的企业和项目，违者将受到处罚。此外还规定对汇入鄱阳湖的主要河流，实行行政区界上下游水体断面水质交接责任制，交接断面水质监测结果作为环境保护实绩考核的重要指标。第四，设立生态补偿专项资金。《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》提出，由省人民政府建立健全鄱阳湖生态经济区生态补偿机制，设立生态补偿专项资金。生态公益林按照国家和省人民政府有关规定实行生态补偿。因鄱阳湖生态经济区内国家级湿地自然保护区湿地以及野生动植物保护的需要，使湿地资源所有者、使用者的合法权益受到损害的，应当给予补偿。

包括《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》在内的上诉相关法规和规章，为鄱阳湖生态经济区的建设和发展提供了较好的法制环境，在一定程度上有利于促进区域内经济开发和环境保护的协调发展。

(二)当前法律保障存在的问题

1．法律在保障《规划》实施中的地位有待提高。尽管已经出台了有关环境保护方面的法规和规章，但从整体规划实施的保障手段来看，法律在保障《规划》实施中的地位仍然较为薄弱。当前我国法治建设处于深化发展阶段，各行各业都实行依法治理。鄱阳湖生态经济区建设作为我国区域经济发展的重大战略，应特别重视发挥法律的调控作用，这不仅对于实现《规划》的任务和目标、推动区域经济发展具有重大意义，而且对于推动江西省法治建设的发展和进步也具有积极作用。目前《规划》的实施主要依靠行政手段，辅之以一定的经济手段，致使《规划》实施缺乏整体性和统一性。这种行政主导、法律滞后的现象存在重大的弊端。行政行为虽然具有灵活性大和应变性强的优势，行政的命令性和执行力可能在短期内和局部地方产生一定作用，但也可能由于行政行为缺乏法律所特有的规范性和稳定性而使其执行效果大打折扣。行政活动的长官意志和各地分散的施政措施都会导致政策的临时性和局部性缺陷，使其缺乏统一规划和长远目标，这种做法显然不利于《规划》任务和战略目标的实现。实现鄱阳湖生态经济区经济协调发展，就必然要求在经济领域强化客观性、规律性，突出自然性，强调地域性，淡化行政性色彩，并要求相关区域内各地方相互协作、资源共享、优势互补，最大程度地实现共同利益，如果任由自发地形成和发展，利益驱动的盲目性容易导致地方保护主义，各自发展。［4］

2．缺乏保障《规划》统一实施的法律。国务院批准《规划》以来，由于关于《规划》实施的法律保障的理论研究未受到重视，致使相关立法实践十分滞后，尤其缺乏全省统一和内容全面的地方性法规的保障。虽然《南昌市军山湖保护条例》和《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》已颁布实施，但这些文件的规范内容、实施范围等方面都无法完全满足《规划》实施的需要。《规划》作为国务院批准的重大区域经济发展战略，必须采取有效手段保证其内容得到全面贯彻落实。为此，必须首先加强保障《规划》实施的相关法律基础理论的研究，为制定《规范》实施的地方性法规提供理论支持。目前，有关科研机构和研究人员对《规划》实施的环境保护的理论有深入研究，但遗憾的是，关于整个《规划》实施的法律保障的理论研究尚付阙如。这种法律保障理论研究的不足，导致的直接后果就是《规划》实施的保障立法的滞后。加强《规划》实施的法律保障机制，尤其是关于整体《规划》实施的组织协调机制、实施反馈机制、评估考核机制、实施监督机制、实施责任机制等方面亟待完善，是确保其任务和目标得以实现的根本途径。

3．片面注重经济效益。受市场经济的逐利思维影响，在《规划》实施过程中，片面追求经济利益的做法仍较为普遍。《规划》的实施除了不重视法律手段外，在已有相关规范的立法理念上也存在不足，仍停留在传统的人类中心主义的生态伦理观上，不符合生态经济发展的基本原则。这种理念在实践中的表现就是，把经济区建设视为推动经济与社会发展的“行动指南”或“政策纲领”，其本质是经济发展中心论，这导致了规划实施的公共属性和法律属性的淡薄。这种做法将导致鄱阳湖生态环境日益脆弱，生态环境脆弱性是生态系统由于自身结构的不稳定性，在特定时空尺度相对于外界干扰所表现出的敏感反应和自恢复能力，是自然属性和人类经济行为共同作用的结果。［5］为了扭转这种局面，生态经济规划区的实施更应该关注发展的均衡与控制，而非发展本身，应强调基础设施和公共服务的平衡和协调，以达到经济、社会、环境协调发展的目标。

三 构建保障《规划》实施的法制平台

依法治理是法治社会的基本要求，鄱阳湖生态经济区作为我国中部地区经济社会发展的重要支柱，其发展应在法制的框架下进行。

(一)健全《规划》实施的法律体系

《规划》明确要求加快完善有利于生态环境保护的地方性法规和规章，创造良好的政策环境。在鄱阳湖生态经济区建设中，应以新的立法理念和立法目的为指导，以制度创新的精神和勇气，在前期环保立法基础之上，加大力度进行其他有关规划实施的立法工作。《规划》同时要求编制重点领域的专项规划，按照本规划确定的功能定位和发展重点，抓紧推进相关项目的组织实施。我们认为，为了从整体和全局的高度保障规划得到全面贯彻实施，应由省人大或省人大常委会制定《鄱阳湖生态经济区规划实施保障条例》(以下简称《条例》)，以便为规划实施提供明确和权威的法律依据。省级各部门应根据该《条例》，在自己职权范围内制定具体的实施细则，其他地方各级权力机关和行政机关在各自职权范围内根据本地实际情况制定相应规范性文件，保证《条例》内容的贯彻落实。

(二)实行行业和分级管理，各部门各施其职

在实施途径上，根据所涉及的领域，先将规划目标和任务的实施按行业分配到各个职能部门，再由各职能部门来负责规划所涉及到的各项内容的贯彻落实。各行业职能部门从上往下层层推行，从省级到乡镇级的各职能部门在各自职权范围内具体承担相关内容的实施，下级部门向上级负责。

我们认为，为保证规划得到落实，应由省人民政府制订省《规划》实施的年度工作计划，县级以上人民政府应根据上级政府的年度工作计划，制订本地区《规划》实施的年度工作计划。县级以上人民政府的工作部门应按照本级政府的工作部署，制订相应的年度工作计划。县级以上人民政府的年度工作计划报上级人民政府审核批准，县级以上人民政府工作部门的年度工作计划报同级人民政府审核批准。县级以上人民政府应定期向上一级人民政府报告《规划》实施工作的进展情况，县级以上人民政府工作部门应定期向本级人民政府报告《规划》实施工作的进展情况。

此外，还应实行鄱阳湖生态经济区规划实施责任制。将规划实施的内容转化为法律上的职权与职责、权利与义务，明确区域规划的责任主体、责任内容和责任形式，从法律责任上保证区域规划的全面实现。

(三)建立规划实施的协调机制、监督机制和纠纷处理机制

根据《规划》要求，要确定综合协调机构加强对区域内市(县)的工作指导，建立区域内城市之间和省直部门之间的协商沟通机制。为此，应设立鄱阳湖生态经济区规划实施管理办公室，由其协调各级和各职能部门的不同意见和纠纷，确保规划的充分落实。同时，还应设立规划实施评估机构和监督机构，对规划落实情况进行长期和适时的跟踪汇报，监督规划内容的实施状况，注意研究新情况，解决新问题，总结新经验，及时发现规划及其实施过程中存在的问题，为修改完善规划实施的具体方案和措施提供依据和素材。

适应我国民主发展过程中公众参与意识增强的趋势要求，还应进一步完善公众参与和民主监督机制，做好规划及相关信息的公开工作，建立规划实施情况定期公告制度，保障社会公众通过法定程序和渠道参与规划的实施和监督。公众参与既是民主监督的要求，也是发展循环经济的需要，因为循环经济能促进良好的生态经济环境的形成，而良好的生态环境是人的全面发展不可或缺的物质条件，是人的全面发展的重要保证，所以循环经济必须促进人的全面自由的发展。［6］

(四)建立生态恢复和利益补偿机制

鄱阳湖生态经济区经济发展应以保护生态环境为前提，因经济发展而受到破坏的生态环境应及时采取有效的补救措施予以恢复。生态恢复制度应坚持生态优先、可持续发展和政府主导、公众参与的原则。利益补偿机制可实行直接和间接的转移支付制度，政府可在财政和税收上实行直接分享、现金支持或物质援助等，也可通过政府间项目合作、共同投资和就业安排等方式实现利益补偿。有学者认为，生态补偿与扶贫是两个联系十分密切的概念，生态补偿式扶贫应该成为扶贫的重要模式，从贫困地区的角色定位、生态补偿与扶贫的法理关系以及扶贫工作的实践看，生态补偿对于扶贫解困都是行之有效的新手段、新途径。［7］

2012年出台的《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》第十四条规定，省人民政府应当建立健全鄱阳湖生态经济区生态补偿机制，设立生态补偿专项资金。该规定为生态恢复和利益补偿提供了依据。鄱阳湖生态经济区内的企业或居民的合法权益，因鄱阳湖生态经济区内国家级湿地自然保护区湿地以及野生动植物保护的需要而受到损害的，有权获得相应补偿。由于该规定已经生效，使得经济区内一些企业和居民的利益受到一定影响，但因有关补偿办法尚未出台，缺乏具体的补偿标准，使他们受损的利益得不到及时补救。当前各有关部门应及时制定具体补偿办法，对因生态保护需要而受到损失者给予合理补偿，以提高他们保护鄱阳湖生态经济区生态环境的积极性。

注释:

①根据《条例》规定，综合协调机构要负责宣传贯彻环境保护有关法律法规;组织拟定鄱阳湖生态经济区环境保护相关制度，协调鄱阳湖生态经济区环境保护中的重大事项和行政执法争议;组织拟定鄱阳湖生态经济区环境保护工作计划，检查和督促鄱阳湖生态经济区内各设区的市、县(市、区)人民政府和有关部门依法开展环境保护工作。

［1］乔云霞．区域国际竞争力:理论研究与实证分析［J］．北京:经济科学出版社，2005．

［2］徐孟洲．论区域经济法的理论基础与制度构建［J］．政治与法律，2007(6)．

［3］孙笑侠．局部法治的地域资源——转型期“现行法治化”现象解读［J］．法学，2009(12)．

［4］肖辉．区域经济一体化进程中“联合立法”的构想［J］．河北学刊，2008(6)．

［5］蔡海生等．脆弱生态环境脆弱度评价研究进展［J］．江西农业大学学报，2003(2)．

［6］林娅，孙文营．拓宽循环经济研究的视野——当前循环经济研究的状况问题与思考［J］．贵州社会科学，2005(2)．

［7］徐丽媛，郑克强．生态补偿式扶贫的机理分析与长效机制研究［J］．求实，2012(10)．

D92

A

1004-342(2014)02-25-05

2014-01-02

本文系作者主持的江西省“十二五”社科规划项目“鄱阳湖生态经济区规划实施的法律保障创新机制研究”(项目编号:11FX11)的阶段性成果。

刘国(1968-)，男，江西财经大学法学院副教授，法学博士;聂开耀(1984-)，男，江西财经大学法学院2011级民商法专业硕士研究生。