“三审一听”息访制——对“非正常上访终结机制”的思考

刘日

（河北行政学院，河北 石家庄 050031）

“三审一听”息访制
——对“非正常上访终结机制”的思考

刘日

（河北行政学院，河北 石家庄 050031）

“三审一听”息访制，指因非涉诉事项到政府信访部门上访，“三级审理”程序走完后，上访人仍不服的；因涉诉案件到法院、检察院上访，对法院一、二审判决不服，对申诉案件处理结果仍不服的（三次审理），发挥人大对一府两院的监督职能，人大可牵头进行听证，本着实事求是原则，有错必纠，无错劝上访人息访的制度。

信访；非正常上访；“三审一听”

一、正确认识信访工作

信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动①。

信访是公民的一项基本政治权利，信访工作是党和国家的一项重要工作。它是党联系群众的桥梁，倾听群众呼声、解决群众疾苦的重要途径。它在化解社会矛盾，维护公平正义，促进社会稳定中发挥着重要作用。

在群众较忙或不便上访时，干部应该及时下访，以加强联系、良性互动。“臣闻国之兴也，视民如伤，是其福也；其亡也，以民为土芥，是其祸也”②。我们要把上访人看作伤员，尽快精心为其治疗。接待来访要有善心，接谈来访要有耐心，帮助来访要有真心。通过公平公正地解决问题，密切党群干群关系，并获取大量有利于执政的信息。

二、关于“非正常上访终结机制”的设计

根据国务院《信访条例》的规定③，所谓非正常上访，是指信访人到非信访接待场所和机关上访的行为。根据中央联席会议精神④，所谓进京非正常上访，是指上访人进京后，不按《信访条例》规定到国家机关设立或指定的接待场所上访，而是到天安门、中南海（新华门、府右街）、中央领导住地以及外国驻华使馆等敏感地点上访或滞留，影响社会秩序的一种不当行为。

近些年来，随着经济社会的快速发展，一些深层次的矛盾和问题不断出现。由于一些干部尤其是基层干部的群众观念不强，政策水平不高，官僚主义作风严重，工作方法简单粗暴，没能及时、公正地解决群众的合理诉求，导致了一些非正常上访的发生。上访的原因多为征地补偿、违规拆迁、劳动争议、损害赔偿、企业改制、民工工资、司法不公、腐败犯罪、干部作风、政府不诚信、打击上访等。

如何解决非正常上访问题呢？关键要建立非正常上访终结机制，明辨是非、解决问题并公之于众。

设计思路是：人大总牵头，一个渠道是法院（检察院），涉诉上访案件由法院牵头解决;另一个渠道是政府信访部门，非涉诉上访问题由信访部门牵头协调责任部门解决。对“三审”后上访人仍

不服的，人大可牵头进行听证。同时需要通过立法对非正常上访终结机制予以界定。

（一）完善法院系统对错案的自查自纠机制

1.完善纠错奖惩制度

根据法官法规定的法官考核要“重点考核审判工作实绩”的原则，错案纠正工作要与法官考核挂钩，考核结果作为对法官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据。

以理性的态度对待错案，防止挫伤法官纠错的积极性、以致法官办案诚惶诚恐。建立错案纠正的奖励制度，对各级法院主动纠正错案的情况要记录在案，及时奖励；完善错案追究制度，对各级法官在审判过程中徇私枉法、滥施审判权，导致错案的情况，要建立“违法违纪审判责任追究制”，强调对法官行为责任的追究。为防止“错案追究追不了，国家赔偿赔不了”，除存在违法违纪审判情况外，对法院系统通过改判纠正错误的，不应追究错案责任，以促使法官及时纠错、秉公办案。

2.畅通法院受理申请再审案件的途径

法院为维护生效裁判的稳定性，往往以节约司法资源为由，严格限制申诉复查案件进入再审程序，致使相关当事人不断向党委、人大、检察院、信访部门申诉，绕开复查程序直接进入再审。这种做法在实践中带来的问题是：一方面，法院“限制”了当事人申请再审的权利；另一方面，当事人在法院系统内寻求纠错的渠道被堵塞，便只能通过外部渠道使案件进入审判监督程序。加之一些典型案件遭到社会媒体的夸大渲染，当事人对法院的信任度会受到影响，法院的公正性也会遭到社会的质疑。当事人通过百般努力使案件进入审判监督程序后，纠纷最终还是要回到法院来解决，法院的司法资源并未得到有效节约，社会总成本反而变大了，社会效率反而降低了。

因此，法院应畅通受理申请再审案件的途径，对在程序上或实体上有严重错误的生效案件，申诉再审立案实行“宽进”方针，解决申诉难；再审改判标准实行“严出”方针，依法纠错。二者并重，既维护裁判稳定性和既判力、维护法律的严肃性，又保护当事人的合法权益，这是提高法院裁判公正性的最好结合点。

（二）落实人大监督职能，建立权威的纠错机制

人大对司法监督的目的,是控制司法独立的任意扩张，防止司法专横或司法专制主义的出现。

1.纠错机制

我国宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”⑤。宪法还规定：“县级以上的地方各级人民代表大会设常务委员会”⑥，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”⑦，进一步明确了审判机关、检察机关不仅要对产生它的人民代表大会负责并受其监督，而且还应当接受人民代表大会常务委员会的监督。任何公共权力的行使都应处于宪法和法律的监督之下。依法对审判机关、检察机关实施监督，各级人大责无旁贷，义不容辞。

因此，建议建立重大错案听证制度。在各级人大设立错案听证委员会（以下简称听证委员会），专门监督错案的平反工作。

为保证平反错案工作的严肃性和公正性，听证委员会由公安机关、检察院、法院、司法部门、法律专家、群众代表等组成。参加听证会议的人员还应有申请听证的单位（如人大、政协所属部门、法院、信访部门等）或个人（人大代表、政协委员、案件当事人）、案件当事人、律师、新闻记者、普通群众等。

2.案件选择

听证案件的选择范围宜遵循以下标准：第一，当事人对申诉案件的处理结果仍不服。第二，属重大、复杂、疑难案件。第三，案件存在瑕疵，这种瑕疵已达到法律规定的和维护社会公正所要求的再审条件，例如：“（1）作为裁判依据的主要证据系伪造、变造或虚假的；（2）主要证据违法取得并影响公正裁判结果的；（3）对原一、二审已存在并影响到案件裁判结果的证据，在原审未经过当庭质证的；（4）被采信的鉴定结论系伪证或者被后一更为科学、权威的鉴定结论所否定的；（5）原审案件定性可能错误，有可能影响公正裁判的；（6）判决主文表述不清，致使裁判无法执行的”⑧。

3.专家初审

（1）听证委员会组织法律专家对申请听证的案件进行初步审查，提出是否听证的意见。（2）听证委员会研究，同意听证。（3）报分管听证委员会的人大领导，批准听证。

4.听证程序

（1）听证委员会主任宣布听证会开始，介绍案由，宣布听证委员会的组成人员，告知当事人申请回避等权利。（2）由申请听证的单位或个人（也可能是案件当事人、律师）提出申请听证的理由和主张。（3）律师发表辩护（或代理）意见。（4）由公安、检察院对案件事实认定情况进行说明。（5）由法院（一般为两级法院）对案件适用法律情况进行说明。（6）由法律专家就案件的事实认定和适用法律情况发表意见。（7）听证委员会成员讨论、辩论。

（8）听证委员会成员无记名投票表决，以多数人意见为准。听证委员会提出建议：对案件不存在事实不清、证据不足、适用法律错误等情况的，提出肯定法院裁判结果的意见，书面通知请求听证的单位或个人停访息诉；对案件存在事实不清、证据不足、适用法律错误等情况的，建议法院启动审判监督程序，依法改判；并按照国家赔偿法的规定对当事人的赔偿问题提出建议；对造成错案的责任人提出处理建议。（9）听证委员会的意见报人大常委会。（10）人大常委会经研究，书面向案件管辖法院提出限期重审、依法改判的建议。（11）法院改判后，将判决结果报人大常委会。（12）人大常委会对案件改判结果发布公告。（13）案件管辖法院在限期内没有重审的，人大常委会要再次提出限期重审的建议。法院没有正当理由又拒不重审改判的，人大请示同级党委后，按照人民代表大会组织法和法官法等法律规定，属于人大常委会任命的，撤销相关法官的职务；属于人民代表大会选举的，依法向本级人民代表大会提出相关法官的罢免案。

这样，通过落实人大的监督职能，建立权威的纠错机制，及时纠正错案，维护当事人的合法权益和法律尊严，促进司法公正的实现。

（三）非涉诉上访事项

非涉诉上访事项由信访部门牵头，参照涉诉上访案件的程序办理。

（四）“三审一听”息访制

到政府信访部门上访的，“三级审理”程序走完后仍不服的；到法院、检察院上访的，对法院一、二审判决不服，对申诉案件处理结果仍不服的（三次审理），人大可牵头进行听证。人大听证会参加的部门、人员、专家全面，程序科学，在“三审”的基础上彻底搞清一个上访案件是办得到的。听证结果明确的，视为应该息访。

1.确有冤情的

本着实事求是和有错必纠的原则，全错的全纠，部分错的部分纠，并做好安抚、赔偿、善后等工作。

2.无理上访的

将听证结论书面通知申请听证的单位或个人以及有关部门，并上网公布。做好明理释法、思想疏导工作，劝其停访息诉。如上访人以同一事项和理由继续上访，有关机关不再受理、交办；非正常上访并有违法行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处理。

三、要选“是那块料”的人干信访工作

老百姓为什么非要进京上访呢？他们说：“下边解决不了。”“当地有包公，何必进京城！”但实际是，可能有包公而没有找到。

信访工作是关系群众切身利益、关系党和政府形象的一项重要工作。必须选“是那块料”的人干这项工作，也就是要选德才兼备、懂法律懂政策、是非观念强、有正义感、亲民爱民、认真负责的官员来干信访工作和错案平反工作，比如像包拯、狄仁杰、胡耀邦、张云泉、吴天祥、梁雨润、耿惠芳那样的人。狄仁杰在任掌管刑法的大理丞时，到任一年，便处理了前任遗留下来的17000多件案子，其中没有一人再上诉伸冤⑨。胡耀邦对平反冤假错案做出重大贡献，他说：“凡是不实之词，凡是不正确的结论与处理，不管是什么时候、什么情况下搞的，不管是哪一级什么人定的、批的，都要实事求是地改正过来。”⑩在胡耀邦的主持下，至1982年底，全国共平反纠正了300万名干部的冤假错案，数以千万计无辜受株连的干部和群众得到解放⑪，极大地调动了全国人民的积极性。

四、尽快制订《中华人民共和国信访法》

刑事诉讼法规定：“当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，但是不能停止判决、裁定的执行。”⑫民事诉讼法、行政诉讼法也对当事人申请再审及检察机关抗诉分别做出了规定，但三大诉讼法都没有对当事人申诉和申请再审作出次数和审级的限制。

而中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》、河北省委政法委《河北省涉法涉诉信访案件终结暂行规定》等系党委文件，没有法律上的效力；国务院《信访条例》系行政法规，其法律效力低于三大诉讼法，二者均与现行法律相抵触。目前，关于“非正常上访”尚无明确法律界定，所以在实践中非正常上访终结常遭遇尴尬，法官不理直气壮，有的上访人不接受，有的机关也不认可。因此，建议尽快制订《中华人民共和国信访法》（根据后法优于前法的原则），从立法上确立非正常上访终结制度，科学界定非正常上访的涵义，使非正常上访案件终结有法可依。同时，要使上访人知道怎样通过合法程序反映诉求，也要明白非正常上访应承担的法律责任，从而确保信访活动正常有序。

注释

①国务院《信访条例》第2条。

②参见《左传·哀公元年》。

③参见国务院《信访条例》第18条。

④参见《中央联席会议关于加强对在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见（试行）》（中信联发〔2008〕5号）。

⑤见《中华人民共和国宪法》第3条第3款。

⑥见《中华人民共和国宪法》第96条第2款。

⑦见《中华人民共和国宪法》第104条。

⑧刘建：《论再审案件的“宽进严出”》，载《中国法院网》。

⑨百度百科狄仁杰词条，http://baike.baidu.com/view/21940.htm。

⑩《胡耀邦突破“两个凡是”阵地，为六十一人平反》，见网易http://news.163.com/05/1213/10/24RKLOH400011247.html。

⑫《胡耀邦主持平反文革冤案》，见搜狐网http://news.sohu.com/s2008/pingfanyuanan/。

⑬《中华人民共和国刑事诉讼法》第203条。

Halting Appealing System of“Three Trials and One Hearing”——The Reflection on“Not Normal Petition Ending System”

LIU Ri
（Hebei Administrative Institute，Shijiazhuang 050031，China）

Halting appealing system of“Three Trials and One Hearing”is that the cases which don’t belong to the lawsuit are appealed to the government petition office,and the petitioners are still dissatisfied after“three trials”;the litigation cases are appealed to the court and the procuratorate,and the petitioners are dissatisfied with the judgment of one trial and two trials by the procuratorate,and also with the result after three trials.Then,the supervision function of NPC can be exerted.NPC can make hearing procedures and insist on the systems that it should be realistic,the mistakes must be corrected when they emerge,and the petitioners are persuaded to halt appealing when no mistakes emerge.

petition；not normal petition;“Three Trials and One Hearing”

D632.8

A

1674-8638（2014）01-0061-03

2013-05-26

刘日（1948-），男，河北行唐人，教授，研究方向：行政管理。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.01.012