中国区域战略步入深化期

何辉+袁阳平

核心提示：党的十八大后，中国区域战略正步入深化期，且呈现出看似相反的两个倾向，一是微观化，二是宏观化。

《支点》记者 何辉 袁阳平

对任何一个幅员辽阔的大国来说，区域战略从来都至关重要。

近一年多来，全新的中国区域总体战略蓝图正徐徐展开：在优化提升沿海三大增长极的同时，着力打造东北老工业基地、中西部沿长江区域、西南中南腹地及西北地区三大新的经济支撑带。

为什么中国区域战略会出现新的变化？为什么新一届政府特别强调内陆三大经济带的支撑作用？未来，中国经济的新引擎会在哪里？全国“两会”前夕，北京大学秘书长、中国区域科学协会会长杨开忠教授接受本刊记者专访，解读他眼中的中国区域发展新方略。

影响力重在功能

《支点》：中央城镇化工作会议提出，要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。如何理解城市群与城镇化的关系？

杨开忠：相对于分散的城市来说，城市群可以带来经济活动在区域范围内的集中，可节约成本，提高效率，激发创新。在现阶段，中国发展城市群，可以实现更高的人均GDP增长，降低公共支出占GDP的比例，提高能源使用效率，减少耕地流失。从这个角度讲，城市群是一种全新的人类社会聚集形式，体现了对自然资源最大限度的利用。

但是，为什么中央同时也提出要“促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展”呢？是因为要全面、科学地看待城市群，不能片面认为城市群一切都是好的，更不能盲目推进城市群建设。城市群在促进经济发展的同时，也会带来很多不好的问题，比如引起城市群内部人口暴涨、交通拥堵、游憩活动空间紧张等城市病，不能对城市群盲目迷信和崇拜。

《支点》：您的意思是不是说城市群规模不能太大？

杨开忠：在其他条件一定的情况下，规模大会给城市群带来一定优势，但城市群的等级不只是由其地理范围决定的，更重要是由其功能等级决定的。功能等级越高，城市群的影响就越大。比如一个小村子，那里可能只有卖酱油的，其功能就比较单一。一座大城市，不仅有日用品市场，还有服装市场、机械市场，甚至还有金融市场，其功能更为综合，也更高级。一个城市群，要想在全国甚至在全球的城市群体系有更大的影响力，关键在于有更多高附加值、高效率、高辐射的高端功能，而非人为扩大自身的地理范围和规模。

长江中游潜力巨大

《支点》：当前，国内已经形成和正在形成30多个城市群，它们的等级和功能是不一样的，相应承担的使命也不一样。

杨开忠：对。全国的城市群，从功能等级来看，大体上可分为两个梯队。第一梯队是国家中心城市群，包括长三角城市群、珠三角城市群、首都圈城市群、长江中游城市群以及成渝城市群，这五大城市群承担的是国家使命，级别较高；第二梯队是区域中心城市群，如关中—天水经济区就属于这一类，辐射范围主要是陕西、甘肃地区，再如天山北坡经济带，辐射范围主要集中在新疆。

《支点》：在五个国家中心城市群中，您将长江中游城市群排在第四位的位置，是认为它有望成为中国经济增长的“第四极”吗？

杨开忠：即便都属于国家中心城市群，各自功能等级还是有差别。长三角城市群、珠三角城市群、首都圈城市群的位次要更高一些，另两个位次稍微低一些。相对而言，长江中游城市群应排在第四的位置。原因主要有两个：一是其实力雄厚、基础好，尽管自上世纪八十年代以来，以武汉为代表的长江中游地区一度发展较缓，但不失当年雄风，依然是中国内地基础最好的地区之一；二是其地理位置适中，四通八达，辐射范围广，发展潜力大。基于这两点，我认为长江中游城市群将会成为中国内陆最大的国家中心城市群。

《支点》：现在长江中游城市群发展得还不够，该怎样深挖它的潜力呢？

杨开忠：一个城市群要想取得较高的等级，最重要一条是其功能必须综合发展，农业、制造业、商贸、金融等，缺一不可。其次，其功能定位不能只具有区域意义，应具有全国意义，未来还应具有全球意义。要把长江中游城市群打造成具有全球影响力和竞争力的国家中心城市群，必须要有这样的高端定位，努力让城市群具备国际经济中心、国际商贸中心、国际金融中心、国际交通运输枢纽等四大功能，这四大功能做得越好，长江中游城市群发展就越高，其地位也会越高。

《支点》：过去，长江“黄金水道”为长江中游城市群建设奠定了坚实的基础，如今在高铁、飞机时代还能借助“黄金水道”再造辉煌吗？

杨开忠：传统优势当然可以利用，只不过这些优势需要重新挖掘和包装。一方面，要继续发挥长江黄金水道的作用；另一方面，又不能囿于它，要勇于创新。在国际交通运输枢纽中，水运自然非常重要，但在当前长江中游区域的交通运输体系内，水运的比例可能不到四分之一，也就是说更大的份额应该是铁路、公路、高速公路、航空运输、管道运输各种运输方式的组合。内河水运的时代已经过去了，长江中游城市群的未来肯定不能都寄托在水运上，而是要把各种交通运输方式结合起来，发挥综合交通运输的优势。

要培养第三方力量

《支点》：对一个城市群而言，可能群内的每一个城市都会尽力扩大自己的功能影响力，该如何实现中央提出的“大中小城市协同发展”？

杨开忠：首先，得弄清楚什么是协同发展？一般有三个判断标准，一是有没有效率；二是公不公平；三是可不可持续。符合这三个标准的，就认为在城市群内大中小城市是协同发展的。这三条说起来容易，但要实施，关键要发挥统一、开放的现代区域市场体系的决定性作用，要看资源在城市群内配置得好不好。资源该怎样配置才能达到最佳效果？当然靠市场。市场知道哪里有需求，哪里有供给，谁用哪种资源最有效。通过市场的竞争性、供求性、价格性来调节空间配置，推进大中小城市协调发展。只有把各个地方的潜力充分挖掘出来，彼此取长补短，城市群才能发挥其整体优势。endprint

《支点》：在市场经济体制中，市场会有失灵的时候，这时需要政府“有形的手”进行调节。那么，政府在城市群协同发展中应充当什么角色？

杨开忠：的确，市场机制不是万能的，在市场的调节下也会出现城市病。此时政府应该去治病，弥补市场的不足，针对有问题的城市，进行差别化干预。对城市群而言，最重要的干预是要破除地方之间、城市之间的分割以及之前存在的各种显性的或隐形的壁垒，建立起跨省市政府治理的协调机制。只有这样，商品、资金才可能最大限度地在大中小城市间流动，资源才会到它该去的地方。

当然，市场和政府都可能有失灵的时候，这就需要培养第三方力量，即协会组织，如协会中心、非盈利机构等。第三方力量可以帮助纠正地方政府的干预偏见，是市场失灵、政府失灵之后的一种有效力量。如此，能把市场的决定性作用、政府的辅导作用、社会组织的补充作用有机地结合起来，相信会对大中小城市的协同发展有更好的保障。

新阶段的新思路

《支点》：从新型城镇化到城市群规划，再到城乡一体化建设，这一系列的新提法及政策，是否意味着当前中国区域发展战略进入到一个新的阶段？

杨开忠：实际上，自党的十八大以来，我认为中国的区域发展已步入新阶段。最直观的感受是，区域发展的目标有所变化。以前区域协调发展更多是强调地区之间的基本消费支出，如做了大量的扶贫工作，目的是要实现地区之间家庭消费支出的均等化。后来又提出了基本公共服务体系规划。而十八大报告中特别提到：缩小收入分配差距，即现阶段把缩小区域差距列为新的目标。换句话说，十八大以后区域发展的目标主要有三个：一是区域间家庭消费支出的增长，主要以消灭贫困为目标；二是基本公共服务的增长；三是收入分配均等化。

《支点》：新阶段，当有新思路。李克强总理最近提出的“内陆三大经济支撑带”，是否可以看作是新思路的具体体现？

杨开忠：是的。党的十八大后，区域战略步入深化期，且呈现出看似相反的两个倾向，一是微观化，二是宏观化。所谓微观化，指的是在延续之前区域规划的政策上尺度有所深化，比如城镇化工作会议中提出的城市群战略、设立自贸区等，就是深化区域战略上的改革，也是区域经济精细化一个非常重要的表现。所谓宏观化，以前宏观区域谈得较多的主要是东部、西部、中部、东北等这样的概念，但现在提出的“内陆三大经济支撑带”比之前更宏观，如长江经济支撑带横跨东、中、西三个地区，而且还横跨陆海，比之前的区域规划范围要广得多。如新丝绸之路经济带，不仅跨区域，甚至跨国界，这种变化应该跟国家的地缘战略有关，再如深耕东南亚、中印通道等设想，将区域发展规划与国家地缘战略全方位密切结合，大大拓展了区域发展的思路。

从缩小收入分配差距，到既微观又宏观的区域经济新战略，这势必有利于释放中国未来的发展潜力和空间，将有利于形成中国经济发展新的动力。李克强总理在提到内陆三大经济支撑带时也特别强调，这将是中国未来发展的最大回旋余地。（支点杂志2014年3月刊）endprint