河南省城乡公共服务均等化研究

李晓敏，李冰

（河南大学经济学院，河南 开封 475004）

【管理研究】

河南省城乡公共服务均等化研究

李晓敏，李冰

（河南大学经济学院，河南 开封 475004）

城乡基本公共服务均等化是我国基本公共服务均等化的重要内容之一。基础设施、基础医疗卫生、基础教育、社会保障又是基本公共服务的重要组成部分。文章中选取了自来水普及率、每千人口医院和卫生院床位数、中小学生师比及新农合参合率等指标，从四个角度分析了河南省城乡公共服务均等化的现状和问题，认为河南省城乡基础设施、基础医疗卫生、基础教育和社会保障发展水平不一样，差距明显。因此，政府在发展公共服务过程中应有不同的优先顺序。

河南省；城乡公共服务；均等化

一、引言

改革开放35年来，中国经济保持了持续、快速增长，取得了举世瞩目的成就，基本实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变[1]。然而，中国城市人口和农村人口在改革成果尤其是公共服务的分享方面却存在不小的差距。以河南为例，2013年河南省统计局发布的数据显示在2006—2011年5年时间里，虽然河南省城乡居民相对收入差距缩小了8.3%,绝对收入差距却在5年里被拉大了77%[2]。河南作为农业大省，如不能有效解决城乡问题，其发展可能会遇到瓶颈，有悖于科学发展观。

为了缩小城乡居民在公共服务方面的差距，近些年来党和政府高度重视这一问题并采取了许多有益的举措。党的十六届五中全会提出“公共服务均等化”的改革命题；十六届六中全会明确提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”；十七大将“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”写进了党章修正案；十八大首次提出“基本公共服务均等化”的要求，明确提出到2020年基本公共服务均等化总体实现的目标。习近平在新一届中央政治局常委见面会上提出：“我们的人们期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”十八届三中全会的决定又提出“推进基本公共服务均等化”、“国有资本重点提供公共服务”、“加强各类公共服务提供”等新的要求。因此，着力推进基本公共服务均等化是改善民生、统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会的重要任务。

中部六省是中部崛起的主体区域，河南又是中部六省中的第一人口大省，研究河南省城乡公共服务均等化问题，对于统筹河南省城乡发展、缩小城乡差距、促进社会和谐有着重要的理论和现实意义。

二、河南省城乡公共服务均等化现状和问题

公共服务是指建立在一定社会共识的基础上，为维持本国经济社会的稳定和基本的社会正义，保护个人最基本的生存权利和发展权利，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务中的“基本”是指人类生存的基本需要、基本尊严需要和基本健康需要。学界对基本公共服务应包括的内容还存在争议，本文也没有对此提出新的观点，只是基于现有的可得性数据，分别从基础设施、基础医疗卫生、基础教育4个方面对河南省城乡公共服务均等化的现状和问题进行分析。

图1 河南省和全国城乡自来水普及率

（一）基础设施

基础设施是指为社会生存和居民生活提供公共服务的工程设施，包括道路、通讯、水电煤气等公共设施。2012年河南省共完成城镇基础设施建设投资1500亿元，比上年增长11%；新开工城中村改造项目2513.81万平方米，累计完成投资679.38亿元，城中村改造占房地产投资比重超过30%；全省棚户区改造累计完成投资105.53亿元，基本建成6.52万套、646.59万平方米[3]；全省城镇基础设施建设重点项目共计4636个，总投资达2170亿元。2012年，出台的《河南省加快城镇基础设施和载体建设专项工作方案》要求，全面实施城镇基础设施扩容提升工程，力争到2013年年底新增城市道路1600公里，改造600公里，新增城镇供水能力25万吨/日、供水管网1500公里以上、污水处理能力40万吨/日、垃圾处理能力600吨/日，省辖市全部通管道天然气[4]。

然而，河南省农村基础设施发展相对滞后。由于缺乏相关的城乡对比数据，本文仅选择自来水普及率这一指标，来说明河南省城乡基础设施之间的差距。如图1所示，从河南全省情况来看，城市自来水普及率远远高于农村。河南省城乡自来水普及率的差距最大为2000年的69.31%，最小为2012年的28.41%，绝对差距明显。从发展趋势上看，2001年城市自来水普及率为72.20%，农村仅为27.49%；2012年城市自来水普及率增长到91.8%，农村自来水普及率增长到了63.39%，说明城乡之间自来水普及率差距正在缩小。从全国范围来看，2001年后，河南省城市自来水普及率和全国城市自来水普及率的平均水平差距不是很大，2003—2006年，河南省城市自来水普及率一度赶上并超过全国平均水平。2007年之后，由于河南省大力推进城镇化发展，城镇人口越来越多，河南省城市自来水普及率略低于全国城市平均水平。但是河南省农村自来水普及率却远远低于全国农村自来水普及率平均水平，这一差距在2001年最为明显。2001年河南省农村自来水普及率为28.57%，而全国农村自来水普及率的平均水平为55.10%，两者之间差距为26.53%。即使在河南省农村自来水普及率发展最高的2011年，两者之间仍有12.51%的差距。从发展趋势上来看，近10年来，河南省农村自来水普及率发展迅速，与全国农村自来水普及率平均水平的差距正在不断缩小。2011年，河南省农村自来水普及率增长到59.59%，全国平均水平为72.10%。

综上所述，河南省农村的基础设施发展还是比较落后的。

（二）基础医疗卫生

胡锦涛在十八大报告中提到医疗卫生工作时指出，以农村为重点、中西医并重，按照保基本、强基层、建体制的要求，重点推进医疗保障、医疗服务……为群众提供安全有效方便廉价的公共卫生和基本医疗服务。2012年，国务院印发了《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》，提出到2015年，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，看病难、看病贵问题得到有效缓解。

我国城乡卫生资源配置严重失衡，农村医疗卫生资源短缺。以每千人口医院和卫生院床位数为例，2012年全国城市每千人口医院和卫生院床位为6.24张，同时期全国仅2.8张，占全国人口近70%的农村人口仅仅享用了30%的床位数。从河南省情况来看，如图2所示，2002—2011年，河南省城市每千人口拥有医院和卫生院床位数从3.43张增加到7.03张，增长率达到104.96%；同期河南省农村每千人拥有医院和卫生院床位数仅仅从1.22张增加到2.31张，增长率虽然达到89.34%，但是农村水平还不到城市水平的一半，城乡医疗卫生差距依然非常巨大。从全国情况来看，河南省城乡每千人口医院和卫生院床位与全国城乡情况差距不明显。2009年后，河南省甚至超过全国城市水平，但农村水平略低于全国。从发展趋势上看，全国和河南省城市每千人口医院和卫生院床位数发展迅速，2010年比2009年同比分别增加23.67%和

43.79%。但这一时期，全国和河南省农村医疗水平发展缓慢，河南省每千人口医院和卫生院床位仅增加了1.09张，全国仅增加了1.39张，城市和农村医疗卫生差距逐渐扩大。

综上所述，河南省城乡公共医疗服务差距很大，农村医疗水平依然非常落后。

图2 河南省每千人口医院和卫生院床位

（三）基础教育

《河南统计年鉴2013》显示，2012年各级地方公共财政预算支出中，教育项预算支出总计为1 106.51亿元，其中，省级教育预算支出159.61亿元，市级教育预算支出190.57亿元，县市级教育预算支出732.76亿元，而乡镇级教育预算支出仅23.57亿元。乡镇级教育支出仅占河南省教育预算支出的2.13%。

本文从2002—2010年《中国教育统计年鉴》中获得了小学生数量（农村）、小学生数量(城市)、初中学学生数量（农村）、高中学生数量（农村）、初中学生数量（城市）、高中学生数量（城市）、小学专任教师数量（农村）、中学专任教师数量（城市），其中中学学生数量包括初中学生数和高中学生数。生师比是指学生总人数与教师总人数的比例。通俗来说，就是一个老师教几个学生。生师比越高，说明该地区教师数量越少，教育水平越不发达。图3显示的是河南省中小学生师比。

图3 河南省中小学生师比

从河南全省情况来看，2002—2010年，河南省农村普通小学生师比从23.02下降到21.43，教育水平有了一定幅度的提高。同时期，河南省城市普通小学生师比从18.78增加到21.98，这与河南省城镇化的发展有很大关系。另外，越来越多进城务工农民将自己的孩子送进城市上学，给河南省城市教育发展带来了一定的压力。2002—2010年，河南省普通中学生与专任教师比（农村）从21.62下降到16.30。同时期，河南省城市生师比从17.66下降到17.11，虽然下降幅度不大。但是，比河南省城市小学生师比已经有了很大的提高。从发展趋势上看，2002—2005年，河南省农村普通小学生师比下降速度很快，2005—2010年则略有上升。2002—2010年，河南省农村普通中学生师比逐年下降，从2002年到2010年下降幅度达到了24.6%。同期，河南省城市普通小学生师比逐年增加，从2002年的18.78增加到2010年的21.96，增长幅度达到了17.04%。河南省城市中学生师比先增后减，2002—2006年，河南城市中学生师比从17.66增加到最高水平2006年的19.77，随后逐年下降，2010年为17.11。从全国范围来看，中国普通小学生师比不断下降，从2002年的19.98下降到2010年的17.36。河南省城市和农村普通小学生师比都与全国普通小学生师比有较大的差距，而且这一差距还在不断拉大，2010年差距最大。2010年，中国普通小学生师比比河南省农村普通小学生师比小4.07，比河南省城市普通小学生师比小4.6。

综上所述，河南省教师资源非常紧缺，教育发展水平依然有很大的提升空间。

（四）城乡社会保障

近年来，我国城市社会保障体系已经日趋完善，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等5大社会保险制度体系已经基本建立。但是我国农村社会保障体系还处于起步阶段，养老、医疗、生育保险覆盖范围虽广，但是水平很低，如失业和工伤还远远没有普及到广大农民身上。

2009年，河南省建立新农保制度，养老保险从城镇延伸到农村。2011年，国务院决定开展城镇居民养老保险试点，河南省将新农保和城镇居民养老保险两项制度合并实施，建立了统筹城乡的居民养老保险制度。目前，河南省实现了城乡居民养老保险制度全覆盖。

2013年4月15日，河南省民政厅、省财政厅联合下发《关于做好2013年城乡居民最低生活保障和农村五保供养工作的通知》，确定了城乡居民低保标准划定“底线”，城市低保标准（月标准）原则上不低于300元，农村低保年标准原则上不少于1 800元[5]。图4显示了2007—2011年全国农村居民最低生活保障人数，到2011年年底，全国有5 305.7万人得到了农村低保。

新型合作医疗在河南省发展迅速，如图5所示，2005年河南省开展新型农村合作医疗，到2012年，全省共有7 965.11万人参加新农合，新农合参合率达到97.65%，与全国水平相当，这说明河南省基本建立起了新型农村合作医疗制度。2012年1—11月，全省新农合累计补偿医疗费用201.89亿元，住院补偿163.25亿元。享受新农合补偿参合人员12440.09万人次，住院补偿721.64万人次，实际住院补偿比达到53.88%，比上年提高9.42个百分点。其中，享受10万元以上补偿的参合人员比2011年增加1128人[6]。新农合参合率虽然逐年增长，但是新农合的水平还不是很高。河南省新农合最早在2003年9月1日在25个县试点，最初个人一年交10元，政府承担20元，报销封顶线是5 000元。经过近10年的发展，2013年河南新农合人均筹资标准达到340元，其中农民个人缴费60元，各级政府补助标准提高到280元。

图4 2007—2011年农村居民最低生活保障人数

图5 河南省新型农村合作医疗参合率

三、政策建议

通过对比以上4项指标分析发现，河南省农村各项公共服务的水平均低于城市，但这4项指标的差别程度有所不同。从基础医疗卫生方面来看，河南省城市每千人口医院和卫生院床位与河南省农村每千人口医院和卫生院床位差距很大，前者是后者的近3倍且这一趋势还在不断拉大，这与全国城乡每千人口医院和卫生院床位的差距情况一致。河南省农村每千人口医院和卫生院床位略低于全国农村每千人口医院和卫生院床位，不过差距不大，而河南省城市每千人口医院和卫生院床位与全国城市每千人口医院和卫生院床位基本一致，甚至在2009年以后赶超。基础医疗卫生是4项指标中城乡差距最大的一项。从基础设施这一指标来看，河南省农村自来水普及率与河南省城市自来水普及率有较大差距，但河南省和全国农村自来水普及率不断提高，因而这一差距在不断缩小。河南省农村自来水普及率低于全国农村自来水普及率，这一差距也正在不断缩小。河南省城市自来水普及率与全国自来水普及率差距不明显。基础教育方面，无论是河南省普通小学还是普通中学生师比都基本保持一致。但是，河南省普通小学生师比和普通中学生师比均分别高于全国平均水平，这说明河南省的教育水平仍有提升的空间。社会保障方面，由于城乡可比数据指标有限，我们选取河南省新型农村合作医疗参合率。从这一指标来看，河南省新型农村合作医疗参合率和全国新型农村合作医疗参合率基本保持一致水平，这说明河南省的新型农村合作医疗建设成效显著，这与河南省政府重视新型农村合作医疗的建设是分不开的。[7]

需要注意的是，本文的研究由于城乡可比较指标有限，仅选择单一指标来研究河南省城乡公共服务，并不能完全、真实地反映河南省城乡公共服务均等化的现状。河南省城乡公共服务实际情况应该差距更大。河南省城乡基础设施、基础医疗卫生、基础教育和社会保障发展水平不一致，城乡差距明显。发展城乡公共服务，政府应有规划、按步骤逐步进行。

首先，城乡公共服务均等化需要巨大的财力投入，政府是提供公共服务的主体，要大力发挥政府的主体作用，提高国有企业的上交利税以作为发展城乡公共服务的资金来源。

其次，要健全中央、地方财权和事权相匹配的体系，完善促进基本公共服务均等化建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于城乡公共服务结构优化的制度。

再次，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。河南省政府应加快推动建立农村公共服务体制，政策向农村倾斜，加大财政投入力度，打破城乡二元结构，逐步缩小城乡基本公共服务不均等的差距。

最后，政府政绩评价的标准侧重经济效益，忽视了社会效益和城乡公平问题。因此，要把城乡公共服务均等化水平作为各级政府政绩考核的指标，制定城乡基本公共服务均等化的考核标准，明确省、市、县、乡在城乡基本公共服务中的责任，建立城乡基本公共服务均等化问责制度。

[1]王谦.城乡公共服务均等化问题[M].济南：山东大学出版社，2009.

[2]河南省统计局.河南省城乡居民收入差距洛阳最大郑州最小[N/OL]河南商报，2012-06-14（04）[2014-12-12]. http://henan.qq.com/a/20120614/000029.htm.

[3]河南金融网.河南去年完成城镇基础设施建设投资1500亿元[EB/OL].[2013-01-16]http://www.henanjinrong. com/html/bzsd_1383_21770.html.

[4]河南省人民政府办公厅.关于印发河南省加快城镇基础设施和载体建设专项工作方案的通知[EB/OL].[2012-10-25]http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2012/11/05/ 010343595.shtml.

[5]李红.2013年我省城乡居民最低生活保障“底线”划定[EB/OL].[2013-04-16]http://ww w.henan.gov.cn/jrh n/ system/2013/04/16/010384602.shtml.

[6]邢进，肖雅文.2013年河南新农合政策调整重大疾病保障病种扩至20个[N].郑州晚报，2012-12-28（06）.

[7]2013年河南省新农合人均筹资标准达到340元[N].河南日报，2013-01-16（04）.

（编辑：徐永生）

Present Situation and Problems of Urban and Rural Equalization of Public Services in Henan Province and Suggested Solutions

LI xiao-min；LI bing
(School of Economics,Henan University,Kaifeng 475004,China)

Urban and rural equalization of basic public services is an important part of the equalization of basic public services.The infrastructure,basic health care,basic education,social security is an important part of basic public services.This paper analyzes the present situation and problems of urban and rural equalization of public services in Henan Province based on access to tap water,beds of hospitals and health centers per thousand people,teacher-student ratio in primary and secondary schools and rate of new rural cooperative medical care.The results show that the infrastructure,basic health care,basic education and social security are not evenly developed in urban and rural areas in Henan Province,and the gap between urban and rural areas is significantly different.It is suggested that government should give different priorities to them in the development of public service process.

Henan Province;urban and rural public services;equalization

C 912.8

A

1671-4806（2014）03-0015-05

2013-12-02

河南省教育厅人文社会科学研究项目（2013-QN-256）

李晓敏（1982—），男，河南洛阳人，副教授，博士，研究方向为新制度经济学；李冰（1993—），女，河南南阳人，研究方向为金融学。