准确把握法规 全面履行职责

● 山西省质量技术监督局特种设备安全监察处 张杰

特种设备品种繁多、范围广泛，覆盖了工业生产、工程建筑、交通运输、军事装备、科学研究、民用设施、休闲娱乐等多个领域。近年来，随着经济社会的迅猛发展，特种设备数量持续增长，特种设备的安全已经关涉到社会的方方面面。多年来，特种设备安全监察工作依据的国务院行政法规《特种设备安全监察条例》 已经难以适应社会发展需求，必须制定专门法律，将特种设备领域的安全保障上升到国家法律层面。

《特种设备安全法》的诞生，奠定了特种设备安全法治建设的基石，标志着特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈进了一大步。更重要的是一些新思路、新观念的提出，给特种设备安全工作在新的改革开放时期如何发展指明了方向，也使基层特种设备监察人员开展工作有了“定心丸”、“斩魔剑”。

特种设备安全法的新变化

笔者在认真学习了法律释义基础上，结合多年在基层从事特种设备安全监察工作的经验，认为只有把握住《特种设备安全法》 中宏观政策方面的新规定，才能更好地履行法律赋予的职责。

1.特种设备的法律适用范围实现了整体全面升级

该法第二条明确指出，“特种设备是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉……以及法律、行政法规规定使用本法的其他特种设备”；在第一百条中明确规定了“铁路机车、海上设施和船舶、矿山井下使用的特种设备以及民用机场专用设备安全的监督管理，房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械和场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理。由有关部门依照本法和其他有关法律的规定实施”。

这两条的变化一方面是拓宽了特种设备的外延，将来根据实际工作的需要，其他有关法律、行政法规还可以将八大类以外的其他特种设备纳入本法的调整范围，避免将来每出现一种特种设备都要单独立法，破坏本法作为特种设备安全领域的基础性法律的地位。有利于逐步解决不同领域特种设备安全管理不统一、不规范的问题，有利于逐步解决立法不完善、甚至无法可依的问题，也有利于满足特种设备品种范围随着经济社会发展可能出现的新变化。变化二是考虑到我国当前特种设备安全监督管理工作的实际分工，特种设备安全监督管理工作并非完全由质监部门一家负责，国家有关军事管理、核设施、铁路、交通、民航、住房和城乡建设等部门对各自领域的特种设备安全也承担相应的监督管理职责。也就是说，在不同领域使用的特种设备的安全由不同部门管理，但要适用统一的法律。

2.首次以立法形式确立了新的特种设备安全工作模式

过去从生产到使用，从经营到检测、从维护到报废各个环节由政府职能部门“保姆式”包揽全部责任的监管模式对于保障人民群众生命和财产安全发挥了重要的作用。但我们也必须认识到企业主体责任不落实，特种设备安全过多倚重于政府监管和检验的现状已经不适应社会主义市场经济的发展。《特种设备安全法》总结我国特种设备安全管理工作的实践经验,首次提出了企业承担安全主体责任、政府履行安全监管职责、专业机构担负技术监督职能和社会力量发挥监督作用四位一体的特种设备安全工作模式。

《特种设备安全法》重点强化了特种设备生产、经营、使用单位的安全主体责任。该法第二章篇幅最大、条目最多、内容最丰富，突出了企业在特种设备安全中的主体地位。在生产、使用环节基础上增加了经营环节的管理，提出了设计使用全生命周期的安全理念，明确了制造单位主要承担电梯等特种设备安装、改造、修理、维护保养，并对质量安全终生负责的基本制度；建立了缺陷特种设备召回制度，明确了特种设备使用单位对不再符合安全要求的特种设备报废责任和义务，明确了共用特种设备使用的责任主体，强化了使用单位自行检测的责任等。

今后政府职能部门对特种设备安全的监管，不应是“保姆式”监管，越俎代庖式包揽企业的安全责任；而是要实行“警察式”的监管，我们基层特种设备监管部门的工作是做好市场经济特种设备领域内的“路灯”、“红绿灯”。监管部门就是要按照法律规定的职责和权限，依法督促特种设备生产、经营、使用单位和检验、检测机构认真落实法律规定的各项义务和要求，一旦发现违法行为，坚决予以查处。

3.确立了社会组织在特种设备安全管理中的作用

特种设备安全是一项系统工程，需要社会各方面的参与。在强化企业主体责任、加强政府部门监管、发挥专业机构的技术监督职能的同时，《特种设备安全法》第九条规定了特种设备行业协会“应当加强行业自律、推进行业诚信体系建设，提高特种设备安全管理水平”的主要任务与职责。在该法后续的其他条款中，也留下了多处行业协会能够发挥作用的空间。通过加强社会监督，充分发挥社会公众、新闻媒体等各方面对特种设备安全工作的监督作用，形成社会参与、齐抓共管的局面，以达到事半功倍的效果。

4.旨在推动政府职能转变

该法对准入制度有区别地提出了对单位实施行政许可和对人员实施资格管理的规定，且对单位实施行政许可未予明确实施行政许可部门的级别，为转变政府职能留下了改革的空间。该法还明确了检验与检测的不同性质和作用，这既有利于做强政府实施的监督检验，又有利于培育、发展第三方检验检测体系，为特种设备检验检测体制改革留下了空间。同时，该法还增加了特种设备安全教育、普及安全知识、信息公开以及定期向社会公布特种设备安全总体状况等内容，为政府全面履行监管与服务的职能作出了必要规定。

5.着眼于提高工作效能

从立法效能的角度，提出了“安全第一、预防为主、节能环保、综合治理”的原则，在具体内容上，兼顾了安全与节能的统一规定。该法还提出了国家实施分类监督管理的原则，特种设备监督管理部门应当建立完整的监督管理档案和信息查询系统，为政府部门多年来一直推进的动态监管体系建设提供法律支撑。

6.突出了安全技术规范的法律地位

《特种设备安全技术规范》 是在法律法规框架下，实现制度具体化的一种表述形式，它体现了政府管理的意志。是指导特种设备监管的一个很重要的文件，规范作用非同小可。但在《特种设备安全监察条例》 中由于没有赋予此规范法律地位，造成发生民事官司时，此规范不具备法律效应。 《特种设备安全法》 突出了安全技术规范的法律地位，全文表述安全技术规范多达34处，覆盖了生产、经营、使用、检验、检测和进出口等多个环节，并将安全技术规范作为许可和监督检查的主要依据。该法的出台将有力推动我国以法律为依据、以规范为主干、以标准为基础的特种设备法律体系的形成，从而为保护国家利益、维护公共安全、促进企业发展发挥重大作用。

7.强调了检测机构的定位

该法确定检测机构是为特种设备生产、经营、使用提供检测服务的，严格遵循“安全、可靠、便捷、诚信”的服务宗旨，并指出提高检测服务质量水平、提升社会公信力、增强国际影响力的发展方向。

山西特种设备安全监管着力实现新突破

截至目前，山西省登记在册的特种设备有154373台（套），其中锅炉16658台，压力容器55463台，电梯35156台，起重机械41768台，场（厂）内专用机动车辆4927辆，客运索道24条，大型游乐设施377台（套）。另有气瓶300余万只，工业压力管道一万多千米。设备总量比2012年增加20%，尤其电梯增加达36.5%。

1.加强组织领导，明确各方责任

近年来，每年年初山西省政府都要组织召开全省特种设备工作会议，分管质监工作的副省长对全年特种设备监管工作提出具体要求，并与11个地市、相关厅局签订特种设备安全工作目标责任书。各级政府也层层签订特种设备安全责任书，组织保障、经费保障。

行业主管部门落实“一岗双责”，坚持一手抓业务，一手抓安全，把特种设备安全摆上重要议程，与业务工作同部署、同要求、同检查、同考核，齐抓共管。

山西省质监局成立了以局长为主任的安委会，各市、县局建立完善了“一岗双责”体系。按照省政府安全生产十项制度的建设要求，制定了特种设备安全工作制度，并在日常的检查、督查中注重各地制度的健全与落实。

推行特种设备生产使用单位法人代表安全生产承诺制。各市质监局还将承诺书在媒体上予以公布或在企业显著位置张贴，便于社会和企业职工进行监督。

2.开展专项整治，严格行政执法

近年来，山西质监部门每年都要开展特种设备安全大检查大整治活动。同时结合实际，开展了一系列的专项整治：小型锅炉、快开门式压力容器专项检查；燃气行业特种设备的专项整治；危化品使用领域尤其是涉氨制冷企业压力容器、压力管道等特种设备专项整治；电梯紧急排查整治、工程建设领域预防施工起重机械坍塌事故专项整治；商业公共场所电梯专项整治等。

2013年特种设备执法监督检查出动62568人次，检查单位28380（家次），责令整改问题21632个，下发安全监察指令书4273份，立案697件。

3.坚持打非治违，加强基础建设

不断引深以往“打非治违”专项行动，巩固“打非治违”成果。积极推进分级分类监管，全面推进特种设备使用单位标准化建设，督促使用单位健全安全管理机构，完善各项规章制度，全面实现岗位达标、专业达标和企业达标。

不断深化特种设备安全知识“进企业、进校园、进社区”等宣传活动，通过主题宣传、开辟专栏、案例警示、公益广告、张贴海报、短信宣传等多种方式，利用“质量月”、“安全月”等，普及特种设备安全法律法规和相关知识。结合新的《中华人民共和国特种设备安全法》 的颁布实施，省、市、县三级分别进行了百家企业“送法上门”宣传活动。

组织督查督导组，领导包片，加大行政督导力度，同时创造性地开展了技术督导，定期不定期组织专业技术人员组成专门的技术督查队伍，深入各特种设备使用现场，从技术层面及时解决存在的问题，确保安全隐患消除到位。

4.完善应急管理，开展救援演练

各单位都制定了完善的特种设备突发事件应急预案，加强应急值守，成立应急救援队伍，开展应急救援演练，提高应急处置能力。完善国家质检总局、省质监局两级事故警示通报和定期风险分析报告制度，加强对设备安全风险、工作风险和队伍风险的分析研判，针对不同种类特种设备事故发生的特点，开展事故易发设备、存在严重缺陷设备的风险监测和风险预警通报；建立健全事故处置工作机构和专家队伍。

5.加强队伍建设，严肃行风政风

加强安全监察队伍的能力建设和作风建设。2013年，山西省质监局投入300余万元，对全省各级从事特种设备安全的监管、检验人员，进行全员培训。对特种设备生产使用单位的技术人员和安全管理人员进行特种设备法律法规学习宣贯，培训考核特种设备作业人员和管理人员近20万余人次。制定出台了《质量违法行为有奖举报办法》，对安全违法行为的举报有功人员最高给予10万元奖励，充分发动人民群众参与特种设备安全监管。