国有企业改革发展混合所有制经济研究

梁法院

十八届三中全会指出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。”积极发展混合所有制经济成为新一轮国企改革的重要着力点，将有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于多种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展

混合所有制经济作为一种财产所有结构，是相对于单一的公有制经济和非公有制经济而言的。十八届三中全会指出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。”积极发展混合所有制经济成为新一轮国企改革的重要着力点，将有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于多种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

一、当前国有企业改革发展中存在的问题

经过三十多年的探索和实践，我国国有企业改革不断深入，企业经营机制发生了根本变化。国有资产总量逐步壮大、质量显著提升，一批具有国际竞争力的大企业、大集团不断涌现，国企改革取得了历史性成就。但面对日益激烈的国际国内竞争形势和不断开放的市场环境，国有企业改革发展中还存在着诸多问题。

（一）国有经济布局不合理

在宏观分布层面，国有经济布局仍然过宽，特别在一般竞争领域，国有企业数量庞大，但“大而全、小而全”问题突出，真正有竞争力的大企业比例仍然偏低。在公益性行业和民生保障领域，国有经济本应发挥更大作用，但实际上却存在着不同程度的缺位和“欠账”。同时，国有经济在发展前瞻性战略性产业方面发挥的引导作用还不够，没能形成有效的示范带动作用。

在微观构成层面，国有企业资本化水平偏低、资产流动性差。一方面，因体制机制障碍，很多领域非公有制资本还无法顺利进入；另一方面，在已经实现股权多元化的企业中，国有股“一股独大”的情况比较突出，非公有资本话语权普遍不足，小股东利益很难得到有效保障，阻碍了公有制经济和非公有制经济间的良性互动。

（二）公司法人治理结构不完善

经过多年努力，全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革，从形式上建立了包括股东大会、董事会、监事会和经理层的内部治理结构，但从运行机制和实际效果看，离完善的现代企业制度还有很大差距。一方面，国有股东往往同时兼顾经济利益和社会责任，既可以通过行使股东权利影响企业决策，又可以通过行政权力干预企业经营，容易使企业陷入经营目标多元化的困境，增加了公司治理的复杂性。另一方面，董事会组成多以内部董事和控股股东代表为主，其结果往往或是大股东“越位”干预企业经营、侵犯小股东利益，或是所有者“缺位”、制衡机制缺失，造成“内部人控制”，甚至 “一把手说了算”。

（三）企业活力不足

国有股“一股独大”往往导致行政干预难以避免，使得经营者不能以市场经济原则经营企业，加之很多决策都需要上报政府相关部门，审批程序冗长，决策的科学性和时效性大打折扣。企业负责人的选拔基本上沿袭了行政任命、行政考核模式，加之约束机制缺失、职业经理人市场建设不完善，一些企业负责人“官本位”意识浓厚，经营企业的目的往往不是按照市场化的原则追求经济效益和长远发展，而是做好政绩以求升迁。国有企业缺乏有效的激励机制，“铁饭碗”、“大锅饭”倾向严重影响员工积极性，企业很难落实用人自主权，容易出现“有用的人留不住、不合适的人推不走”的“逆淘汰”情况。

（四）部分领域改革滞后

一方面，垄断行业改革整体滞后，市场化程度不高，特殊的市场地位造成了不公平竞争，产品定价长期背离价值，强化行业保护、排斥市场竞争、保护低效率，市场机制难以有效发挥作用，拉大了收入分配差距，影响社会公平正义。另一方面，由于历史原因，政府和企业责权界定不清晰，社会保障体系不健全，企业办社会等历史遗留问题仍然没有得到妥善解决，国有企业在走向市场的同时背负着沉重的社会负担，长期处于包袱重、运行效率低的状态，严重影响企业的经济效益，使大批国有企业在市场竞争中处于不利地位。

二、新一轮国有企业改革要坚持混合所有制发展方向

（一）有利于优化国有经济布局，进一步发挥国有资本带动力

国有企业可以通过兼并重组、产权转让、增资扩股等多种形式，逐步从不具竞争优势或不需要保持国有资本发挥控制力的一般竞争行业退出，推动国有资本进一步向支柱产业、优势产业和前瞻性战略性产业及龙头企业集中，通过资本有序流动优化国有经济布局。混合所有制经济对潜在投资主体没有身份限制，国有企业可以通过社会化融资，扩大资金来源，改善资本结构，加速发展壮大，提高国有经济的控制力和影响力，实现国有资本放大功能。通过多种形式引进非公资本参与国企改革，可以使处于困境的国有企业获得增量资本，引进更为灵活的经营机制，实现放开搞活，提高国有经济活力和带动力。

（二）有利于改善公司治理结构，实现政企分开

真正的政企分开是以产权结构的多元化为前提的，在国有企业改革中积极发展混合所有制经济，可以降低国有股东持股比例，优化企业股权结构，实现投资主体和产权多元化，为完善公司法人治理结构、建立市场化的选人用人机制创造条件。建立在混合所有制基础上的公司法人治理结构，可以使企业受到来自不同性质所有制投资主体的约束和监督，减少政府对企业经营的直接干预，使企业可以按照市场化原则决定发展战略和选择经营者，从而建立起科学、高效的现代企业制度，提高决策的科学性，防止“内部人控制”问题产生，实现政企分开。

（三）有利于公有制经济和非公有制经济良性互动，提高国家竞争力

公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础，在国有企业改革中大力发展混合所有制经济，有利于破除“国进民退”和“国退民进”争论，打破企业在所有制身份上的界限，实现“公平进入、公平竞争、共同发展”，打造更多具有国际竞争力的民族企业，提高国家竞争力。通过发展混合所有制经济，吸收非公有制资本参与国企改革，可以把国有企业资源集中优势和民营经济竞争活力有效结合起来，提高企业发展的质量和效益，同时也可以为非公有制经济发展腾出更大空间，引导公有制经济和非公有制经济在产业分布和产业链分工上协调配合，实现各种所有制经济取长补短、良性互动。

三、发展混合所有制经济的对策建议

（一）进一步完善国有资产监督管理体制

要以“管资本”为主加强国有资产监督管理，逐步构建“国资分类监管-资本投资运营-企业市场化经营”的分层监管体制。在“国资分类监管”层，按照竞争性业务与非竞争性业分开原则，对国有企业进行兼并重组，成立一批专注经济职能或社会职能的国有资本投资运营公司，在国有企业的经济目标和社会目标之间建立“隔离层”，实现不同资本投资平台经营目标单一化，把对国有经济的优化布局和对国有企业的直接监管落实到对投资平台的布局和监管上。

在“资本投资运营”层，由国有资本投资运营公司按照“宜控则控、宜参则参”的原则开展股权投资，以产权为纽带管理国有资本，积极行使股东权利，向混合所有制企业派出股权董事、影响公司决策，把国有股东的“人格化”落到实处，通过资本投资运营实现国有资产保值增值和社会公益目标。

在“企业市场化经营”层，坚决按《公司法》办事，尊重公司法人主体地位，完善公司法人治理结构，确保不同所有制投资主体按照投资比例依法行使股东权利，以政府购买服务或成本补偿形式建立竞争性企业承担公益性职能补偿机制，最大限度地减少行政力量对企业自主经营的直接干预。

（二）在优化国有资本布局的基础上，进一步完善分类监管

坚持国有经济“有进有退，有所为有所不为”，按照“少而精、大而强”的原则，继续推进国有经济布局和结构的战略性调整，在竞争性领域逐步取消对国有企业的不当保护，在竞争中实现优进劣退，推动国有资本继续向重点行业和关键领域集中，向优势企业集中。

完善分类监管，区分企业功能定位不同，实施差别化的监管方式和引导措施。对竞争类企业，要坚持市场化改革方向，放开市场主体准入，减少政府保护和行政干预，以经济利益最大化为目标，重点监管结构调整和资本回报水平，通过经济增加值、平衡计分卡等考核方式，引导企业把经济效益和长远发展放在首位，实现国有资本保值增值。对公益类企业，可以采取国有独资形式，把社会效益放在首位，着重从提供公共服务和公共产品的成本控制、服务质量等方面进行监管，加强产业规制，通过经营信息公开引入社会监督。对兼具竞争性质和公益性质的企业，以及自然垄断类企业，要通过网运分离、业务剥离，实现竞争性环节与公益性环节分开，分别纳入竞争类企业或公益类企业实施监管。

（三）提高国有资本流动性，完善公司法人治理结构

进一步深化国有企业股份制公司制改革，提高国有资本流动性。具备条件的国有企业要通过增资扩股、收购资产等方式，尽快实现整体上市，实现产权多元化；不具备整体上市条件的也要积极推动主业资产上市，或通过产权转让、交叉持股等形式引入战略投资者，加快股权多元化改革步伐。

加强以董事会建设为核心的内部治理，逐步建立以外部董事为主的董事会，建立规范的董事会议事规则、决策程序和责任追究机制，使董事会成为企业经营决策和管理层选聘激励的权责主体。实行累积投票制度，公平保护小股东权益，提高非公有制资本参与国企改革的积极性。扩大监事会权利，实行强制性的公司信息披露制度，确保监事能够获得准确和充分的信息。

坚持市场化改革方向，充分发挥资本市场作用，利用兼并、收购、重组、破产等机制实现企业优胜劣汰和对经理人员的约束；加强职业经理人市场建设和中介机构培育，建立包括信用评估体系和企业家素质评估体系在内的市场评估体系，推动建立声誉机制；强化利益相关者监督和社会舆论监督，不断完善全方位的外部治理机制。

（四）做好相关配套工作，为改革创造良好条件

加快发展多层次资本市场，提高企业直接融资比例和股权流动性，建立强制分红和强制回购制度，为发展混合所有制经济创造良好制度环境。探索党管干部原则与市场化选聘企业负责人相结合的有效途径，加大社会化选聘力度，实行经营目标契约化管理。通过经营者持股、员工持股计划、股票期权等方式，把高层管理人员和核心人才的薪酬激励与公司长期利益挂钩，推动企业长远发展，真正建立起经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减的市场化用人机制和激励机制。

进一步完善社会保障体系，拓宽职工安置渠道，多方筹措改革成本，彻底剥离国有企业政策性、历史性负担，扭转国有企业不利的竞争地位，为包袱沉重的国有企业吸引非公制资本参与改革、公平进入市场创造条件。加强国有产权管理和财务监督，完善企业内控体系和风险预警防范机制，国有资产对外转让应当遵循公开、公平、公正原则，在依法设立的企业国有产权交易机构公开进行，防止国有资产流失。

（作者系天津市国资委）