论区域经济一体化中政府合作的执法协调

石佑启 潘高峰

经济全球化和区域经济一体化加剧了各国和地区间经济的进一步联系,同时又给各国和地区的发展带来新的挑战。应对这一挑战,需要加强区域内政府间的合作,发挥政府在区域经济一体化中的引导和保障作用。执法协调是政府合作的重要内容。政府合作中的执法协调问题是区域经济社会发展中必须高度关注和认真研究的问题。重视和发挥政府合作中执法协调的功用对促进区域经济发展、推动社会进步具有重要意义。

一、区域经济一体化中政府合作的执法协调存在的基础

行政执法是行政主体依照法定的权限和程序行使行政权、执行和适用法律的活动。在经济大发展、人际交往越来越频繁的区域经济一体化的背景下,区域性环境污染事件、食品安全事件、社会治安案件、自然灾害事件等时有发生,并呈现出多发、易发、涉及面广、影响面大、辐射区域远等特点。这需要各地、各部门联动协调处理,于是,加强区域执法协调与合作就显得尤为必要和迫切。

(一)法治行政与区域协调发展需要执法协调

建设法治政府,实现法治行政,是我国经济社会发展的必然要求。“依法治国就是要依法治权,把权力纳入法治的轨道”(张文显,2009：12)。对政府权力进行约束和监督,促使政府依法履行职责,严格依法办事,是建设法治国家和法治社会对政府的基本要求。“依法行政是政府公信力的生命线”(范正伟,2011：9)。“政府能不能自觉地依法行政、严格依法办事,直接关系到法律、法规的实施效果,直接影响着法律、法规的尊严和权威”(张穹,2009：37)。而在建设法治政府、推进法治行政的过程中需要加强执法协调,以保证法律、法规正确有效地实施。

在区域经济一体化背景下,强调统一的执法环境和执法标准,强调跨区域执法的协调一致,强调本地人口与外来人口的公平对待是区域经济一体化下对执法的客观要求。如果说一个区域内的执法是否公平不易被感知的话,那么在不同区域间由于执法标准的不一、执法环境的对比、执法观念的差异等因素都会使执法的公平公正问题显得更加突出。促进区域协调发展要求各行政区执法标准统一、执法人员素质和执法水平均衡、执法环境清正廉明,区域内本地人口和外来人口平等对待,充分体现执法的公平、公正和公信。同时,也要看到,由于经济发展程度、民众权利意识、社会文化氛围、历史传统的差异,各地执法观念、执法人员结构与素质、执法标准和环境都会存在着不同程度的差异,这对区域经济一体化背景下开展同质同类执法活动产生很大的影响。因此,加强区域执法协调就显得尤为必要,这是为确保区域协调发展营造良好法治环境的重要环节和主要内容。

(二)执法冲突的客观存在与公共事务的有效治理需要执法协调

在区域执法中,由于牵涉到执法利益或执法责任等问题,执法主体在执法业务交叉领域、执法管辖边缘领域、执法对象多头监管领域等,往往会出现有利争着管、无利都不管的现象。有些执法主体为了追逐利益而不惜违法行使执法权,而在无利可图的执法领域,一些执法主体和执法人员则相互推诿、扯皮。同时,由于执法依据、执法标准、执法人员素质和地域文化等差异,也会导致不同区域执法在方式、结果上的不同,产生不同程度的执法冲突。执法冲突的存在,一方面会破坏法律权威、损害政府形象,另一方面也对社会秩序的维护和当事人的权益保障带来较大的阻碍和困扰。这种执法冲突如果不能有效地防范和化解,不仅不利于法治政府建设,也不利于社会的和谐稳定及区域协调发展。

随着区域经济一体化的发展,区域性公共事务的治理显得日益重要。流域内的污染防治、治安管理、交通安全执法、食品安全执法、卫生防疫、电信诈骗、非法广告、流动摊贩管理等问题,日益呈现出区域化、互联化、整体化的特点,一个地区出现问题,其他地区也可能会相继出现。只靠一个地区的严格执法不能从根本上减少或消除违法行为的发生,当行为人在某地区从事违法活动时,随着该地区执法行为的实施,他可能会跑到另一个地区继续实施违法活动；而当另一个地区也开展相同的执法监督检查时,他可能又跑回到原来的地方继续实施违法犯罪。因此,不开展区域内统一的执法监督检查,则很难从根本上消除违法犯罪现象的发生。

强调区域执法协调,预防和避免执法冲突,实现对公共事务有效治理,是政府合作中必须直面的问题。积极有效地开展区域执法协调,执法主体可以就执法领域、执法内容、执法经验与技巧、执法理念等方面开展全方位交流,形成执法认识上的协调一致、执法水平和执法能力上的相互均衡,避免出现执法利益纷争和执法上的相互扯皮。同时,通过区域执法协调,还有助于提高区域内公共事务的治理水平,强化政府部门对公共事务的协调与管理,形成区域公共事务治理联动效应,预防和降低区域性公共事件生成风险和几率。

(三)区域社会矛盾的及时防范与化解需要执法协调

在社会关系复杂多变的现实情况下,各种利益纠纷和社会矛盾频繁出现。个人之间、群体之间、区域之间的利益纷争变得越来越普遍。如2011年6月广州发生的增城事件、2012年6月中山发生的沙溪事件,都是因为外来人口与本地人口的矛盾发生的群体性事件。还有,外来民工因欠薪而与工厂管理方对峙,工厂群体性罢工,河流上下游水资源争夺,山林、草场、矿山不明权属争夺等事件,都可能涉及到不同区域个人间、群体间、区域间以及个人与群体间的利益关系。这些关系如果处理不好,轻则会发生小范围的纠纷与争斗,重则会发生大规模的群体性公共事件甚至流血冲突。

“化解社会矛盾需要强化源头治理。”(马怀德,2012：50)在政府合作中对区域性社会矛盾的防范与化解积极开展法制协调,能够及时地预防和消除社会矛盾产生的不利影响,降低社会矛盾进一步爆发的可能性,把群体性冲突和社会公共事件消灭在萌芽状态。同时,通过执法协调,有助于研判社会矛盾发生的成因与趋势,确定应对思路和要采取的措施,在更大区域范围内清除社会矛盾激化的土壤,建立健全各类纠纷化解机制,完善矛盾风险防范与应对体系,促进社会矛盾妥善解决。

(四)突发公共事件的及时应对与处理需要执法协调

突发公共事件一般具有自然灾害无国界、人员流动难控制、危害结果难预见、处置过程较复杂等特点。区域性的突发公共事件除具有一般突发性事件的特点外,还具有影响范围分布广、管辖权难确定的特点。区域性的公共安全事件,如水源地污染、大气污染、突发传染病、流窜作案违法犯罪案件等,由于具有涉及人员多、辐射范围广、社会影响大等特点,“一旦公共安全事件爆发,社会公众就会立即陷入到无所依靠的恐惧之中”(唐斌,2010：154),处理不好往往会引起一定的社会混乱,甚至会产生极为不利的政治影响和社会问题。加强对相关问题的先期防控和监督检查,是避免公共安全事件发生、防止不良状况滋生蔓延的必要手段和基本方式。降低公共安全事件的发生几率,减少因管理体制与制度滞后带来的不利影响,需要大流域、大经济区域内各级政府开展执法协调与合作活动,加大区域执法的监督检查力度,消除安全隐患,力争把不安全、不稳定因素消灭在萌芽状态。

进行区域执法协调,能够强化各级政府对突发性事件的认识和重视程度,全面提高对区域突发性事件的管理和应对水平。通过建立执法信息共享平台、群体性事件处置联动机制、灾难救助与援助机制、突发性事件预防化解机制等,形成区域间细密的突发性事件防控体系,把突发性事件的发生概率降到最低限度。

二、区域经济一体化中政府合作的执法协调的功用

(一)协调各方利益

“所有社会矛盾和社会冲突的根源均存在于人们的利益关系之中。”(张穹,2009：20)行政执法涉及执法各方的利益关系,执法协调主要表现为协调执法主体的利益和协调行政相对人的利益。

1.协调执法主体的利益

在立法不健全、执法程序不到位、执法监督乏力的状况下,执法主体间的利益冲突客观存在。特别是在区域执法的分界地带,有利争着管、无利都不管的现象更为常见。如果没有良好的体制机制对各主体利益进行协调的话,执法者可能会片面地追求部门利益和地方利益的最大化,执法的最终结果会导致区域的整体利益受损,也会损害法律的权威和尊严。而在政府合作中开展执法协调,首先,可以为各地执法机关开展执法活动划清界限,把执法权的行使限定在一定范围内,把一些管辖的空白地带通过协调管起来；其次,能够理清执法障碍,减少执法利益冲突,明确各方权责,避免执法扯皮推诿；再次,可以推进各地执法合作,形成执法工作的联动效应,实现一地执法中遇到重大突发性事件,其他地方执法随时联动起来；最后,有助于创建文明和谐、公正严明的执法环境,实现区域执法工作的统一性、协调性和有序性。

2.协调行政相对人的利益

在行政执法中,行政主体所作出的具体行政行为会直接或间接影响到行政相对人的利益。通过执法协调,可以在各行政区域执法机关的共同努力下,依法对处于不同区域的行政相对人进行相应的利益协调和疏导,让行政相对人知悉相关的信息,参与到执法活动中去,充分表达其意见和建议,行政主体引导行政相对人在合法的范围内做出合理的利益安排,避免因执法而产生新的矛盾和问题。

(二)明确执法主体权责

我国目前执法体制还不健全,存在多头监管、分散监管的现象,通过加强区域执法协调,一是有利于帮助执法主体划清执法界域、明确职权范围,厘清权责关系,尽可能地消除执法盲点、减少执法盲区,避免执法扯皮。特别是当违法行为实施地、危害结果发生地不在同一区域时,通过执法协调能够确定哪个主体对违法行为具有优先管辖权,哪个主体负有配合的职责和义务。必要时可以开展跨区域、跨部门的联合执法行动,对违法违规行为进行制裁和纠正；二是可以明确执法责任。目前,执法工作面临的困境多与执法责任不清有关。出了差错,上级把责任推下级,下级又推下级,最后承担责任的多是无职无权的一般人员,甚至是临时工。这容易使执法人员养成权力行使的随意性,无利可图时,可为可不作为的,不作为；有利可图时,可为可不作为的,则一定要作为,甚至乱作为。通过执法协调,明确执法主体和执法人员所应承担的责任,特别是有关人员的领导责任和直接责任,为执法主体和执法人员严格执法带上紧箍咒,督促他们谨慎用权、依法行事,减少或避免失职渎职行为的发生。

(三)减少执法冲突

区域执法冲突是区域内行政主体依据不同的行政法律规范对相同的事项或相同的行为所做出的不同处理决定,这些决定往往存在较大的差异,甚至是大相迳庭。造成区域执法冲突的原因主要有：(1)执法价值理念不同导致执法冲突；(2)地方保护主义导致执法冲突；(3)执法者执法认识不同导致执法冲突；(4)执法依据不同导致执法冲突；(5)执法时段不同导致执法冲突。

区域执法协调可在一定程度上减少执法冲突,避免执法过程和结果产生较大差异。因执法价值理念不同、地方保护主义及执法人员认识上的不同而导致的执法冲突,其最根本、最直接的原因还是执法主体及执法人员执法价值观和队伍素质的问题。这些问题与执法者的主观认识有着密切的联系。而因执法依据和执法时段不同产生的冲突则更多是与执法者以外的因素有关。

对因执法者主观认识而产生的执法冲突问题,可以通过区域执法协调,开展区域内统一的法治理念教育和执法者职业道德教育,提高执法者的业务素养和执法认识水平,“在执法队伍中树立执法为民、文明执法的信念”(姚来燕,2011：63),纠正执法地方保护主义思想和错误观念,使执法活动的开展回归到维护法律威严、建设法治社会的轨道上来；通过开展区域内执法业务培训、工作交流、人员交流、轮岗等活动,加强执法人员执法能力建设；协调各级政府部门间的关系,改变执法为创收、谋利的不恰当做法,使执法工作规范有效地开展,产生良好的社会效果。

对因执法依据不同而产生执法冲突的问题,通常冲突不是依据的宪法、法律、行政法规而造成的,而多是依据地方性法规、规章或相关红头文件产生的。“红头文件也是行政执法的重要依据,通过发布大量红头文件维护地方利益,是各地普遍存在的现象”(韦军、何峥嵘,2010：144)。各地通过地方性法规、规章或红头文件对同一事项或同一行为作了不同规定,依此而作出的相关执法行为结果也会迥然不同。特别是红头文件,是地方政府为了某项事业的一时发展而发布的,往往随意性、针对性、时效性比较强,地方保护主义色彩也比较浓厚,由此而作出的执法行为其结果会产生较大的差异,甚至表现为明显的执法冲突。通过执法协调,可以及时发现各地在执法依据上存在的差异和问题,并可以建议或协商的方式督促文件制定主体对相关文件进行调整和修改。

对因执法时段不同产生的执法冲突,通过执法协调,可以加强各地执法活动联动与合作,形成稳固的执法工作常态机制,推动执法工作向经常化、规范化、科学化、法治化方向发展。减少执法工作的运动战、声势战、政治战状态,推进区域执法工作协调一致。

(四)提高执法效能

区域经济的健康发展取决于区域内良好的法治环境和氛围。而执法效能的高低直接影响着执法活动的成效,进而影响着法治环境和氛围的创建。在区域经济一体化背景下,加强区域执法协调,提高执法效能,是营造良好法治环境和氛围的需要,也是执法为民、服务社会的本质要求。执法协调在促进行政效能提高上主要表现在下列方面：(1)促进区域执法合作,提高区域性事件的综合应对与快速反应能力；(2)加强执法人员业务素质和执法能力建设,形成区域统一的执法队伍培训机制；(3)根据执法现状,在条件允许的情况下实行区域内执法人员交叉执法、异地执法,摆脱熟人社会里执法人员不敢执法、不愿执法的状况,提高行政决定的执行率；(4)规范执法行为,在执法关键环节和重点领域建立区域内统一的执法模式,对执法行为进行定性、定量管理,形成区域内科学、规范、高效的执法体系；(5)建立有关区域执法的研究和协调机构,对执法中遇到的难点、热点问题进行统一的研究和处理,形成疑难案件处理的组织领导体系,推动区域内执法难度大、社会影响大的案件及时解决。

(五)促进执法标准统一

“为了推进区域经济一体化向纵深方向发展,使合作各方的执法标准相一致是必要的。”(杨桦,2012：28)因执法标准的不一致,必然导致人们在不同区域内同等情况受到不同对待,进而影响到执法的公信力。执法标准统一是区域经济发展、社会进步的内在要求,也是维护我国法治统一的根本要求。区域执法协调有利于促进执法标准的统一。通过区域执法协调,对区域内的相关执法标准进行梳理,找出影响执法标准不一致的相关因素,并根据相关因素分别情况作出相应的处理,如对因地方立法而造成执法标准不一致的,可以建议相关立法机关进行立法调整；对因政府颁布的决定、命令等规范性文件而造成执法标准不一致的,可以商讨以什么样的标准作为统一的执法标准。

三、区域经济一体化中政府合作的执法协调的方式

执法协调的方式是执法协调所采用的方法和形式。执法协调的方式是否适当直接影响着执法协调的成效。在我国,执法协调的方式主要有以下几种：

(一)联合执法

联合执法“是指多个执法部门联合组成执法机构对相对人进行监督检查,但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动”(姜明安,2004：32)。区域性的联合执法是区域内多个执法主体联合组成执法机构,对区域内各行政区的相对人进行的执法活动,它是加强区域执法合作、攻克执法难关、整合执法资源,共同处理区域内带有共同性、互连性、全局性执法问题而开展的执法活动。联合执法比单一执法在执法主体、执法力度、执法效果、执法影响上都有较大的突破。联合执法是解决区域内或区域间久拖不决的执法难题、敏感性、复杂性问题而采取的措施。在政府合作中,联合执法也是一种重要的区域执法协调方式。其作用主要体现在：(1)整合执法力量,增强执法效果。它有利于执法部门把各地区的执法力量整合起来,形成执法合力,迅速及时地开展执法活动,克服单个执法部门执法力量薄弱、执法装备不足的弱点；(2)避免执法冲突,克服执法盲点。通过联合执法,执法主体可以就执法中的执法标准、执法手段、执法人员配备等统一进行协调,尽可能减少和避免执法冲突。对单一执法主体无暇顾及的执法薄弱区域,执法盲点区域,通过联合执法,可以加大这些地区的执法检查监督力度,避免个别区域存在执法的真空地带；(3)促进执法合作,提高执法水平。联合执法是执法力量的集中、执法智慧的凝结、执法资源的汇集、执法手段的创新。通过联合执法,能够增强执法主体间全方位、多层次的合作,增进执法互信,提高执法效率,解决执法难题,提升执法水平。

(二)行政协助

在区域行政执法中,由于行政相对人的行为可能出现在不同的行政区,行为涉及的当事人和利益关系也可能处于不同的地区,对相关行为的查处通常会超越行政执法主体自身的辖区范围,一些取证、处理、执行等工作往往需要其他区域的行政主体给予协助配合。同时,与人们经济活动的区域逐步扩大相适应,行为人的行为实施区域和影响区域也在进一步的扩大,过去以属地管理或属人管理的行政执法方式已无法满足执法形势的需要。执法难度的不断加大,使执法活动很难单靠某一执法力量来完成,它必须依靠其他主体的支持和配合。区域行政执法协助在区域行政中具有要意义,主要体现在：(1)通过行政协助,有利于加强执法合作,减少执法障碍,提高执法效率；(2)通过行政协助,有利于增强执法效果,提高执法协作水平,营造公正严明的执法环境；(3)通过行政协助,有利于克服执法主体自身能力的不足,及时防范和化解社会矛盾与风险,提高执法案件完结率。

在区域行政协助中,要把行政协助的参与主体、法定协助的条件和范围、约定协助的条件和范围、协助的实施程序、责任承担与追究及经费承担等确定下来,形成区域行政执法协助的制度与机制,实现区域行政执法协助的常态化、制度化,消除和避免区域行政协助过程中的各种障碍。

(三)跨地区案件移送

跨地区案件移送是确保案件管辖合法合理的基本要求,也是使案件得到公平公正处理的必要环节。跨地区案件移送是从无管辖权的执法主体移送至有管辖权的执法主体,或者是虽然某一执法主体对该案件有管辖权,但考虑到其他区域执法主体更适宜管辖的,由上级执法部门决定将该案件移送至其他区域的执法主体的活动。案件移送要求先立案的行政执法主体将与案件有关的证据材料、检验报告、鉴定书等,一并移送至其他区域的执法主体。

跨地区案件移送为违法行为的顺利查处发挥着极为重要的作用。案件移送的材料是否齐全直接影响到案件查处的成效和相关当事人能否得到应有的惩处。在区域执法中,案件移送是执法主体相互配合、协助做好执法工作的基本方式之一,也是区域执法协调的重要方式和内容。推动跨地区案件移送协调与处理有利于强化政府合作、促进区域法制建设。当然,如何对移送机制、程序、责任、监督等环节进行有效规范也是跨地区案件移送中需要重点解决的问题。

(四)执法信息通报

在执法活动中,尽早地收集和掌握相关案件信息是案件能够得到公平公正处理的必要前提。执法活动中信息的来源,一方面靠执法主体自己去收集,另一方面靠其他主体来提供。当执法主体自己收集的信息不能解决相关问题时,其他主体提供的信息就成为处理违法行为的关键。有时当执法主体面临信息缺失而束手无策时,其他主体提供的信息却可能使案件的查处变得柳暗花明。可以说,信息的共享不仅使违法行为的处理变得及时有效,同时也有助于执法主体执法能力和执法水平的提高。

随着人们活动范围的不断扩大,社会矛盾会呈现出跨区域、辐射广、影响大、突发性强、协调性难等特点,预防和解决这些社会矛盾,需要更高的管理技巧和问题处置能力。一个行为发生在一个区域,但结果却出现在另一个区域。及时地掌握相关信息,及早对某种行为和现象做出研判,一定程度上能够阻止该种行为和现象的发生。对执法主体而言,及时地得到其他地区以及本地区的相关执法信息,是准确分析执法形势,做出合法合理行政行为的关键。区域间执法信息的通报有利于保持执法主体间密切的执法合作关系,防范监管空隙,避免执法冲突,提升执法综合应对能力。因此,区域间的执法协调要把加强执法主体间的执法信息通报作为其重要的组成部分,搞好信息通报平台建设,形成便捷高效的信息通报机制。

(五)执法争议协调

执法争议协调是指负责执法争议协调的机构根据行政执法部门的提请或者依职权,对行政执法争议进行协调处理的活动。它解决的是执法主体行使职权过程中发生争议。这些争议有可能是因执法职责、执法依据、执法标准引起的,也可能是因联合执法、执法协助、案件移送而发生的。当争议发生后,负责执法争议协调的机构根据行政执法部门的提请或者依职权,对该争议进行调处。“行政执法争议协调应遵循维护法制统一、保证政令畅通、提高行政效能、保障行政相对人合法权益等原则”(石佑启、杨治坤,2007：44)。“通过行政执法争议协调,可以调和跨行政区部门利益,弥补立法时对行政执法职责权限模棱两可规定的缺陷”(程宝山、陈谦,2010：205),促进执法活动的顺利开展,营造和谐统一的执法环境和氛围。

通常情况下,执法争议协调可以按几种情形处理：(1)经协调,行政执法主体达成一致意见的,由执法争议协调主体制作《行政执法争议协调意见书》或《行政执法争议协调确认书》,发送执法主体执行；(2)经协调,行政执法主体对争议事项所涉及的主要问题达成一致意见,但对其他枝节问题不能达成一致意见的,由执法争议协调主体制作《行政执法争议协调意见书》或《行政执法争议协调确认书》,发送执法主体执行。其他枝节问题的处理在必要时可以报请行政执法主体共同的上级政府决定；(3)经协调,行政执法主体无法达成一致意见的,由执法争议协调主体报行政执法主体共同的上级政府决定。上级政府决定后制作《行政执法争议协调决定书》,发送执法主体执行。

(六)区域执法联合评议

区域执法联合评议是指区域内各执法主体为了提高执法活动的有效性、准确性、科学性而联合起来对某项或某类执法活动开展评议的活动。它是执法主体为了提高执法效能,联合起来开展的对执法活动的整体状况进行分析和评判的活动。通过执法主体的联合评议,可以检验出执法过程是否合法合理,执法环节是否衔接紧密,执法协调是否和谐顺畅,执法成本是否合理得当,执法成效是否达到预期目的等,总结出某项或某类执法活动的得失,为下一轮执法活动的开展提出预期目标和任务。执法联合评议既是对执法过程、执法结果的监督,也是对执法经验的分析与总结。执法中有什么优点可以发扬,有什么不足需要改进,都可以通过联合评议进行总结,积累经验。同时,通过评议,也能为后续执法活动的开展提供方向指引和方法借鉴,明确下一步执法的目标和要求。

加强区域执法联合评议,可以把不同区域相关执法活动进行比对,找出共性和个性,发现执法活动的优缺点、执法效能的优劣,形成稳固的执法行为模式。同时,通过区域执法联合评议,可以及时发现执法过程中发生的执法不作为、乱作为、执法越权等问题,减少和避免执法冲突,优化执法过程、提高执法效能。通过开展区域执法联合评议,区域执法的交流与合作必将无形中得到提升和加强。区域执法联合评议为区域执法协调活动的开展提供了一种重要的方式和途径。

[1] 程宝山、陈 谦(2010).中部地区经济一体化进程中的法制协调.河南社会科学,1.

[2] 范正伟(2011).依法行政是政府公信力的生命线.人民日报.

[3] 姜明安(2004).行政执法研究.北京：北京大学出版社.

[4] 马怀德(2012).预防化解社会矛盾的治本之策：规范公权力.中国法学,2.

[5] 唐 斌(2010).流失与重构：政府对公共心理安全感的满足——基于公共安全事件的思考.江淮论坛,3.

[6] 石佑启、杨治坤(2007).试论中部地区法制协调机制的构建.江汉论坛,11.

[7] 韦 军、何峥嵘(2010).泛珠三角区域内地法律冲突及其解决机制.广西民族大学学报,5.

[8] 杨 桦(2012).论区域行政执法合作——以珠三角地区执法合作为例.暨南学报,4.

[9] 姚来燕(2011).从行政执法的视角透视群体性事件.云南行政学院学院,2.

[10]张 穹(2009).建设法治政府是我国政府建设的必然选择.行政管理改革,2.

[11]张 穹(2009).法治政府建设是政府自身建设的根本.国家行政学院学报,4.

[12]张文显(2009).论中国特色社会主义法治道路.中国法学,6.