河南省新型农村社区发展困境及对策研究＊

齐 燕

（洛阳师范学院 政法与公共管理学院，河南 洛阳471022）

十八大报告提出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。近年来，河南省将新型农村社区建设作为城乡一体化的切入点，实现就地城镇化，推进工业化、城镇化和农业现代化的“三化”协调发展。河南省新型农村社区既有别于传统乡村，又不同于城市社区，而是由若干行政村合并在一起，统一规划建设，或由一个行政村改建而形成的乡村社区。作为中原经济区建设中的创新之举，需要对新型农村社区建设发展中的困境加以深入思考并妥善解决。

一、建设发展新型农村社区的重要意义

（一）新型农村社区建设发展是现代农业发展的必然要求

伴随着河南省经济社会的发展，农村的生产生活方式发生巨大变化，这就必然要求转变农村经济发展方式，而加快新型农村社区建设是最好的载体，它有利于调整和优化产业结构，增加农民收入，可为农业科技推广、农产品销售、农业产业化经营提供平台，实现生产的规模化、专业化、产业化，进而改善农民的生产生活水平，拉动农村消费与投资市场，为农业现代化提供必要的支持。

（二）新型农村社区建设发展是实现社会主义新农村的有效途径

近年来，河南省经济飞速发展，城乡壁垒松动，农村人口与物资流动加快，旧有的结构秩序已无法满足农村社会发展的要求，这对农村治理模式提出了新的要求。发展新型农村社区，形成农村社会服务体系，有利于完善现有的农村治理结构，健全农村基层组织，不断提高社区管理与公共服务水平，增强社区凝聚力，融洽村民与村民之间、村民与社群之间的关系，维护农村社会良好的社会秩序，为河南省新农村建设奠定基础。

（三）新型农村社区建设发展是满足农民日益增长的物质文化的必然需求

受城市空间扩张的影响以及城乡人口、物资、技术、信息等要素流动的冲击，城乡隔离状态被打破，农村社会管理方面的薄弱环节日益凸显，农民居民生产生活方式以及思维方式都发生重大转变，对物质生活和精神生活的要求逐步提高。农民最盼望的就是收入更多一些，环境更好一些，生活水平更高一些。因此，积极推进新型农村社区建设，发展农村经济，完善农村基础设施和公共文化服务体系，努力保障和改善群众的物质文化生活，形成“广入住、大融合，谋发展、促和谐”的新局面，构建和谐农村社会。

二、河南省新型农村社区建设发展的实践困境

（一）资金有限与新型农村社区建设发展需求之间的矛盾

第一，资金来源较单一，社区建设资金缺口仍较大。在新型农村社区创建阶段，河南省新型农村社区建设资金来源仍显单一，主要以政策性投入为主，投融资平台建设不足，多元化资金筹措方式仍在摸索阶段，这直接导致社区建设资金缺口较大，制约了新型农村社区的建设。如开封新型社区建设计划3年建成，每年需投入6亿元，而当前每年只投入市县财政资金1.3亿元，资金缺口较大［1］。

第二，各地社区建设发展资金投入不平衡。受政策、资源、地理、人文等因素影响，河南省各县（市）、乡镇、村的经济发展水平差异较大，这直接导致各地在新型农村社区建设发展资金投入上的不平衡，“西辛庄市”、“中鹤新城”等新型农村社区因村集体经济发达和依托企业发展，有较丰厚的村收入可用于社区建设发展，既满足了社区初创阶段的建设资金需求，也可为后续发展提供资金支持。但是，对于大多数新型农村社区的建设来说，尤其是较偏远、经济基础薄弱的村庄，主要依靠财政支持或有限的集体收入进行新型农村社区的建设，难以满足社区发展需求。

第三，涉农资金整合统筹难度大。涉农资金是指由上级拨付到本级政府用于“三农”建设的各类专项资金，主要包括农村中小学、医疗服务、基础设施建设、农民建房、农机服务和有线电视等方面的资金。鉴于河南实际，涉农资金的使用大多与新型农村社区的建设发展相关联。但是，由于涉农资金项目较多，多有指定用途，分散使用，且资金由各职能部门管理，申报要求和管理标准各不相同，整合统筹用于新型农村社区建设操作难度较大；另外，也容易出现同一项目多个部门管理的现象，重复投入，降低了资金利用率。

第四，社区后续发展资金来源不明确。当前，河南省正处于新型农村社区建设的全面启动阶段，并主要探索社区兴建资金从何而来。但随着社区建设的深入发展，后续发展资金如何保障就成为值得思考的重要问题。后续发展资金主要用于社区建成后的管理、基础设施维护发展、公共服务维持提高等费用开支。目前，对这部分资金的来源尚不甚明了，相关文件鲜少涉及这部分政策。当河南省新型农村社区建设进入中长期目标阶段（2015—2020年）时，财政支持肯定会向在建农村社区倾斜，而建设完成的社区如何获得后续资金并发挥正常功能，这一问题会更加凸显。

（二）社区人员素质缺失与新型农村社区建设发展需求之间的矛盾

第一，来自村民的制约因素。在社区初建阶段，来自村民的最大阻力是对社区建设的不配合。从实际情况来看，虽然村民主观上希望过上与“城里人”一样的生活，但是对社区建设持被动消极甚至抵制情绪的并不在少数。以下几种观念较有代表性：习惯独门独户的生活，不愿“上楼”居住；不愿看到祖宅被拆迁；无力购买、装修社区内的新居；对征地拆迁补偿款不满意，为多得补偿不配合；对社区生产生活比较迷茫。到社区成长阶段，村民已搬入社区，成为社区居民，这时候制约社区发展的居民因素主要是文化水平、认知能力、民主观念等，多数居民还未形成主体意识，参与社区管理、事务、活动的积极性和效果大打折扣，不利于社区自治；受传统农村生活的影响，部分农村社区居民不能适应社区内的新式生活，如在生活区内饲养家禽家畜等；因农村很多青壮年外出打工，留守人员多是老人、妇女和儿童，致使社区发展缺乏内在人力资源，对社区持续发展造成较大负面影响。

第二，来自村干部及工作人员的制约。一方面，现有部分干部综合素质不高，制约了新型农村社区的建设发展和管理工作。主要表现为：文化程度偏低，年龄层次偏高；重个人得失，群众观念不强；对社区建设发展认识不到位，工作不积极；领导方式和工作方法简单陈旧；村干部选拔面过窄，出现后继无人的尴尬境地。这些问题严重影响到新型农村社区的管理档次和水平。另一方面，现有社区工作人员从业人数和素质难以满足新型农村社区的公共服务需求。主要表现在：社区各方面专业服务人员匮乏。以河南省农村教师资源为例，虽然国家推行免费师范生教育，引导师范生到农村中小学任教，但现实情况是不少教师被市县“拦截”［2］；部分社区工作人员存在临时观念、过分注重工作待遇和权益等，影响工作质量和效果；相当一部分社区工作人员在专业技术水平、沟通协调能力等方面存在不足，不能满足社区工作要求。

（三）社区管理体制滞后与新型农村社区建设发展需求之间的矛盾

第一，新型农村社区管理组织结构体系不完善。在纵向管理体系上，社区管理权力重心下移不够，村民（社区）委员会对社区的管理仍在较大程度上受制于政府。在新型农村社区的建设发展实践中，政府与村委会实际上处于一种“领导与被领导”的上下级关系，这使村委会这一基层群众性自治组织作用的发挥受到了限制［3］；在横向管理体系上，除政府、村两委外，其他类型组织（社会团体、经济组织、基金会、群众活动团队等）参与社区管理的积极性、主动性有待提升，参与社区管理的方式途径有待探索。在河南省的实践中，企业参与社区管理的深度与广度仍然不够，公益性、服务类社会组织参与社区管理较少。

第二，新型农村社区管理主体权责划分配置不明确。部分农村基层党组织涣散，带领新型农村社区建设发展的作用缺失，难以凸显村支部的领导核心地位；村委会和村党委之间权力分配不清晰，职能有交叉，易产生矛盾，影响农村社区建设发展；乡镇政府对村委会更多是行政命令和指挥领导，影响了村委会的自治地位；社会组织在社区管理中的权责定位、组织的功能等问题仍不明晰。另外，随着河南省新型农村社区的纷纷建成，其内部的服务机构及岗位的权责有待规范和明确。如社区综合服务中心、科技文化活动室等服务机构应该干什么、能够干什么；机构内部各职位的权、责界定等。

第三，新型农村社区管理运行机制不完善。当前，在河南省新型农村社区建设发展中，管理运行机制的不足主要表现在：协调机制不完善，社区内的各类矛盾时有发生，部分地方在新型农村社区的征地拆迁、产权转移、补偿安置等焦点问题上仍有一些矛盾亟待协调解决；监控制约机制不完善，尤其是社区居民监督社区管理的方式手段等仍在不断探索中；反馈机制不完善，虽有新型农村社区建设情况反馈会、网络咨询等反馈方式，但反馈方式仍显单一，影响管理决策；动力机制不完善，部分社区管理者的积极性和主动性没有被调动起来，影响工作效率和效果。

三、破解河南省新型农村社区建设困境的对策选择

（一）破解资金难题，为新型农村社区建设发展构筑坚实基础

1.构建多元投入机制，扩宽筹集渠道

第一，保证各级财政对社区建设的资金投入，设立专项资金并确保每年有一定的增幅。政府作为新型农村社区建设的主要推动者和策划者，其财政支持是当前社区建设的主要资金渠道。第二，利用土地、信贷和税费减免等优惠政策，积极吸纳社会资金。企业可通过捐赠建设社区公共服务设施（如幼儿园、超市、活动室）、进驻社区开设分厂等方式参与建设，实现“双赢”；鼓励银行等金融部门创新担保抵押等贷款方式，加大对新型农村社区建设的支持力度。如河南省农业银行于2010年全国首家研发出新农村民居建设贷款，并与新乡市政府签订了支持新型农村社区建设战略合作协议；社区与非营利组织、公益组织建立合作关系，这既有利于获取一定的资金资助，还有利于社区内部的管理和某些社会问题的解决。第三，通过农村土地市场化运作吸纳资金。将新型农村社区建设中节约出来的土地，以土地出租、入股、合作等方式进行有偿流转，用于房地产、工业农业园区等开发建设。目前，河南省正尝试打造“省域土地交易中心”，加大释放农村土地潜力，进一步深化新型农村社区建设发展资金渠道。第四，动员群众积极参与新型农村社区建设。来自群众的建设资金主要用于社区内居民住宅的兴建。

2.大力发展农村经济，提高社区自我投资、运作能力

为解决因经济水平差异所导致的社区建设资金投入不平衡以及后续发展资金来源的问题，最根本的措施是以新型农村社区建设为契机，大力发展农村经济，使二者相辅相成、相互促进。首先，社区规划要找准定位，立足当地实际，建设有产业依托的新型农村社区，增强社区的可持续发展能力；其次，立足农业，大力发展肉、果、药、菜等多种经营，促进农产品优质、高产，提高农业生产经营效益；再次，以新型农村社区的良好环境、充足劳动力、土地及优惠政策为吸引，加大招商引资力度，建立产业园区，形成规模效益；最后，在条件允许的情况下，社区可考虑开设村办企业，资金的筹集方式主要是村收入和农民入股，项目类型可考虑农副产品加工、轻工业等。只有农村经济发展、村集体和农民个体收入提高，新型农村社区才具备自我投资和运转能力；新型农村社区发展良好，必然也会促进农村经济的进一步提升。

3.整合涉农资金，提高涉农资金和社区建设专项资金利用率

首先，对涉农资金实行相对集中管理，由市、县（区）两级建立涉农资金整合使用平台，除有特殊用途的救灾资金、扶贫资金外，对中央、省财政下拨和市、县财政的所有涉农资金，进行整合，统筹安排、协调，集中用于新型农村社区的建设，降低管理成本，避免多头审批、重复投资；其次，涉农资金和社区建设专项资金要严格按照新型农村社区建设规划进行拨付，用于基础设施和公共服务体系建设，严禁挪作他用；再次，切实提高涉农资金和专项资金使用率，充分权衡社区建设当前需要和长远发展，合理安排资金投向，科学配置各项资金；最后，将资金整合工作纳入市、县及资金主管单位的考核机制，对不主动开展资金整合工作、造成资金分散使用、重复浪费的部门和单位，追求其领导责任。另外，监察、财政及各项目主管部门定期对涉农资金使用和项目建设情况进行监督检查，确保资金使用和运行安全、高效。

（二）更新观念、提升素质，为新型农村社区建设发展提供人力资源支持

1.维护村民利益，打造新型农民，留住农村青壮年劳动力资源

第一，积极做好村民思想工作、协调工作，维护村民利益。一方面，尊重群众意愿，维护群众利益，让群众充分享受新型农村社区的建设发展成果。在社区规划、选址、搬迁等重大事项上，确保群众的知情权、参与权、选择权和监督权；维护农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，合理确定流转耕地租金、宅基地收益金、涉农补助金、拆迁补偿金的标准，拨款及时到位；对部分贫困农户重点帮扶，消除其后顾之忧。另一方面，基层党委、政府、村两委要做好新型农村社区的宣传工作，获取群众、社会各界支持。新闻宣传、社会宣传和对上对外宣传可综合运用，多方位营造新型农村社区建设发展的有利环境。第二，提升农民素质，当好社区“主人”。完善农村教育体系，是提升农民素质的基本途径；加强基层民主建设，深入开展普法教育，是提升农民素质的重要途径；加强精神文明建设，是提升农民素质的有效途径。第三，依托社区产业，留住人力资源。新型农村社区必须大力发展当地优势产业和特色产业，实现“家门口”就业：加大招商引资力度，吸引各类企业在社区开设工厂，提供大量就业机会；鼓励村民自主创业，如搞运输、农产品精细加工、特色养殖；培训社区居民，提升其技能，就近就业。另外，随着新型农村社区的发展，社区管理人员、服务人员可招聘具有相关知识能力的当地有志青年，提供更多元化的就业岗位。

2.提升社区干部及工作人员素质能力，吸引外部人才

第一，转变观念，找准定位。对社区干部而言，要将自身定位为方针政策、美好前景的宣传者，努力实现社区目标的领航者，对上、对下信息的沟通者，社区建设发展的监督者，落实社区工作的实干者；对社区工作人员来说，主要定位为服务者，切实为社区居民提供优质、高效、多样的公共服务，尽力尽责做好本职工作。第二，加强培训，提升社区干部及工作人员素质。一方面，制定社区干部及工作人员培训制度和计划，对培训经费、培训内容、培训人员、实施阶段、具体方式等都要有较详细的规划；另一方面，根据实际选择政治理论教育、情感教育、新型农村社区法律法规、强农惠农政策、社区管理先进方法、岗位必备技能、当地风土人情等内容对社区干部和工作人员进行差异化培训。第三，开辟多种渠道，引进、留住人才。以新型农村社区未来发展前景、收入分配、工作生活环境等方面的优势来吸引各类人才扎根农村社区；鼓励大学生村官、“三支一扶”人员任职期满后留在农村社区，继续为农村社区发展贡献力量；通过广泛发动，定期邀请、联系社会志愿者来社区各部门提供服务，形成常规化工作，这不仅能减轻社区财政负担，还能加强社区与外界的沟通交流。

（三）完善社区管理体制，保障新型农村社区功能正常发挥

1.构建多层次、多系统的社区管理组织结构

一方面，理顺纵向管理体系，管理权力重心下移，突出新型农村社区党总支、社区服务管理委员会、社区监督委员会和社区居民代表委员会的管理主体地位。如开封市通许县朱砂镇的徐汇花园社区，是6个村庄构成的大型社区，乡镇党委派一名副乡级干部任该社区党工委书记组建新的党组织，原村的党支部书记任党委委员。他们将入住居民按楼号重新分组，将由居民选举居委会委员和组长，落实“村民自治”［4］。另一方面，扩展横向管理系统。积极引导人民团体、企事业单位、非营利组织参与新型农村社区治理，如妇联、残联等人民团体可通过其自身优势，积极参与职能范围内的社区治理工作；培育各类农村组织（如群防群治的自治组织、维权组织、老年协会、文体组织）参与社区治理，发挥其在治安联防、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、救助、维权等方面的作用，具体做法可参考浙江省诸暨市枫桥镇的“枫桥经验”［5］。

2.明确社区管理各主体的权责

首先，明确党委在新型农村社区管理中的领导核心地位。一方面，乡镇党委应立足本地实际情况，对新型农村社区筹建、发展和后续管理等方面进行统筹规划、领导。另一方面，强化社区党组织班子建设，选派优秀党员、干部担任党组织负责人；加强党员队伍建设与管理，积极吸纳社区优秀分子加入中国共产党，对党员进行多方面培养，关注流动党员管理。其次，发挥政府在新型农村社区管理中的主导、指导作用，履行社会管理和公共服务职能。随着新型农村社区的建成，在社区的社会管理、公共服务与城镇接轨的过程中，政府的主导作用尤为明显。再次，明确村委会（社区居民委员会）在新型农村社区管理中的主体地位，以其为核心推进社区自治。随着河南省新型农村社区的发展，逐步形成村（社区）委会及其下属的委员会、村（居）民小组、村落、楼院、门栋上下贯通、左右联动的城乡基层群众自治组织体系。最后，发挥其他组织在新型农村社区管理中的协同作用。积极培育、鼓励发展各类公益性、服务性社区民间组织；建立健全社区文化、教育、残疾人、老年人协会等社会团体和法律援助、信息咨询等中介组织；鼓励社区居民开办企业、超市等经济组织。

3.完善社区管理运行机制

第一，建立完善新型农村社区内的各项规章制度。社区自治章程、社区党组织议事制度、社区民主议事制度、社区居民代表大会制度、社区民主监督制度、村务党务公开制度和社区各类专项工作制度等，为社区管理的提供制度规范。第二，逐步完善新型农村社区的协调（商）机制。健全新型农村社区议事协商和社区事务听证会制度，以保障群众利益为出发点，积极主动解决问题。第三，逐步完善新型农村社区的监督制约机制。上级党委、政府强化监督检查，上级对口部门重点检查社区内的相关专业部门；社区党委、社区监督委员会履行对社区管理进行监督的职责；利用信息栏等定期公开社区土地使用、财务运行、工程建设等群众关心的信息，保障居民的知情权、参与权、监督权。第四，逐步完善新型农村社区的民意表达机制。推行民情信箱、民情热线、民情日记、民情联络员、居民接待日等工作方法，引入网上论坛等新兴沟通方式，充分发挥党员、居民代表、大学生村官的骨干作用，引导居民以理性、合法的形式表达个人意愿，进一步畅通民意诉求渠道。

［1］齐亚琼.“老村”整合成“新社区”，“差钱”是个难题［N/OL］.河 南 商 报，2012－08－16，http：//newpaper.dahe.cn/hnsb/html/2012－08/16/content ＿766629.htm？div＝－1.

［2］陈强.河南免费师范生持续走俏，农村学校发愁怎样“抢”到人［N］.中国教育报，2012－02－19（01）.

［3］程又中，李增元.农村社区管理体制：在变迁中重建［J］.江汉论坛，2011（5）：14－20.

［4］罗辉，郭久辉.河南探索新型农村社区建设调查［N］.河南日报，2012－12－29（03）.

［5］卢芳霞.中国农村社会管理创新之路径与模式初探——以“枫桥经验”为例［J］.中共杭州市委党校学报，2011（5）：62－66.