现行乡镇土地规划存在的问题及解决措施

邓 华 (安徽省蒙城县楚村国土资源管理中心所，安徽亳州233500)

现行乡镇土地利用总体规划(以下简称乡镇土地规划)是依据《土地利用总体规划编制审查办法》等相关法律法规、政策和技术文件编制，根据乡镇土地利用现状和社会经济均衡发展的要求，统筹安排各类用地，协调各业用地矛盾，把有关控制指标分解到村和具体地块，划定土地用途区，实行“四定”(定量、定位、定性、定序)的用途管制，制定实施乡镇土地规划的具体措施［1］。目前，我国城镇化、工业化仍处于快速膨胀发展期，资源环境方面的约束日益加剧，土地供需矛盾突出，用地指标趋紧，科学编制乡镇土地规划，采取得力措施实施好该规划，是解决当前集镇发展、美好乡村建设等用地供需矛盾的着力点。笔者基于在基层多年从事土地管理工作的实践经验，分析了乡(镇)级土地规划存在的突出问题，并提出相应的解决措施。

1 乡(镇)级土地规划突出存在的问题

1.1 乡镇土地规划方案单一，与现实操作有差距 第二轮土地规划修编按照《国务院办公厅转发国土资源部关于印发市县乡级规划修编指导意见的通知》(国土资厅发〔2009〕51号文件)的要求，将用地规划设置为允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区，虽然规划具有了灵活性，但受人力、财力、物力以及科技水平、用地指标等因素的影响，导致十分复杂的土地利用问题过于简单化，加上规划本身的约束性，有些规划只有一种方案，没有制定相应的预案［2］。如果规划受用地指标的限制及其他不确定因素的影响，造成规划实施困难，一些地方的乡镇规划政府重视不够，村级更是敷衍了事，大多都是根据上级下达的分类指标进行层层分解了事，从而导致乡镇土地规划工作与现实脱节，削弱了规划指导控制作用，这就是大家常说的“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”。

1.2 乡镇土地规划编制创新性不够、可操作性差 土地规划只是过分强调评价，特别重视农业用地的评价，却轻视了整个资源的优化配置以及空间布局。对于未来经济发展带动地方项目落地的空间、位置缺乏科学评估，与其他部门规划衔接不到位，创新能力不够，思想保守，观点缺乏新颖性，实际操作中土地规划反而起到阻碍作用，无法体现土地规划的科学性、先进性。有些乡镇土地规划更没有尊重地民风民俗，缺乏地方特色，可操作性差。

1.3 乡镇土地规划程序不严谨，相关人员专业化水平不高 制定乡镇规划虽然通过招投标程序由有资质的规划单位来规划，但很多到基层的具体规划编制人员往往是刚毕业的大学生，缺乏实际经验，大多只是例行征求相关部门的意见，将美好乡村规划、集镇规划等相关规划在二调图纸上套合，乡镇规划就算完成了。这些人员大多缺乏土地规划的专业知识，在征求意见环节上大多是流于形式，特别是村级干部往往没有认真征求群众意见，只是几个村干部在一起讨论，有的甚至就是一把手“一言堂”，从而导致了规划的片面性和盲目性，缺乏公众参与。

1.4 部门之间规划、美好乡村建设等与乡镇土地规划衔接不到位 主要表现在地方政府引导重视不够、实施不到位;规划不细致，沟通衔接不到位。按照《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发〔2005〕32号文件)的要求，乡镇一级的土地规划要多征求交通、能源、水利、环保、城建等部门以及村群众的意见，同时要将水利、环保、美好乡村、集镇规划与乡镇土地规划相衔接［3］。但实际上美好乡村、集镇规划的随意性太大，很多乡镇在土地规划经各级政府批准后，又做一遍美好乡村规划、集镇规划，并且与乡镇土地规划衔接不畅，有的甚至将美好乡村建设规划在基本农田上，最后造成基层执法人员难以操作，群众不理解，干部有意见。这些规划之间的不协调，导致了许多工作有障碍和冲突，规划实施起来往往事与愿违，达不到预期目的，有些时候规划刚批又要修改，但鉴于规划的严肃性，造成一些项目无法落地，规划失去其指导意义。

1.5 乡镇美好乡村建设实施难 乡镇土地规划虽然通过各级部门配合、群众参与已通过各级政府审批，但在具体的实施过程中，地方政府往往重视当前的文明创建、计划生育、招商引资、耕地占用税的征收等工作，对美好乡村建设等出力而不得实惠的工程自然望而却步。就美好乡村建设中的土地调整难一项，村级干部往往就避而远之，群众建房又有刚性需求，往往造成路修到哪里房子盖到哪里，从卫片影像上看就是盖成一条线，美好乡村建设规划形同虚设。

1.6 乡镇土地规划不合理，实施难，信访案件逐年增多 乡镇一级土地规划实施起来最突出的问题就是农民建房信访案件太多，究其原因，美好乡村建设要求3 000～5 000人入住，造成部分农民离自己承包耕地远，不方便，不愿意离开祖祖辈辈生活的地方，再加之土地调整难，大多乡镇政府重视力度不够，村级干部又被其他工作缠身，特别是近阶段部分地区实施的“一户一块田”工程、村两委换届选举等各种复杂情况的出现，大面积的违法用地现象未能得到及时有效处理造成大量的土地信访案件。据统计，在所有的信访案件中，80%都是土地问题，并且这些问题处理起来相当棘手，有些甚至闹访缠访。

2 解决乡镇土地规划问题的具体措施

2.1 制定规划技术标准及相关规范性要求 采用一种全新的可行性研究方案，结合当地政治、经济、文化等方面的影响，主要研究乡镇未来发展的动态方向，运用科学的方法研究、分析制定动态可行性规划。用动态方法把规划分成几个阶段，并且在每个阶段有明确的任务指标要求，同时又有预案，实施起来便于运用、落实，各种情况的出现都能保证规划顺利实施，充分体现规划的指导性、前瞻性。所以主管部门应组织人员研究制定技术标准规范，通过不断实践修正，完善相关标准及规范性要求。

2.2 确立乡镇土地规划的监管机制，提高相关人员的专业化水平 目前我国现在正处于经济快速发展阶段，城镇一体化进程加快，只有根据实际情况的改变，对规划进行适时调整才能保证规划的顺利实施。虽然我国国家土地督察局每年对各地土地利用及管理结合“卫片”例行督察，但地方政府对规划的实施必须制定一整套的政府主导、部门监管、群众参与、定期公示规划实施效果的长效机制，这样才能让土地规划实施不偏离轨道。乡镇土地规划的复杂性、紧迫性、前瞻性要求规划人员必须与时俱进，在实际工作中不断学习专业知识，广泛参与学术交流会，学习运用先进的科技技术，综合提高规划水平，确保规划的质量和实施的效果，推动地方经济社会可持续发展，维护群众的合法权益。

2.3 科学修编规划，注重各部门规划的衔接 在乡镇土地规划和管理的过程中，用科学的方法来指导土地利用和管理向规范化发展，乡镇土地规划是调控当地土地利用布局的重要手段，也是支持美好乡村建设的基础工作。要认真做好美好乡村建设规划、村庄布点规划、旧村庄改造规划，坚持因地制宜原则，村庄宜改造就改造，不能“一刀切”，僵化的美好乡村建设规划在实际操作中实施难度大，可操作性差，要注意美好乡村建设规划、集镇规划与乡镇土地规划的衔接，保障规划的权威性，已经批准就要严格执行。各地政府可根据不同的情况，因地制宜实施“一户一块田”工程，同时加快土地流转速度，对美好乡村建设也具有很好地推进作用［4］。

2.4 加大土地管理执法巡查监管力度，保障乡镇规划顺利实施 一要规范土地管理。按照“严控总量、优化结构、节约集约、高效利用”的原则，运用行政、法律、经济的杠杆效应撬动和推动土地规划的实施驶入土地管理的正确轨道上来，建立一套完善的监督机制确保规划实施持续强劲不卡壳，积极运用科学技术，利用网络建立数据库，制定规划实施动态监测、可查询制度，保障乡镇土地规划顺利实施［5］。

二要加大执法巡查监管力度，为乡镇土地规划顺利实施保驾护航。乡镇土地规划在实施的过程中建议建立乡镇政府搭台，以村为主，业务部门指导，村民共同参与的系统性工程;建议当地县政府要将乡镇整治违法用地、违法建设(以下简称“两违”)作为年度考评目标，同时作为评先评优的依据，实行一票否决制。建议依据国土资源部、监察部以及人力资源和社会保障部等3部委《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)规定，进一步加大对乡镇政府的监督力度，切实将耕地保护作为各级干部目标考核的重要内容，签订目标责任书，凡是“两违”严重的乡镇要追究党委政府主要负责人的责任，并扣减该乡镇的用地指标、土地整理项目资金，取消其“土地管理模范镇”的评比资格等，从而促使各级地方党委、政府加大对国土资源执法监察工作的支持。只有疏堵结合，才有利于乡镇土地规划的实施，一手抓“两违”整治，一手抓规划的实施，“两手都要抓，两手都要硬”，唯有这样才能维护地方合法有序地使用土地，同时减少土地信访案件的发生，保障当地经济快速、有序、可持续发展。

［1］土地利用总体规划编制审查办法(中华人民共和国国土资源部令第43 号)［Z］.2009.

［2］国务院办公厅转发国土资源部关于印发市县乡级规划修编指导意见的通知(国土资厅发【2009】51号)［Z］.2009.

［3］国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知(国办发【2005】32号)［Z］.2005.

［4］安徽省蒙城县楚村镇土地利用总体规划(2006－2020年)［Z］.2013.

［5］雷鹏，南灵.陕西省土地利用总体规划实施保障措施研究［J］.陕西农业科学，2009(3):151－153.