政策执行应纠正主观偏差行为

周国雄

党的十八届三中全会对全面深化改革作出战略部署，具有重要的里程碑意义。“一分部署、九分落实。”当前，重要的任务在于发扬“钉钉子”精神，开拓进取，求真务实，攻坚克难，一往无前地把全会所确定的改革任务落到实处，把改革蓝图变成生动现实，不断开创当代中国改革发展新局面。推进改革，是中国共产党治国理政的重大部署，是当下中国公共政策执行的重要内容，有很多新情况、新问题、新挑战亟待我们研究应对。其中，尤其要警惕和纠正改革政策执行过程中的主观偏差行为，确保中央的改革意图不变形、不走样、不打折扣，得以顺利实现。

公共政策执行中的主观偏差行为，是指公共政策执行主体在贯彻落实上级制定的公共政策时，基于自身利益最大化的考虑，未能严格按照政策精神实质和地方实际情况，有效地贯彻落实上级政策，致使上级政策目标部分或全部落空的特定行为的综合。常见的主要有五种类型。

第一，政策敷衍。主要是指在政策的贯彻执行中，由于该项政策有损于执行主体利益，或者虽无利益损失，但执行起来耗费资源和精力，致使执行主体只做表面文章，以会议落实会议，以文件落实文件，表态很坚决，但不落实具体措施，使政策执行浮于表面、流于形式，不了了之。第二，政策附加。政策执行主体在执行上级政策的过程中，人为附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求，影响了原政策精神的忠实表达。政策附加表面上看起来是地方政府结合实际贯彻落实上级政策，是具体问题具体分析，而其实质则是利用附加不合理的条款为上级政策强行增添若干新的目标，变相扭曲上级政策精神，从而达到谋取自身不正当利益的目的。第三，政策替代。当政策执行主体与上级政策之间出现较大的利益冲突时，执行主体利用政策的抽象性、原则性特征和自由裁量权，以本地区或本部门具有特殊性为借口，作出不同于原有政策精神实质的解释，从而扭曲上级政策精神为我所有，甚至以自行制定的“土政策”直接替代原政策。政策替代的实质就是钻政策和制度的空子，打着“实事求是”的旗号，对上级政策阳奉阴违，因此具有较大的迷惑性和破坏性。第四，政策残缺。任何一项公共政策都是由若干相互配套的具体条文和措施所组成的，形成一个多层面、多因素的有机整体，共同指向特定的政策目标。在执行政策前，应当对政策内容全面领会、整体把握。但少数执行主体出于自身利益的考虑，以政策条文是否符合以及多大程度符合自身利益为依据，对上级政策条文分别采取积极执行、消极执行、拒绝执行等行为，使原本完整的政策在选择执行中残缺不全，影响了政策整体功能的发挥。第五，政策截留。当某项公共政策可能严重损害自己的不正当既得利益时，执行主体利用政策信息掌控权，采取不学习、不传达、不贯彻，隐瞒、截留该政策的主观偏差行为。这种行为在信息化时代条件下，虽然有所收敛，但仍具有一定存在空间，且多涉及特定对象的利益调整，容易酿成社会稳定问题，其政治和社会影响十分恶劣。

这五种类型的行为，在不同的公共政策执行过程中，表现手法、程度和影响力各不相同，有的甚至几种表现形式相互渗透、叠加，带来政策执行阻滞，严重地损害了公共政策的严肃性和权威性。之所以出现公共政策执行主观偏差行为，从博弈角度看，主要在于公共政策各博弈主体利益具有差异性，部分博弈主体为了维护其所代表的局部利益，不惜牺牲大局利益，以各种手法阻滞上级决策落实。这些行为不论其表现形式如何，本质都是公共政策执行者对利弊得失的权衡和自身利益最大化的考虑所选择的不同态度和策略，有的还具有一定的主观恶性。具体到改革，从以往实践看，大凡出台重大改革举措，执行过程中的各种主观偏差行为都会在一些执行主体中程度不同地出现，给改革政策落实带来制约和影响。

当前，中国的改革已经进入深水区，由于涉及思想观念、体制机制和利益格局的重大调整，在各执行主体中，必然会产生利益冲突。这些冲突，有的可以预见，有的充满变数，有的相对温和，有的则可能比较激烈，使改革政策落实过程充满艰辛和挑战。这也是中央反复强调要敢于啃硬骨头、敢于涉险滩的初衷所在。如政府加快转变职能，大幅减少行政审批事项，把资源要素的配置权更多让渡给市场，不仅对传统的治理理念和治理机制会产生冲击，更会大大减少一些人的权力寻租机会，给这些人的既得利益和预期利益带来不利影响。在改革政策落实过程中，不排除可能有部分利益攫取者，为了维护既得利益，或取得新的更大利益，千方百计阻碍、扭曲改革，使改革举措不能全面落实，效果大打折扣，甚至可能背离改革初衷，给事业带来重大损失。对此，必须高度警惕，切实加以纠正和克服。

解决这一问题的根本着眼点在于，贯彻党的十八届三中全会要求，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，使克服改革政策执行中的主观偏差行为，成为推进国家治理体系和能力的重要方面、具体体现。坚持标本兼治、综合治理，通过建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各项改革举措能够全面有效地加以落实。治标，在于对各种改革政策执行主观偏差行为及时发现，及时纠正，并以其为反面教材，警示有关方面吸取教训，坚定不移地走改革发展之路。这在政策执行制度体系还不够完善的情况下，是确保政策落实不可或缺的手段。治本，在于强化制度建设，发挥制度的治本功能。

从长远来看，克服改革政策执行的主观偏差行为，重在治本：完善民主决策制度，实现各执行主体利益博弈的重心前移，最大限度凝聚改革的思想共识和利益共识，增强改革决策的科学性、针对性和有效性；完善信息公开制度，及时向社会发布各种决策信息，以公开促落实、促监督；完善干部选拔任用制度，把领导改革的能力、表现和成效作为各级领导班子和领导干部考核任用的重要方面，把更多信念坚定、锐意改革、作风优良的干部用起来，发挥干部的关键作用；完善绩效考核制度，把领导改革的情况作为重要内容，纳入考核体系，鼓励改革创新，宽容失误失败，发挥考核的指挥棒作用；完善执行监督制度，搭建平台、畅通渠道、保障权利，调动各类监督主体的积极性和主动性；完善责任追究制度，主要是对那些消极对待改革，甚至变相拒绝改革的行为，采取必要的组织措施和纪律措施；巩固和深化党的群众路线教育实践活动成效，聚焦形式主义和官僚主义等突出问题，抓整改和建章立制，形成作风建设的长效机制。此外，还要积极培育政策执行文化，提高各类公共政策执行主体的执行意识，自觉讲政治、讲纪律、讲大局，抓好各项改革举措落实。endprint