浅析铁路用地资产管理

李艳红

摘 要：文章阐述了铁路用地资产管理存在的问题及原因，提出了对铁路用地资产管理和科学利用的建议和对策。

关键词：铁路土地；资产；管理

1 基本情况

哈尔滨铁路局位于全国路网东北端，是新中国成立最早的铁路管理机构，自1896年中东铁路始建已有百年历史。管内线路营业里程6735.7公里，占全国铁路的12.5%，路网密度为每百平方公里2.548公里，超过全国平均密度1.093公里的1.3倍。在2010年中国企业500强中位列207，拥有资产302.81亿。

哈尔滨铁路局共有铁路用地总量为75723.28公顷，分布在黑龙江省全境和内蒙古自治区东北部地区，占全路用地总量的1/6.5，截止到2013共计领取《国有土地使用证》5086本，领证面积73318.37公顷，领证率为96.82%。

2 铁路用地资产

随着我国市场经济体系的完善，铁路体制改革的不断深化，铁路用地不可再生的资源特性和巨大的资产价值日益显化，土地资产在铁路企业资产中的比重也不断提高。

铁路用地资产管理是指铁路企业经国家土地管理部门授权，以国有土地所有者的身份，将土地使用权从土地所有权中分离出来，通过集约使用优化配置，充分实现资产价值，促进铁路用地集约、高效、合理配置，实现铁路企业综合效益。铁路用地资产管理是和谐铁路建设的重要组成部分，也是核心任务。

3 存在的主要问题及原因

哈尔滨铁路局经历了中东铁路、中长铁路、南满铁路和新中国铁路几个阶段，一百年来，铁路用地的取得及流失情况也极为复杂。尤其是计划经济时期，国家划拨给铁路的土地资产没有纳入到铁路经济核算中，铁路用地资产价值意识没有得到认识，管理问题也非常突出。随着城市的发展，铁路用地被非法占用，流失情况十分严重。根据近年有关铁路用地管理资料的不完全统计，国有铁路用地800多万亩，有90多万亩被路外单位、集体或个人占用，约占11%～13%。

3.1 资产意识淡薄 重视程度不足

长期以来，铁路各级单位对所用土地的资产属性认识不足，依法用地意识不强。重用轻管现象较为普遍，其主要原因是铁路用地资产没有进行全面评估，从而没有纳入铁路资产管理。相对于其运输安全、生产主业的管理，对管内铁路用地资产的使用和管理意识淡薄，措施不力。

仍有相当部分各级领导国家土地管理的严峻形势缺乏了解，对不断更新的国家土地政策和严格制度不甚掌握，对铁路用地资产面临的实际问题缺乏研究。面对铁路用地大量流失、铁路用地资产被荒芜乱用，缺乏危机意识和紧迫感。面对来自各方面对铁路用地资产的蚕食、侵占，缺乏有效的管控手段和应对能力。这是铁路用地资产管理面临的最迫切的问题，必须引起高度重视。

3.2 管理基础薄弱、管理水平落后

近年来，铁路用地资产管理取得了很大成效，确权领证、监察管理和规划利用等方面都有了很大的进步，但是仍然存在管理体制不顺，管理方式简单，基础数据不准，产权争议较多，遗留问题复杂，监管查处不力，利用效率不高等问题。

铁路用地资产管理机构及运行机制有待强化，铁路用地资产管理的基础性工作还有待于提高。截止到2013年末，全局《国有土地使用证》领证率为96.82%。就领证率这个指标近10年的数据来看，变化率在百分之零点几左右，铁路用地资产管理水平有待于提升，铁路用地规划管理问题亟待解决。铁路用地规划工作是一项十分重要而且相当迫切的工作，是铁路用地在法律层面的确认和权益方面的重要保障，要实现基础工作的全面提升和科学化水平，还有大量的工作要做。

3.3 制度有待完善 维权保护乏力

现行的《铁路用地管理办法》是1992年颁布实施的，距今已有20多年历史。作为基层铁路用地资产管理的主要依据，其中的部分内容已与时代脱轨，据此所制定的相关制度办法也已无法在实践中奏效。

经过艰苦努力，哈尔滨铁路局在黑龙江、内蒙两省区国土资源厅的授权下，获得了行政执法的调查权。没有行政执法权的各级铁路用地管理机构仅靠这“调查权”维护着铁路用地权益和铁路资产的保护，工作难度之大、困难之多可想而知。面对着铁路用地经常性的被违法侵占，铁路用地资产出现纠纷，基层铁路用地管理机构和工作人员克服困难、想尽办法，甚至采取常规手段在与侵害铁路权益的行为抗争，在艰难维护铁路资产权益时常感束手无策，维权乏力。

3.4 利用效率较低 处置方式单一

传统的铁路用地管理是粗放型、看护型的，土地只是一种资源供其所有。其表现是资产显化不足，资产处置僵化，利用效率较低，闲置荒芜浪费。

铁路用地资产意识认识不足、资产显化不清，对铁路用地资产利用方式单一。出租收取管理费、租金是最常见的形式，缺乏把铁路用地资产作为重要资产配置的理念，缺乏对铁路用地资产的科学规划和集约管理。对铁路暂时性的闲置土地缺乏有效规划，闲置土地利用率不高。对围绕运输生产、安全保护和开发经营合理利用铁路用地资产的指导性工作远远不够。

4 思路与对策

4.1 提高认识转变观念

铁路用地是铁路企业重要的生产资料，也是铁路企业资产的重要组成部分。随着企业改革的不断深化，人们对土地资产的价值越来越重视。铁路用地的逐年流失和资产价值凸显矛盾越来越突出，铁路用地作为资源的珍贵及作为资产的重要性越来越显现。加强铁路用地管理，牢固树立铁路用地资产观念，充分认识铁路用地资产在铁路运输安全、铁路生产经营中的重要地位和作用，是当前铁路管理者和各用地单位应该深思和高度重视的严峻课题。要不断加大管理力度，提高管理水平，确保铁路用地保值增值，彻底扭转以往在铁路用地资产管理上的被动局面。提高铁路用地的资产意识，增强铁路用地管理的责任意识，强化依法用地、集约用地和科学用地理念。

4.2 强化管理 完善制度

面对新的形势，铁路用地资产管理的政策法规要尽快完善。制度的完善是政策落实的保证，要从当前铁路用地资产管理的现实需要和发展要求出发，建立健全土地管理机构，注重把业务能力和责任心较强的人员充实到土地管理岗位上来并保持相对稳定。要加强对土地管理人员的业务培训，深刻理解和领会有关土地管理的法律、法规，促进土地管理工作的创新发展。同时，应按照有关土地管理法的要求，结合企业自身实际制定一套系统的、完整的土地管理制度，完善管理，充分调动土地管理人员的工作积极性和主动性；还要认真做好有关新制度和办法的贯彻落实工作，使管理人员在开展工作时对遇到的新情况、新问题能够有章可循，正确解决。

4.3 夯实基础 加快推进

铁路用地地籍管理、规划管理、监察管理和利用管理是铁路用地资產管理的基础工作，是确保铁路用地资产安全、保值增值的核心任务；确权领证工作要在现有基础上全面深入细致的加快推进，做到底数清、数据准、资料详实、依据充分；铁路用地规划必须尽快制定并纳入城市发展规划中去；铁路用地监察工作要把查处违法违规与处理遗留问题结合起来，把集中整治和计划任务有效衔接，在全面开展动态巡查基础上，确定目标，制定办法、落实责任。灵活、合理利用地方政府的授权，依法依据，区别主次，逐项攻克，稳步实施。

4.4 科学利用 盘活提升

对外临时出借铁路用地，按省级核定的文件收取土地管理费；对铁路线路两侧可耕种的土地继续由农民耕种，办理耕种承包书；调换铁路用地，可以将位于城市中心地带的铁路货运站所占土地置换为市郊土地，这样既可以充分利用市中心地段置换出来的铁路土地发展高附加值的产业，同时又能保护铁路土地。通过铁路房地产部门对原有低层不配套住房进行改造开发，可以壮大铁路房地产开发，提高铁路企业经济效益。

5 结束语

土地资产是国有企业的一项重要资产，土地资源市场化是把国有企业推向市场的重要一步。在建立完善的现代企业制度的同时，土地资产管理具有举足轻重的作用。