农村生态文明制度建设探讨

赵明霞，包景岭

（1.河北工业大学经济与管理学院，天津 300130；2.中共西藏区委党校综合教研部，西藏拉萨 850031）

农村生态文明制度建设探讨

赵明霞1，2，包景岭1

（1.河北工业大学经济与管理学院，天津 300130；2.中共西藏区委党校综合教研部，西藏拉萨 850031）

生态文明制度建设是国家战略决策的重要内容，也是促进农村社会、经济和文化生态化发展的主要途径。审视当前农村生态文明建设过程中存在的路径失序、管理失衡、法制失调、文化缺位等现实障碍和问题，统筹规划制度建设体系，创新资源环境管理机制、加强生态环保法制和生态教育制度，可以为农村生态文明建设提供强大的权威性推动力。

农村；生态文明；制度建设

生态文明建设为实现资源环境与人类永续发展提供了新的思路和途径。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”，生态文明制度建设作为一项重要决策，既是解决问题的根本途径，更是生态文明建设的内在要求，具有重大现实和历史意义。农村占全国面积的80%以上，具有国家食品保障、原料供给、就业增收、生态保育、观光休闲、文化传承等重要社会经济和生态功能。农村生态文明建设不仅是贯彻国家部署的重要举措，更是保障农村生态安全的前提和基础。而制度建设为农村生态文明建设的直接途径和主要内容，越来越引起国家、政府和社会各界的高度关注。

一　农村生态文明制度建设的效能分析

制度作为约束和规范人们行为的主要方式，是推动社会发展和维护社会秩序的有效手段。建设农村生态文明，既要靠道德教化，更要加强制度规范。合理的制度安排能够促进自然资源和社会资源合理、高效配置，是生产、生活、生态和谐发展的重要内容和有力保障。

（一）社会效能

先进的制度是社会文明和进步的标志。较之城市，农村生态系统是典型的半人工生态系统，既具有明显的社会属性，又具有显著的自然节律性，人与自然的关系直接映射为各种社会现象。农村日益恶化的资源环境问题，不仅导致了生态系统的严重破坏，而且直接影响社会稳定和持续发展。据统计，目前全国农村有34%的人口饮用水被污染，严重阻碍了地方经济发展和社会稳定，每年因环境污染导致群众财产和健康恶化而引发的信访和群体性事件有增无减。以生态文明理念为指导，通过完善环境影响评价制度、落实生态补偿制度、加强环境资源监督管理体制机制，不仅可以为杜绝各种污染设置严格的防线，也可以为形成公正的城乡社会发展环境提供制度保障。

（二）经济效能

好的制度不仅可以维护社会秩序，还能推动生产力的发展，创造巨大的制度红利。自改革开放以来，家庭联产承包责任制、农产品贸易等一系列制度的激励使长期滞涨的中国农村社会经济发展重现活力，这表明当时国家在农村构建的基本经济制度是适应农业生产力和农村社会发展要求的[1]。然而，在工业文明的影响下，盲目的资源开发和不科学的生产方式致使农村逐渐失去了推动经济持续发展的动力，而生态环境恶化的后果也不断显现出来。以农村生态系统和经济系统的平衡健康发展为目的的生态经济制度建设，将资源环境问题、经济发展问题置于制度的框架中，通过改变人对自然的行为，改革市场经济体制，合理调控资源价格和税费标准，发展农村生态经济，不仅可以增加农民收入，还可以促进生态健康发展。农村生态文明制度建设是解决传统工业文明中资源、环境、生态等公共物品外部不经济问题的根本途径。

（三）文化效能

制度具有文化传承的作用。从人与自然的关系看，文化表现为人适应自然的一种生产生活和思维方式，包括了人情风貌、价值观念等多个层次的精神因素。长期以来，农村独特的风土人情成为维护文化多样性和传承传统文化的重要渠道，其中村规民约和道德规范，根植于农村，比正式制度具有更强的约束力和凝聚力，被学者们称之为“非正式制度”。挖掘农耕时代人与自然和谐相处的传统文化和习俗资源，用“生态化的非正式制度”引导、规范农村的生产方式、生活方式，引领新的时代风貌，树立农村新型生态化的发展理念，能有效促进农村传统优良文化和生态文明的有机结合。

二　农村生态文明制度建设的现实困境

连续十年，中央一号文件对农村发展和改革问题做出了专门部署，足见党和政府对农村工作的重视，农村社会在我国经济社会发展中的重要地位。但是多年的实践表明，在工业化和城市化的背景下，农村发展依然处于配角地位，生态环境仍然处于“局部好转、整体恶化”的状态。较之城市，农村经济基础薄弱、自我发展能力有限、人们思想观念落后及体制机制僵化，生态环境问题的解决与贫困问题、社会问题紧密相关，生态文明建设面临更大困难。就制度建设而言，除了自然因素外，国家在农村生态问题上缺乏足够的政治关注和制度安排才是生态恶化的直接原因。

（一）地方生态发展路径失序

农村地域广阔，归属不同的行政区域管辖，东西部经济发展水平差异大，生态文明建设是在国家总体目标下，发挥行政手段的权威性，依靠节能减排、环境整治、示范创建等措施来实施的。中央按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。然而，在工业化、市场化、城市化发展背景下，建设农村生态文明面临来自多方的干扰，制度建设的路线图还有待进一步明确和细化。一是来自现代化的误读。农村现代化最直接的动力是农业的现代化。化肥农药的使用，提升了土地产量，在避免大量病虫灾害的同时破坏了土地自我修复能力；机械化的运作使大量劳动力从土地上解放出来的同时却没有解决人口流动问题，致使农村一直处于“发展不足与保护不够”的尴尬境地。二是城镇化的误读。城镇化是国家实现城乡一体化发展的重要途径之一。建国以来形成的城乡二元化的经济和社会模式严重制约着农村的发展。而部分地方简单的外延式的城镇发展模式，由于违背市场经济规律、以行政命令操作，致使耕地大量被吞噬，垃圾污染快速向农村转移，相应的环境基础设施和队伍保障缺失，导致农村地区环境迅速恶化。不科学的现代化、城镇化对农村生态产生的负面效应，反映了工业化背景下农村生产生活方式的社会转型困境，也深刻反映了各地方对农村生态发展路径的战略性定位缺失。地方政府、社会组织和个人缺乏对农村生态文明建设紧迫性的认识，对其内涵、建设路径及可能遇到的困难没有准确和充分的理解与认识，致使制度建设缺乏明确的方向指导。

（二）管理体制失衡

切实可行的监督管理是推动生态文明建设的必要手段。较之城市环境治理成效，农村环境改观不大，其中一个重要原因是当前农村资源环境管理体制难以满足实际需求，规划、管理、治理制度未能跟上生态文明建设的步伐。一是缺乏综合决策机构，部门职责定位不清。生态文明建设是一项社会系统工程，虽然有环保、林业、农业等职能部门积极推进农村生态文明建设，但并未形成综合性决策管理机构，导致各项生态建设政策缺乏统一部署和推进。二是纵向机构不全。以环境保护行政主管部门为例，2008年以来国家成立了环保部，从中央到地方，环境保护部门机构编制不断充实，而基层乡镇规模大小不一，特别是经济欠发达地区，受经费影响，政府部门本身比较简易，关于生态文明建设的职能定位不清，明显存在监管力量不足的问题。三是横向管理分散。就农村环境治理工作而言，国家发展改革委员会则支农项目重点支持农业和农村基础设施建设、农村社会事业，农业部则开展测土配方施肥、户用沼气、农业综合开发项目，水利部则开展农村饮水安全工程，卫生部则推行农村改水改厕项目等。由于这些项目都是按照部门职责归口各部门组织实施，极易导致重复建设、重复投资和监管空白、激励空白。四是自治管理方式的误导。农业的自然属性和农村的散居式生产方式不利于采用城市的管理手段，农村自治组织在生态建设方面的主动性和积极性还未得到充分发挥。

（三）生态法制失调

法制建设是制度的权威性保障，是国家核心的上层制度安排。以农村环境污染防治和节能减排为例，国家先后修订《水污染防治法》等法律，制定出台《基本农田保护条例》《秸杆焚烧和综合利用办法》等法规条例。在《环境保护法》的修订中，很多学者提出要增加农村环境保护的相关内容。但从总体上看，法制建设仍然处于失序状态。一是生态安全保障性法规立法滞后，表现在数量滞后和质量滞后。从数量上，除了国家相关政策外，在法律法规中极少对农村生态文明建设事项作出明确规定。从质量上，对农村生态文明建设做出规定的纲领性法律法规没有出台，而相关法规存在“碎片化”情况，农业法、农村经济行政法规比较多，但符合生态文明理念和市场经济要求的法规较少，关于农产品绿色流通、居民生活环境保护、农民权益保障的法律法规欠缺。生态文明建设相关法规修订滞后，难以满足不断深化建设的需要[2]。二是在主客观因素影响下，生态执法能力建设不足。农村地域广阔，生产生活区域分散，导致执法过程中取证难、认定难等问题；而基层执法的设施设备落后，执法主体人员少、依法行政观念薄弱、素质不高，影响执法质量和效率；立法不足，使执行的可塑性太强，自由裁量空间太大，造成法规执行随意性强，对违法企业的处罚力度、执法力度不足，甚至执法违法，降低了法规的权威性和实际执法的效果。

（四）生态观念缺位

制度建设是群体性行为。农村人口基数大，农民生态意识观念直接关系制度创建和执行。当前，作为农村生态文明建设的主体和推动者的农民和基层人民政府，其整体素质与生态文明建设的要求还存在较大的差距。一是农民生态意识和主体意识比较淡薄。据研究，农村居民的生态意识和行为与居民收入水平有密切联系。收入水平越低，生活压力越大，居民可能采取破坏生态获取生活资料的可能性越大，反之亦然。同时，传统农耕社会中的非生态行为在广大农村地区具有较大的惯性，多年来形成的传统生活习惯难以改变，如乱倒生活污水、垃圾，燃烧木材燃料等行为较普遍。大部分农村居民对于自己在生态建设中的主体地位不明确，从众心理强，主体意识、自主意识较弱[3]。二是基层人民政府的政绩观错位，特别是经济发展相对落后的西部地区，仍然将GDP增长、财税收入等放在更重要的位置，为追求经济增长速度不考虑质量的现象仍然突出。

三　统筹提高农村生态文明制度建设能力

当前我国生态文明建设还处在初级阶段，是以提高资源利用率和环境保护为主要核心，着力转变生产方式、培养生态意识的阶段。生态文明建设不是“疾风暴雨”式的变革，而是将尊重自然、顺应自然、保护自然的理念融入到社会的政治、经济、文化建设的“润物细无声”的过程。从农村发展的实际需要出发，协调市场效率和社会公平之间的关系，加强资源和环境保护的制度建设是构建农村生态文明的首要任务。概括起来，可以从“一划三制”，即从规划制度方向，完善体制、机制和法制做起，使生态文明的理念融入到农村政治、经济、文化和社会建设的全过程。

（一）规划生态发展的制度体系

规划的过程是综合、全面揭示事物的内在规律，并将思想融入未来发展的最好途径。中国广阔的土地上，工业化、城镇化、现代化建设都不可能超越环境承载力的约束，城市无法满足生活的全部需要，农村生态健康是人类发展的前提。为维护农村生态功能和发展权益，应将农村经济社会发展融入到自然生态资源保护中，形成“经济社会生态化和生态环境人文化”[4]的理想状态。“经济社会生态化”是指促使现有经济、技术、组织、消费和社会向低碳、环保的适应性转变；“生态环境人文化”则强调在农村发展中，创造与自然融为一体的人文景观。农村生态文明不是工业化背景下的现代化，不是城市化和集聚化，是按照生态环境空间的特征，将生产生活环境与自然高度融合，以换取大自然人文化的生态发展回报。

农村生态文明制度建设，生态公平是首要原则。农村生态文明建设不仅要避免城乡“生态环境保护的二元化”，还应重塑相关权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正，以此为基础构建有利于农村经济与生态可持续发展的体制、机制和法制。从目标实现的方式看，急需建立和执行三项制度，一是划定生态红线，尽快制定科学合理的国土资源开发保护制度，明确农村资源的开发利用强度和环境保护范围；二是建立生态补偿机制，按照“生态共有”[4]理念，调整城乡、区域生态利益；三是完善生态激励制度，通过政策补贴、市场机制等手段推动农业生态化发展、实现城乡资源同价交易，并及时将成功经验上升为法律法规。

（二）创新管理制度，提高治理能力

围绕着中央提出的“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，地方政府应积极创新农村生态文明建设的体制机制，强化行政的公共服务职能，发挥基层自治组织、协会等社会主体的作用，这对完善农村生态管理方式具有革命性意义。一是完善行政管理体制，按照生态文明的要求，行政部门应以社会公共利益维护者的身份，为广大农村居民提供便利的公共服务，并依法履行监督管理和行政执法职责。在国家层面上，在理清职责的基础上建立推动农村生态文明建设的协调机制，将各部门生态投资和配套措施集中投放，有利于发挥部门“齐抓共管”的合力。在基层组织机构建设上，采用行政和自治相结合的方式，建立县、乡镇、村和村小组四级的生态环保工作机构和人员配置，推动农村资源和生态建设目标的实现。二是提升资源环境管理和保护能力，构建双向的实施机制。在相对传统和封闭的农村，自上而下的资源环境管理制度能够有效遏制正在发生的生态破坏行为，而自下而上以居民自治为主的管理制度，有利于发挥民主监督的作用。三是建立生态建设的长效投入机制。科学制定资金投入标准，固定国家财政投入、省级财政补贴、地方配套和农民自筹，吸引社会和其他组织融资、贷款等方式，以直接的资金投入机制、间接的生态技术支持为农村生态文明建设谋取长效发展渠道[5]。四是建立政府科学决策的评价制度，形成正确的发展观和政绩观，积极推动公众参与生态文明建设，建立重大问题集体决策制度；建立专家咨询和社会听证等制度。

（三）推进法制建设，完善制度保障

依法保护生态环境是生态文明的标志。生态文明建设初级阶段，应以农村资源环境法制建设为重点，逐步改革不符合生态文明要求的经济和社会法律制度。一是建设完整的农村生态文明的相关法律法规体系。按照公平公正的原则，制定统一的《自然资源保护法》，补充修订《环境保护法》，明确界定城乡资源产权，建立健全环境保护制度，强化《农业法》等法律中关于防治农业生态环境破坏的措施。梳理各类与农村发展相关的政策法规，改革地方不符合国家生态文明要求和不适应农村生态文明建设的规定，制定符合地方特色的农村生态文明建设条例，引导发展生态农业、保护资源环境、普及生态教育等。二是建立高效能的行政执法机制。加强执法队伍建设是提高执法能力的首要条件，按照农村的地域和农村社会的居住特征，配备流动或固定的行政执法公共服务机构和人员，完善基层执法设施设备，细化执法标准和程序，提高执法权威性。三是完善执法监督机制。公众监督、行政监督和司法监督是建设生态文明的重要监督途径。农村生态文明建设需要严格司法形成强大的法律威慑力，推动执法的公平正义。

（四）建设生态教育和参与制度

全面的生态普及教育和民主参与是抵制工业文明带来的物质主义、病态消费主义和唯GDP主义等负面影响，保护农村美丽的自然风貌和完整的生态功能的思想武器，具体包括对基层领导干部的生态价值观教育、企业组织的生态社会责任感教育和农村居民的生态健康观教育，促使领导干部形成正确的政绩观，培育村民和各类各级组织对优美环境的自豪感。同时汲取中国五千年传统文明精华，充分挖掘乡村本土的公共秩序和善良风俗与生态文明理念的资源，催生新型农村生态化“公序良俗”。在教育和宣传的基础上，完善村民自治委员会制度，鼓励农业协会等组织积极参与本地生态建设的决策过程，为广大村民参与生态文明建设拓宽渠道；通过制定村规民约、聘请义务监督员等方法，普及生态化的生产生活方式，加强监督管理。

总之，农村生态文明建设是一个长期、系统的过程，通过制度建设科学合理调整资源，保护生态系统，维护社会公平，构建新型农村生产生活方式，实现农村社会的生态化可持续发展。

[1]黄季焜，等.制度变迁和可持续发展——30年中国农业与农村[M].上海：上海人民出版社，2008：33-45.

[2]张瑞，秦书生.我国生态文明的制度建构探析[J].自然辩证法研究，2010（8）：79-83.

[3]崔晓莹，李慧明.农村生态文明建设的制约因素与对策思考[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2010（1）：22-26.

[4]栗战书.文明激励与制度规范——生态可持续发展理论与实践研究[M].北京：社会科学文献出版社，2012：63-65.

[5]黄勤.我国生态文明建设的区域实现及运行机制[J].国家行政学院学报，2013（2）：108-112.

（责任编辑：张群喜）

F062.2

A

1674-9014（2014）06-0056-04

2014-09-11

国家科技惠农计划项目“蓟县水源保护区农村生态环境改善科技惠民综合示范”（2012GS120201）。

赵明霞，女，甘肃武威人，河北工业大学经济与管理学院博士研究生，中共西藏区委党校综合教研部讲师，研究方向为环境管理与可持续发展；包景岭，男，山东海阳人，河北工业大学经济与管理学院教授，博士生导师，研究方向为环境管理与可持续发展。