我国城市非常规水源财政补贴机制研究

张天悦

(中国社会科学院数量经济与技术经济系,北京 102488)

非常规水源,即区别于传统意义上的地表水、地下水等常规水资源,其最大特点是经过处理后可以再生利用,主要包括雨水、污水处理回用、海水、矿井水、苦咸水等。通过对这些水源进行有针对性的开发和利用,可在一定程度上替代常规水源,减轻区域水资源紧缺压力,优化区域水资源利用的结构,提高水资源利用的效率和效益。随着社会经济的快速发展,水生态环境恶化、水资源供需矛盾还将进一步加剧,如何在提高常规水源利用效率和效益的基础上,充分挖掘并适时使用海水、污水、雨水、矿井水等其他水源,以实现非常规水源在保障我国城市水资源供需平衡中的重要作用。

考虑到现有可利用水资源总量不足、非传统水资源发展滞后等问题,就必须发挥政府在水利建设中的主导作用,探索行之有效的非常规水源财政补贴政策。基于非常规水源和财政补贴两个主题,笔者着重分析我国在海水淡化、污水处理回用、雨水利用等城市非常规水源利用的补贴政策及其实施效果,并探讨构建和完善非常规水源财政补贴机制的具体措施,旨在为我国依托财政政策加快推进城市非常规水源的开发利用提供理论依据和决策参考。

1 我国城市海水淡化补贴现状

目前,我国针对海水淡化综合利用方面的财政补贴政策主要针对资源综合利用设备的研发、制造环节。例如,我国发布的《首台(套)重大技术装备试验、示范项目管理办法》中,明确了针对“海水淡化等资源综合利用设备”在内的首台(套)重大技术装备的成套装备、单台设备、核心部件研制或总成过程中可能出现的风险,实施单位可申请国家给予必要风险补助。2005年颁布的《海水利用专项规划》指出,国家将对不同性质的海水淡化利用重点工程,给予一定资金补助。同时,海水淡化与综合利用工程还是国家《节能重点工程、循环经济和资源节约重大示范项目及重点工业污染治理工程》的重要内容,每年可获得一定的中央预算内计划投资[2]。此外,各地政府根据自身情况,设立海水淡化专项补偿资金,用于补助海水淡化企业的生产经营。如,浙江省嵊泗县每年安排250万元,按县内各海水淡化企业年制水供水量的补贴,制定补贴标准(2.70～0.77元/t),以补偿海水淡化企业因制水成本高于售水收入所引起的差价亏损,以保障群众饮用水价格稳定(表1)。

表1 我国海水淡化补贴政策框架

虽然补贴政策有效促进了我国在海水淡化方面的技术创新与规模化发展,但目前海水淡化在我国仅被应用于有限的生产领域,将其作为多元化用水来源的阻力较大。九三学社《关于加快发展海水淡化产业的建议》指出，“综合分析国家的战略需求和海水淡化发展面临的问题,出台积极促进海水淡化发展的财政政策是当务之急”。由于海水淡化完全按成本核算,各级政府一方面没有充分提供辅助海水淡化产业化发展的引导资金和启动资金,规模示范不够,缺乏技术持续创新作为支撑,另一方面对海水淡化设备生产商和海水淡化处理企业的财政补贴政策不完善,致使海水淡化企业无法得到预期收益,降低自身扩大生产规模的积极性,同时政府缺少对沿海用水大户使用海水的刚性定额或法定要求等,使得一开始就靠市场行为发展的海水利用受到很大影响,从而制约了海水利用产业的规模化发展。

2 我国城市污水处理回用补贴现状

污水处理回用,即将废水或污水经二级处理和深度处理后回用于生产系统或生活杂用。作为缓解水资源供需矛盾的首选方案,污水回用不仅可以减轻水环境的污染,还可以缓解城市排水管道的超负荷现象,具有明显的社会效益、环境效益和经济效益。2000年,朱镕基总理针对南水北调工程提出的“先节水后调水,先治污后通水,先环保后用水”即“三先三后”原则,将污水资源化置于重要地位。

目前,我国在污水处理设施配套管网建设方面已出台相对完善的补贴政策。如2009年,财政部发布《关于印发城镇污水处理设施配套管网建设以奖代补专项资金管理办法的通知》明确具体补贴标准。2011年,财政部、住房和城乡建设部发布《关于印发“十二五”期间城镇污水处理设施配套管网建设项目资金管理办法的通知》,就集中支持地区县及重点镇污水管网建设和整体推进地区污水管网建设作出规定。综合来看,我国现有补贴政策包括:①污水处理设施及场站建设补贴。即在相关基础设施建设过程中,由各级政府予以一定资本金投入,或在银行贷款利息、还款期限等方面给予优惠;②污水处理配套管网建设补贴。对集中支持地区县及重点镇污水管网建设,补助控制投资额的40%～80%,对污水处理设施和配套管网建设快、运行好的给予奖励;③污水处理设施配套管网运行补贴。主要根据处理后的水质标准,每吨按污水处理费收费标准的50%～100%进行补贴。此外,还基于价格层面限制污水排放,加强约束机制的构建与完善(表2)。

目前,我国各地区都已建立污水处理厂,极大改善了当地水环境,缓解了当地水资源紧缺形势,但部分地区的污水处理设施建设任务仍十分艰巨[3]。截至2010年底,我国已建成投运城镇污水处理厂2 832座,处理能力1.25亿m3/d,分别比2005年增加210%和108%。但形成鲜明对比的是,过去4年全国城镇污水处理率由2005年的52.4%增至2010年的77.4%,增幅为47.7%。处理规模与实际处理率增速悬殊的重要原因是连接污水处理厂的配套管网建设严重滞后。2007年,国务院在《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》中要求“全面开征城市污水处理费并提高收费标准,吨水平均收费标准原则上不低于0.8元”。但污水处理回用需要很大的资金,在运转上也需要很大的投入,由于污水处理收费标准不高,收费率低,加之相关扶持政策和配套措施缺失,不足以补偿相关水设施的投资和运营成本,落实污水再生利用设施的建设和运营资金更是难上加难,这促使现有的污水处理厂要么勉强维持运转,要么处于亏损状态,资金缺乏已经是制约污水资源化的重要瓶颈[4]。

表2 我国污水处理回用补贴政策框架

3 我国城市雨水利用补贴现状

进入21世纪以来,我国城市雨水资源化利用的进程明显加快,技术水平迅速提高。截至2007年,我国12个省区建立了雨水集蓄设施用于生态环境建设,年利用雨水5.3万m3,灌溉15.67万hm2生态林或草地。目前我国的雨水利用补贴政策主要针对建设环节,采用的补贴形式为财政直补和以奖代补(表3)。在《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》中,我国就包含雨水收集系统的绿色建筑进行财政奖励标准。中央财政对于绿色生态城区制定了资金定额补助标准。此外,北京、上海、青岛、深圳、石家庄等城市也就市区雨水收集利用实施了一系列示范项目和资金或法规政策扶持,这为我国全面开展城市雨水利用提供良好的实践基础和经验借鉴[5]。

表3 我国雨水利用补贴政策框架

目前,我国还未建立与雨水利用有关的专项资金,不利于这一非常规水源利用在各个地区各个行业的推广与普及。雨水利用作为环保产业,政府应给予各种环保优惠政策,分别制定用于城市雨水收集、处理、再利用的财政投入,通过各种优惠政策和利益机制调动房地产开发商、小区业主、有关单位和部门对雨水集蓄利用的积极性[6-7]。借助政策及资金扶持,将效果明显的雨水利用技术尽快推广应用,扶持雨水利用产业的发展。此外,将雨水收集利用与市场开发相结合,制定相应政策鼓励高科技企业开发雨水利用技术,鼓励民间资本参与雨水利用建设,以逐步走向产业化发展的道路。

4 完善我国城市非常规水源补贴机制

在有限财政投入的制约下,我国对城市非常规水源的激励优惠措施尚不完善。这就要求针对当前存在问题和不足,借助财政政策的连续性和稳定性,以及财政宏观调控的针对性、灵活性和前瞻性,为城市非常规水源的开发利用增添动力。

小宋低下了头，愁容满面：“现在罗阿姨的亲戚在找我的麻烦。他们平时对罗阿姨不好，一点都不关心她，现在想要钱了。”

4.1 完善海水利用补贴机制

针对我国海水淡化补贴的现状和不足,可从以下几个方面构建和完善相应的补贴机制(表4)。

a. 研发环节.①加大财政对海水淡化技术研发项目及装备制造企业的补贴力度。各级政府应推进国产海水淡化技术及相关材料、设备的研发或制造,对于技术研发项目视科研类别实行以奖代补,对于装备研发企业实行财政直补,如企业研发的国产首台(套)装备,补贴装备研发制造费用的50%。②加大海水淡化生产企业的水产品补贴,扩大海水淡化的生产规模。目前,我国城市综合水价总体较低(3～6.5元/t),在水价难以短期调整的情况下,有必要对社会经济发展所急需的海水淡化高成本(成本4～6元/t,合理售价约为7.5元/t)实行财政补贴。若政府能实现对这部分差价予以补贴,将有效解决淡化海水的“高价”问题。

b. 运行环节。①加大对海水淡化生产企业的财政优惠制度。海水淡化系统是一个高能耗工程,政府应给予海水淡化厂电量、电价上的优惠政策,如建立特殊的阶梯电价收费制度、适度放开用电约束。另外,海水淡化厂作为市政设施与自来水厂同样享受划拨土地的优惠政策。②制定供水管网企业的接纳淡化海水补贴,推动海水淡化水进入城市供水管网,优化水源结构,加快分质供水进程。③逐步建立以淡化海水为主的水权交易市场。对通过利用海水而节省的自来水用水指标,允许保留,并鼓励有偿转让其用水指标,以促进用水单位加快海水替代。

表4 我国海水淡化补贴机制分析

4.2 完善污水处理回用补贴机制

针对我国污水处理回用补贴的现状和不足,应从3个方面构建相应的补贴机制(表5)。

a. 研发环节。可参考海水淡化利用的补贴政策,如加大对污水处理技术研发项目及企业的奖励,实施针对回用污水的价格补贴等。

b. 建设环节。①加大对污水处理厂改、扩建及配套管网建设补贴。重点改造设市城市和发达地区、重点流域以及重要水源地等敏感水域地区的污水处理厂。对于污水处理设施改、扩建,可由各级财政予以贷款贴息支持。对于配套管网建设,由中央财政专项资金转为按项目总投资进行补贴,通过先期投入补贴,充分调动地方参与建设的积极性。②完善对污水集中处理企业的运行补贴。结合参考投资总成本与污水处理能力,将污水处理厂的处理量同政府补贴数额挂钩;为保障污水处理设施正常运转,当污水处理收费不足以补偿运行成本时,应由各级财政就这部分差价进行补贴。

c. 运行环节。①加大对污水集中处理企业的财政优惠制度。为了使污水处理厂能够保持正常运行,政府应给予污水处理厂相对合理的低电价政策。而污水处理厂与常规水厂同样享受划拨土地的优惠政策。②加强对污水回用企业的财政支持。据统计,中国36个重点城市污水处理费平均费率为0.65元/m3,全国城市平均不足0.40元/m3,而污水处理成本为1.10～1.20元/m3。这迫切要求对污水处理费用差价予以消费补助或末端补贴。研究将污泥处理成本逐步纳入污水处理成本并纳入缴费范围,凡是能够利用回用污水的工厂、企事业单位和居民都能享受优惠的自来水水价。

4.3 完善雨水利用补贴机制

对于我国城市雨水利用补贴情况,应着力构建的补贴机制包括以下几个方面(表6)。

a. 研发环节。对技术研发项目视科研类别实行以奖代补,对从事雨水利用设备制造和技术开发的企业、科研院所,从税收、项目资助等方面进行扶持(如设立专项研发补贴,补贴设备研发制造费用的60%等),促进雨水利用技术的升级换代和向实用阶段转化。

b. 建设环节。凡按标准建设雨水利用工程并保证正常运行的新建小区,将雨水留在地面,回补地下或利用,因不增加排洪量,应免收其防洪费;未达到标准的单位,可适当减收防洪费。还可将征收防洪费用直接与排水量的大小挂钩,以鼓励建设雨水利用工程。

表5 我国污水处理回用补贴机制分析

c. 运行环节。①将雨水的收集、循环、处理、监测等功能集成系统与相关设施(建筑屋顶、外壁、路面)直接或间接作为城市生态景观的一部分,由地方财政按市政设施标准进行日常运行维护补贴。②建立城市雨水排污费制度。按照雨水排出量或径流中污染物总量收取环境资源费。对于企事业单位,可将征收防洪费改为征收“防洪设施费”和“雨洪排水费”,以提高城市雨水利用程度和效果。

表6 我国雨水利用补贴机制分析

5 结 语

随着社会经济的快速发展,水生态环境恶化、水资源供需矛盾进一步加剧,必须在提高常规水源利用效率和效益的基础上,充分发挥非常规水源在保障我国水资源供需平衡中的重要作用。由于有限财政投入、现有可利用水资源总量不足、非传统水资源发展滞后等原因,客观要求各级政府成为水利建设主导,探索行之有效的非常规水源财政补贴机制。笔者分析了我国在海水淡化、污水处理回用、雨水利用等城市非常规水源补贴的相关政策、实施现状及存在问题,并重点从补贴环节、补贴对象、补贴形式、补贴主体、补贴内容等5个方面,构建了我国城市非常规水源财政补贴机制及其具体措施,旨在为依托财政政策加快推进非常规水源开发利用提供决策参考。

然而,非常规水源的资源化综合利用不仅要求政府积极发挥政策与财政的引导作用,还需要从金融支持、社会投入、公众参与等多个方面入手,以真正实现我国城市水资源的可持续开发与利用。

参考文献：

[1] 姜文来.水资源管理学导论[M].北京:化学工业出版社,2005.

[2] 高传昌,刘兴.城市非常规水资源的应用研究进展[J].灌溉排水学报,2007,26(4B):68-70.

[3] 曲炜.我国非常规水源开发利用存在的问题及对策[J].水利经济,2011,29(3):60-63.

[4] 仇保兴.我国城市污水再生利用的问题与对策[J].建设科技,2004(1):18-20.

[5] 董蕾，车伍，李海燕，等.我国部分城市的雨水利用规划现状及存在问题[J].中国给水排水,2007,23(22):1-5.

[6] 马东春,汪元元.北京城市雨水利用政策研究[J].生态经济,2009(8):181-183,190.

[7] 左建兵,刘昌明，郑红星，等.北京市城区雨水利用及对策[J].资源科学,2008,7(7):990-998.