改革与完善党内选举制度之我见

罗 睿

(武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072)

一、改革与完善党内选举制度的必要性

党的十七大报告指出，必须“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”[1]50。党内选举制度是随着党的成立而产生的，并在党纲和党章中有着明确的规定。党内选举制度是否健全与完善，是衡量党内民主水平和党内民主发展程度的重要标尺。与此同时，由于中国共产党既是领导党又是执政党，所以党内民主的程度又必将对社会主义民主建设产生极大的示范效应，从而才能够有力推进社会主义政治文明建设。

改革开放30多年来，虽然针对党内选举制度一直在进行积极的改革与探索，也取得了成绩，但总体上仍然进展迟缓。目前在党内选举方面存在的最大问题是，无论各级党代表的选举还是领导人的选举，都不能充分体现选举人的意志和意愿。换句话说，往往是有关领导人主导的形式性的选举，而不是充分体现选举人意志的实质性的选举，甚至还存在着以自上而下的委任制或变相的委任制代替自下而上的选举制的倾向，结果是“上边发单单，下边画圈圈”，党员没有充分选择的余地，其意愿难以充分实现，权利也难以得到切实保证。这种现状显然与党内民主发展的要求存在着相当大的差距，是必须要改革的。

出现上述问题的深层原因是多方面的：历史残留，即封建专制主义残余的影响；体制障碍，即高度集权的政治体制的影响；制度缺陷，即制度设计层面的疏漏缺失；人为阻力，即党内既得利益者的消极阻碍，等等。为了在新的历史条件下提高党的建设科学化水平，以更好地提高党的执政能力和拒腐防变能力，就必须加快改革和完善党内选举制度的步伐，真正“落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”[2]51。党的十八大报告指出：“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。”[2]52这为我们当前和今后一段时期进行党内选举制度的改革、完善和创新指明了方向。

二、建立开放式的竞争性选举机制

(一)建立党内竞选制度

竞选，是现代民主的一个重要特征，与社会制度没有本质的联系。竞选的实质就是“让选民用自己的标准去衡量候选人，抛开不适当的候选人，提出最优秀的人来充当候选人”[3]。建立党内竞选制度是从源头上提高党员代表素质的一条有效措施，为候选人之间搭起公正、平等、竞争的平台，在这个平台上，候选人通过竞争全方位来展示自己，使选举人对其有较全面的客观对比和了解，使投票时不再随意、盲从和被动。建立竞选制度有利于加强选民和选举单位对候选人的监督。在竞选过程中，候选人提出自己的竞选纲领、施政纲领，让选民或选举单位有了评价代表的参考依据，这样代表有了危机感，如果未能取信于民，就会被党员群众依法撤回，由其他候选人取代。

从选举本身的内涵来讲，党内选举发展的大趋势必将从“认可性选举”向“竞争性选举”迈进。所谓竞争性选举，简单地讲就是多个候选人竞争一个职务，候选人之间为了争取选举人信任而主动地自我宣传、自我表现并相互竞争。到底是认可性选举还是竞争性选举，取决于候选人的提名方式与确定方式，假如候选人的提名方式与确定方式为当权者所垄断，那么，这种选举一定是认可性选举，反之，则是竞争性选举。竞争性选举的特点是摆脱了“指选名单”的束缚，对于选举人来说，更具民主性；而另一方面，竞争性选举使候选人处于积极主动的地位，便于他们充分表现自己的思想、品德和才能，便于选举人进一步全面了解各位候选人的情况，以做出正确的选择。从人才选拔的角度看，竞争性选举使选举人和候选人都处于积极表现、主动参与的状态，两者都处于最佳的选择和被选择状态，这无疑有利于提高选举质量，是较高水准的选举。

目前，党内选举从候选人的提名、介绍到组织部署，从选区代表名额分配到投票选举都存在严重缺乏竞争的问题，这个问题不解决，就很难推动党内选举制度的进一步改革与完善。在这里必须正确理解“党内竞争”与西方的“政党竞争”的本质区别：其是在党的“一元”领导下的党内“多元竞争”分权，它只会加强和完善而决不会削弱党的领导，只会有利于“改革和完善党的领导方式和执政方式”[4]。

(二)不断健全与完善“票决制”

1.实行“票决制”的某些不足

“票决制”是指参加选举的党员或党员代表，以投票表决的方式选举出席各级党的代表或领导干部的制度。因为选举权主要掌握在选举人手中，这种制度能较好地反映整体选举人的意图，是符合党内民主运行发展的一种表决方式。票决制对于规范党内选举制度有着明显的积极作用，它使民主集中制原则有了较为具体的操作性。但目前党内选举制度中的票决制还存在一些问题需加以认真对待：

责任追究问题。由于票决制采用的是无记名票决，所以如果出现了被选举人犯重大决策失误的现象，由于被选举人是选举投票决定产生的，其责任追究的问题十分难以解决，即如何对这些投选举票者实施监督。如果没有监督，则极有可能出现谁也不负责的尴尬局面。

票决制程序欠缺合理性和科学性的问题。程序相当于游戏规则。票决制程序是决定票决制运作的次序、步骤和达到结果的必经阶段。按照程序规定，必须对票决选举的任免对象进行会前调研，而不少地方或单位在选举前并没有仔细做好前期准备、酝酿、沟通等工作，简单地准备一个名单和方案就仓促地在会上进行投票选举。由于投票人在他们不熟悉的名单中进行投票选举，在缺少足够信息的情况下，投票人的决定只能是盲目的。

选举投票结果相近时的科学决策问题。如果投票结果出现赞成票与非赞成票票数相近的现象(事实上这是一种经常出现的情况)，若赞成票超过半数，干部任免方案就可以通过，但这客观上却形成了一个对有争议人选的任免决定，在这种情况下如何进行科学决策则是一个难题。如16个选举人投票，被选举人通过的票数在10票以上，则这个结果可行；但若被选举人得票数为9票，如果实行多数通过的原则，那就勉为其难了。在这种情况下，最佳的处理方式应以得票数超过1/2，但未到2/3来作为缓定处理，达到2/3或超过2/3的作为通过处理。但这种做法却与现行的有关制度和规定是相违背的。

票决制流于形式化的问题。其主要表现为：在投票选举之前，有的党组织或主要领导就有了意向，其提出的明确框框和杠杠，明眼人一看便知，不得不违心地按照组织意愿来投票选举。为了实现组织意愿，对被选举人实行等额制，实际上缩小了投票者的选择范围。投票者出心不公，投票时不看被选举人的政绩，而是看与自己的关系亲疏和是否打过招呼；有的投票者把选举权力和选票联系起来，用权利徇私情，搞票钱交易。这些都表明，票决制在实践过程中很容易偏离既定轨道，往往流于形式。

2.解决这些不足的若干对策

要解决上述这些问题，必须从健全制度入手，推行票决责任制和责任追究制，将票决回避制、票决工作监督制、任前公示制、试用制以及票决结果公示、反馈和申诉制等相关制度配套实施，整体推进，把票决置于全体党员的监督之下，放在制度的约束之中。然而最重要的是要做到对“制度弹性”的限定，逐步实现对党内民主“解释弹性”的限定。具体的做法如下:

首先,取消书记办公会,把票决制的主体放在全委会和党代会。对书记办公会、常委会、全委会这三个会议制度之间进行制度改革,取消常委会,减少全委会的名额,以全委会代行常委会的职能。取消书记办公会,把“票决制”干部的权限放到全委会中，既能充分体现民主的原则,也符合中央通过党内民主适当分解党内权力，从源头上防治腐败的制度意图。

其次,引入民主听证会制度,实现党内民主与人民民主的对接,保持党内民主的开放性。要真正发挥党内民主的作用,必须把党内民主与人民民主在制度上联结起来,唯有此才能形成一个良好的民主监督环境,也唯有此才能真正实现党内民主对人民民主的推动作用。具体来说,在投票选举时,可以有选择地邀请一部分熟悉相关情况的党代表和人大代表列席,这些列席代表可以就被选举人事项发表自己的意见和看法,但不拥有表决权。这样做的好处，一是可以最大限度地避免票决制“暗箱操作”的可能和嫌疑；二是有助于强化对票决干部的监督；三是有助于提高票决者对情况的掌握,从而避免“仓促票决”和纠正“票决制”过程的不公平现象。

再次,完善无记名表决方式。无记名投票大致分为两种：一是手写方式,二是使用电子投票器。手写方式要经过发票、写票、收票、点票、核票几道程序,如果核点后的票封存不当,谁投了什么票最终被秘密“查出”的可能性是存在的,这会在一定程度上对投票者产生负面影响，而电子投票器就没有上述“后患”。因此在党内选举中，应大量使用电子投票器。在电子技术普及的今天,电子投票器已不属价格昂贵的“高科技产品”,完全应该能够普及。即便由于条件所限暂时还不能启用电子投票器,有关方面也应当重视投票细节的完善,比如,除统一发放选票外,还要采取统一发笔、写票时人员分散等措施,让选举人无后顾之忧。

总之,健全与完善票决制是一个长期的、艰巨的任务，不能指望一蹴而就，但以下三点共识却是必须的:党内民主的基础是“少数服从多数”；党内民主的维持不能靠政治性的组织动员,而要靠制度化的民主过程;党内民主的结构不能是封闭的,而必须对党外参与保持开放。

三、设置选举制、任期制和罢免制三位一体的党选举机制

(一)不断改革和完善党内选举制度

列宁指出：“每一个人大概都会同意‘广泛民主原则’要包括以下两个必要条件：第一，完全的民主性；第二，一切职务经过选举。”[5]由选举产生的党的干部都有一定任期，必须建立与党内选举制度相适应的党内任期制；根据权力授受关系和权力控制原则，如果由选举产生的党员领导干部不能按照选举人的意志正确行使党员赋予的权力，选举人则有权对他们进行弹劾罢免，将授予给他们的权力收回。这就是说，改革和完善党内选举制度，必须着眼于建立和完善选举制、任期制和弹劾罢免制在内的“三位一体”的“大”选举制度。

如前文所述，党内差额选举制度是党内选举制度的支撑点，健全与完善党内差额选举制度，可以充分实现党章规定的党员选举权和被选举权，扩大选人用人视野，使选上来的干部和党代表有更多的责任心和使命感，注意与广大党员和群众保持密切联系，能更好地为人民掌好权，用好权。虽然从1998年起，一些地方实行过差额选举制度，结果是一些高官被“差”掉，这是党内选举制度改革的一个新突破。但从目前党内选举的现状来看，由于党内差额选举的范围和比例偏小，所以严重地制约着党内民主政治的进一步发展。因此，今后改革与完善党内选举制度的重点应该是：①要完善并逐步扩大差额选举。各级党组织应当按照党的十八大要求积极推行差额选举，逐步废除等额选举制度和任命制度。当前，特别是要适度提高差额选举的比例，实行由预选差额向正式选举差额的过渡，杜绝差额选举走过场、形式化和以差额选举的外衣掩盖等额选举的现象。②要试行竞选制。通过竞选，让候选人直接和党员或党员代表见面、交流，把自己当选后的计划和打算向党员说明，让广大党员或党员代表对候选人的计划、打算及候选人的竞选表现有一个比较分析，从而选出合格干部。③要改革和完善候选人提名制度。实行自上而下的提名与一定范围内的民主推选候选人相结合的办法，解决党委提名的候选人党员不认可和党员群众推荐的候选人党委不满意的矛盾，使所提名的候选人既能代表民意，又充分体现党委意图。

(二)建立和完善党的领导干部任期制

党内选举产生的领导干部的任职不是无限期的，必须实行任期制。规范的任期制可以促使领导干部能上能下，增强领导干部干好工作的紧迫感和使命感，减少在一个岗位上任职较长而动力不足和权力腐败的危险。建立党内任期制要抓好以下工作：①规定任职年限制。《党政领导干部职务任期暂行规定》第三条规定：“党政领导职务每个任期为五年”；第六条规定：“党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务”。这就是说，中央明确规定了党政领导干部的任期制，到期必须更换。②禁止对选举产生的干部在任职期间随意调配。长期以来，我们习惯了将党代会选举产生的任期未满的党委委员特别是党委书记根据“工作需要”进行调配，产生了一批“空降书记”，这样做违背了党员和党代表的选举意志，是对党内选举制度的践踏和破坏。③对选举产生的干部实行任期政绩考评。由于任期政绩考评不仅是对干部任职期限内工作的总体评价，而且也是干部对选举他们出来的党员的工作汇报，所以考评不合格者坚决不许升迁。只有这样，才能彻底杜绝“先拍脑袋决策，次拍胸脯保证，再拍大腿糟糕，最后拍屁股走人”的“四拍干部”现象。

(三)建立对选举产生干部的弹劾罢免制度

对那些经过民主选举被选上领导岗位的党员干部，如果由于地位发生变化后不再践行党的宗旨，专为自己和小团体谋私利，腐化堕落，党员代表大会应该有权随时随地予以撤换。虽然党章和党内有关选举条例对党员享有的罢免权作了原则性规定，但没有明确规定罢免权的实施细则。这样一来，代表或党内领导干部一当就是一届，选举人只有把他们“选”上去的权利，而没有把他们“拿”下来的权力；他们在岗时无所作为、政绩平平，甚至渎职，但只要没犯罪，就很少被撤职。当务之急是要进一步解放思想，打破“弹劾罢免制度是资本主义的专利”的观念，在吸收西方弹劾罢免制度合理成份的基础上，结合党内实际来建立健全党内弹劾罢免制度，并且制定切实可行的操作措施，以此来支撑党内选举制度，使之成为制约和监督在任期间各级领导干部的重要杠杆。一般而言，党的各级代表大会提起的弹劾罢免主要针对县以上党委成员，党员个人或联合提起的弹劾罢免则针对与自己日常工作和生活联系密切的基层单位领导。弹劾罢免案的运作是一件严肃的事情，一定要以事实为依据，以党规党法为准绳，制定具体的规则、程序，切忌把弹劾罢免当成了泄私愤。

四、完善对违反党内选举制度的监督和惩罚机制

(一)纪委监督职能和惩罚机制的缺位

现行党章规定纪委的职能之一是：“检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件”[1]90。这就是说，党的各级纪律检查委员会是党内监督违反党纪的专门机关。前文所述的党内选举中所存在的种种问题，既有制度设计上的问题，又有违反党章和违反党内法规的问题，还有严重违反党纪的问题，按理应受到纪委的监督和处理,然而这些问题却很少出现在纪委的工作范围之内。换而言之，纪委的监督和惩罚党内违纪违法行为的职责严重缺位,现行的纪委监督体制和监督方式亟待改革和完善。

1.党委和纪委两者之间的关系不对称

现行党章第三章第19条规定：“党的全国代表大会的职权是：选举中央委员会；选举中央纪律检查委员会”。第四章第25条规定：“党的地方各级代表大会的职权是：……(四)选举同级党的委员会，选举同级党的纪律检查委员会”[1]77,80。这就是说，由于党的各级委员会和各级纪律检查委员会都是由党的各级代表大会产生——即授权机关相同(或说权力来源相同)。因此，从理论上来说，党的各级委员会和各级纪律检查委员会应该是平行的两个机构，不应该是一者属于另一者。但是党章第八章第43条又规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”。第44条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规……协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”[1]88,89。这些规定的含义也十分明确：党的各级纪律检查委员会应当隶属于各级党的委员会，并在其领导下开展工作。由上可以看出，党章的第19、25条和43、44条有不相称、不协调之处，这就导致了党的委员会和党的纪律检查委员会两者之间的关系不对称、不平衡。

2.纪委的监督职能缺乏相对独立性和权威性

被授权机关赋予特殊监督权的机关，所拥有的监督权是“专门监督权”。这种专门监督权是有特定指向的，而不是全面的。党的各级纪委是由同级党的代表大会选举产生并授予特殊监督权的党内专门监督机关。它主要是对特定对象的党纪进行“专门监督”，它在党内具有其他任何机关不可替代的功能和作用。按理，党的各级委员会，除了受同级党代表大会的一般监督之外，还应该受同级纪委的专门监督。

但是，《中国共产党党内监督条例(试行)》第8条指出：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。中央纪委在中央委员会领导下，党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委领导下”[6]来履行党内监督的职责。根据这条规定和上述党章第19、25、43、44条的内容，纪委目前只能实行由同级党委和上级纪委领导的双重领导体制，这就使得纪委的监督和惩罚职能处于十分尴尬的地位：从理论上来说，纪委和党委的授权机关相同，权力的来源一致，两者不是领导与被领导的关系而是监督与被监督的关系；但在实践中来看，纪委却必须在党委的领导下展开工作。在现行的这种领导体制下，纪委的监督和惩罚职能则很难实现——因为一方面，纪委这种从属关系的设置与其权力的来源是互相矛盾的，两个机构同来源于党代表大会，但其中一个机构却隶属于另一个机构，它不但不符合权力制衡原理，而且还使得纪委丧失了其应有的相对独立性；另一方面，由于纪委监督的重点对象是其上级——同级党的委员会，同级党委如果出现了违反党章党纪党法的现象，则很难得到有效地纠正。这种监督主体受制于监督客体的体制从根本上说是违背监督原则的。这样，纪委又丧失了其应有的绝对权威性。

这种监督体制和监督方式所带来的直接后果是：“做什么事上级纪委可以安排，怎么做却得听从同级党委的意见”。由于缺乏相对独立性和绝对权威性，因此极大地束缚了纪委的手脚，纪委很难对同级党委，特别是某些常委违反党内选举制度的行为进行有效监督和惩罚，从而造成事实上的“弱监”和“虚监”。

(二)完善纪委监督职能和惩罚机制的若干思考

1.在依法治国的框架内履行自己的职能

法治是治国理政的基本方式。中国共产党领导人民制定法律，党的所有机构都必须在宪法和法律的范围内活动，任何党的组织、机构和纪委干部都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。纪委在行使自己的监督职能时，必须严格区分和掌握党章、党纪与法律之间的尺度，只能对违反党章、党纪的行为进行监督和处罚，而对违反宪法和法律的行为，则必须移交给相关的检察机关和司法机关来处理。只有这样，才能确保审判机关和检察机关依法独立地、公正地行使审判权和检察权，以真正全面推进依法治国。

2.在适当的时候对党章的若干规定进行合理的修改

①修改的原因：党章是党的根本大法，党的各级组织的设立及职责所在都应以党章为准绳；②修改的原则：调整和理顺党的代表大会和党的委员会、纪律检查委员会之间的关系；③修改的目标：改变纪委受同级党委和上级纪委双重领导的体制，确定各级纪委同各级党委平行的体制，下级纪委实行归上级纪委直接领导的垂直体制，即，将“双重领导”改为“统一管理，直接领导”；④修改的目的：强化党内监督的专门机构——纪律检查委员会，使其具有相对独立性和绝对权威性。

只有这样，才能使各级纪委能够真正地充分地行使自己的监督权，以更好地来履行对党内选举监督的职责；也只有这样，才能彻底纠正在党内选举中所屡屡出现的违反党章、党内法规和党纪的行为。

3.要逐步建立党内分权制度

对权力进行有效地监督和制衡是市场经济发达国家有政治竞争力政党的普遍特点。当今，在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，党面临着“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”和“精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险”[7]。作为执掌国家公共权力的中国共产党，能否有效地对权力进行制度化的监督和控制，不仅是进一步改革与完善党内选举制度的需要，更是能否彻底根除腐败，使党能够长期执政的需要。为此必须做到在执政党内部建立适当的分权制。党在这一点上也曾经进行过有益的尝试，特别是中共八大在党的体制构建问题上也迈出过可喜的第一步。但在党的政治实践过程中，由于“三权”高度集中于各级党委和常委以及“第一把手”身上的现象长期没有得到有效纠正，因而党内监督和惩罚机制的软弱、缺位现象十分突出。

今天，针对由于没有必要的分权而使得党委(常委)权力的过分集中，集中的权力又缺乏有效的监督而导致了权力的滥用，权力的滥用又进而产生党内选举中经常发生的违反党章、党内法规和党纪的行为，有必要根据权力制衡的原理， 在党内的现行体制上设立党的权力机构之间的相互制约和平衡机制，实施“必要的分权”，即决策权、执行权和监督权相分离的权力制衡机制。要逐步建立党的各级代表大会是同级党的权力机关和决策机关，党的各级委员会是执行机关，党的各级纪律检查委员会是监督检查机关这样一种分权机制。只有调整权力结构，平衡权力关系，纪委的监督和惩罚机制才能真正有效。

这里必须正确理解权力制衡这一原则的科学性和合理性。因为分权制衡机制正是“为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工”，而关键是要认识到：党的决策权、执行权与专门监督权这三权的合理划分与相互制约，与西方的三权分立有着本质的区别，因为这三者权力最终都来源于党的全国代表大会，因此党内的权力在整体上是集中统一的，而不是相互鼎立的，是在党的“一元”领导下的党内“多元”分权，它只会加强和完善而决不会削弱党的领导，其总的出发点是：必须坚持“领导我们事业的核心力量是中国共产党”这个最基本的原则，必须有利于“不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力”[2]49。

[1] 中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2007.

[2] 胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 斯大林.斯大林文选:下册[M].北京：人民出版社，1962:80.

[4] 中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2002:33.

[5] 列宁.列宁全集:第10卷[M].北京：人民出版社，1987:153.

[6] 中国共产党党内监督条例(试行)[M].北京：中国法制出版社，2004:4.

[7] 胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2011:10.