明清时期广东台风灾害救灾机制研究

吴志锋 ，黄燕华

(1.五邑大学 科技处，广东 江门 529020；2.花都圆玄中学,广东 广州 510800)

明清时期广东台风灾害发生频繁，危害严重。据相关文献的检索结果显示，目前国外尚未有人对明清时期广东台风灾害救灾机制进行过专门的研究；而在国内，很多研究只是零星地散见于中国(或广东)自然灾害的整体研究当中，并没有专门、深入和系统的研究成果。笔者尝试利用地方志、朱批奏折、档案资料等史志中所载相关史料对明清时期广东台风灾害救灾机制进行初步探讨。

一、严格执行报灾和勘灾

(一)报灾

报灾，即灾情的呈报，是实施救灾的第一项重要环节，中央主要靠此了解地方的基本灾情。报灾有规定的程序，通常由州县上报到督抚，再由督抚上报到中央，自下而上地进行。广东地区自然也不例外。根据相关史料记载，一旦广东各州县发生台风灾害，当地官吏便会立即搜集各地受灾的相关情况，包括时间、地点、范围、农作物受灾及成灾面积、受灾及成灾人口，人畜伤亡、房屋、衣被、粮棉等生活资料和水利设施的损失情况等，并迅速上报给所属州府(广东诸州府)的官员及广东省的督抚司道，督抚整理汇总所辖各州县被灾情况后，便迅速“飞章题报”到中央，由中央进行批示。

报灾的关键是要做到及时和迅速，因为经受台风灾害后，灾区人民财物尽失，田园、家园尽毁，倘若不及时采取救灾措施，将会严重影响灾民正常的生产与生活，进而破坏社会秩序的稳定发展。为了尽快了解地方灾情，及时采取救灾措施，中央政府规定：“凡地方有灾者，必速以闻。”(嘉庆《大清会典》卷十二)通过对大量明清时期朱批奏折的分析，可以了解到广东地方政府上报灾情的时限一般都是在一个月左右。为了确保地方官员报灾及时，中央政府还制定了非常严厉的“报灾逾限”处分例。据《钦定大清会典事例》载：“如州县官迟报逾限半月以内者，罚俸六月；逾限一月以内者，罚俸一年；逾限一月以外者，降一级调用；逾限两月以外者，降二级调用；逾限三月以外，怠缓已甚者，革职；巡抚、布政使、道、府等官，以州县报到之日起算，如有逾限者，一例处分”。

除此之外，报灾还要求做到真实和准确，因为对灾民来说，最不幸的莫过于地方官员匿灾不报或谎报灾情。虽然时至明清时期，荒政制度已较为成熟，但匿灾不报或谎报灾情之弊端在广东地区仍然是难以克服。据《明太宗实录》载：“永乐九年九月，广东雷州府飓风暴雨，遂溪、海康二县坏庐舍千百余间，田禾八百余顷，民溺死千六百余人，府县匿不以闻。”又据《清仁宗实录》载：“嘉庆六年，粤东偶被飓风，查勘田禾，并无损伤，不致成灾，吹坏房屋船只，动项抚恤等语，所奏似近粉饰。粤东高廉等府，猝被飓风，房屋船只俱有损坏，并伤毙兵丁商民至数百名之多，安得以田禾并无伤损，即称勘不成灾？” 地方官员讳灾的原因有很多，有的是为了宣扬政绩，灾歉也说成是丰收；有的是为了推卸失察的责任，包庇下属。[1]为了杜绝此类事情的继续发生，中央政府制定了一系列的处罚措施，以约束地方官员的行为。

(二)勘灾

勘灾，即查勘核实灾情，以为救灾提供具体、可靠的依据，是实施救灾的第二项重要环节。勘灾的主要内容是：调查核实受灾州县被灾田地的数量和程度，堤坝、桥梁、道路、衙署、仓廒、庙宇、学校、房屋、商渔船只的损失情况，以及人畜的伤亡情况等。地方州县官员在勘查灾情完毕后，通常以调查报告或巡查报告等文书形式，迅速呈报给所属省份督抚，督抚再上报到中央。

明清时期广东地方官员勘灾一般是与报灾同时进行的。据《宫中档雍正朝奏折》载：雍正元年，“广东雷州府属之海康、遂溪二县于八月二十三日飓风大作，海潮涌涨丈余”，广东总督杨琳“同抚臣一面题报，一面委员查勘，抚恤，捐赈”。[2]66又据《光绪朝硃批奏折》载：光绪二十三年八月二十一日，“广东迆西海面陡起飓风，拔木扬沙，海潮骤涨，雷州、琼州、高州三府属多罹其灾”，广东巡抚许振祎一面题报，一面“饬藩司派员酌带银两，分赴各属，会同地方官，察看灾情”。[3]34而查灾委员的遴选，按照政府规定，严禁“假手胥役”代查代报，而是由各级官员和印委查灾官员负责查报，倘若“官员勘灾，不委厅官、印官，乃委教官、杂职查勘，……皆罚俸一年”(《钦定大清会典事例》卷一百一十)；如灾情较重，受灾范围较大，督抚与知府、同知、通判或候补、试用官员中遴选妥员赴受灾州县会同地方官勘查；如灾情异常严重，广东省督抚须亲自赴灾区查勘。

另外明清时期广东地方官员对勘灾的期限也有一定的要求。根据相关史料记载，地方官员从“着手勘灾”、“查明灾情”到“造册题报”一般都需要在一个半月时间内完成。据《雍正朝汉文硃批奏折汇编》载，广东巡抚杨永斌于雍正十年九月初十日奏报粤东遭受飓风，时至雍正十年十月十一日勘查完毕，需时一个月左右。[4]274-275,442-443又据《光绪朝硃批奏折》载，光绪三十四年十月初二日，张人俊奉谕旨督率在事官绅分投查勘粤省飓灾，时至光绪三十四年十一月中旬查勘完毕、造册题报，需时一个半月左右。[3]541-543

二、积极实施灾后救济

根据相关史料记载，明清时期广东遭受飓灾后，中央及地方政府官员实施的救灾措施主要包括有赈济、蠲免、抚恤、借贷、安辑和平粜等六方面。其中，尤以赈济、蠲免和抚恤三方面措施最为重要。

(一)赈济

赈济，即用钱款、粮食或衣物等去救助灾民，是救灾的首要措施。赈济是一种极为古老的救灾手段，自成周以来，便有此举。明清时期沿袭旧制，并进一步发展、完善，制度更加详备、严密。赈济主要包括谷赈、银赈、煮赈和工赈等四种方式。其中，谷赈、银赈这两种方式在明清时期广东地区遇灾急赈中最为流行。一般来说，“如系一隅偏灾，四周皆熟”，“则给赈银，留米以备急需”(《荒政辑要》卷三)；“如系大势皆荒，米少价贵之处，则多给赈米，少给赈银”(同上)。此外，工赈的使用频率也较高，但煮赈只会偶尔采用。

谷赈，即把米粮无偿赈给灾民，是明清时期广东地区采用最多的一种赈济方式。台风灾害后，灾民的田园、家园尽毁，最直接和有效的就是解决他们的吃、穿问题。谷赈的主要形式是发仓谷赈给灾民。如，宣德九年，广东肇庆、雷州二府“被飓风潮涌淹没，禾稼无收，人民饥窘”，经巡按杨翰等官员“验实，开仓赈济”(《明英宗实录》卷三)。弘治五年，南海“大风飓，水失潮，南海基围震溃，禾稼荡尽”，有司发仓谷“赈济流民一万余人”(《南海县志》卷三)。万历四十六年，广东潮州府“火雷、海飓交作，淹死男妇一万二千五百三十名口，……漂没田亩盐埕五千余顷，……王明璿查勘被灾州县，赈给预备仓谷三千三百石三斗零”(《明神宗实录》卷六十五)。雍正元年，雷州府“飓风潮涌，俗称海啸，沿海村庄人民田禾多被淹没，房屋、堤岸尽行冲塌”，巡抚年希尧令“动支仓谷赈济灾民”[2]55-56，“大口每人给谷八斗，小口每人给谷四斗，使得安生”[2]66，等等。通过上述事例可见，发仓谷赈济对灾民改善灾后生活所起到了重要作用。

银赈，即把钱款无偿赈给灾民，也是明清时期广东地区最为普遍的一种赈济方式。明清时期遇灾银赈，一般先动用出粜银两，无则动用司库银两，灾情异常严重则拨用内帑银两。在广东地区遇飓灾银赈的案例中，第一、三种情况并不多见，最常见的还是第二种情况：动用司库银两赈给灾民。如，雍正十年，广州府属之东莞、增城二县“山水陡发，又适于飓风大作，……所有晚禾被水淹浸”，巡抚杨永斌饬司局“动支公项银两，……按照户口遍加赈济”。[4]538光绪二十二年，广、肇、高、阳等府厅属“先后三次被风，以高州府受害最烈，……饬高州府就近于釐局，拨银九千两先办急赈”。[5]646-647光绪三十年，惠、潮、嘉所属各地方“飓风大雨，山水陡涨，……城乡各处陡被浸灌”，巡抚张人俊“饬司局及电饬潮州府，共筹拨洋银五千两，发给灾情较重之永安、丰顺二县”。[6]待银赈结束后，地方官员需将已赈户口和施放银款数目复行谕晓，并作相应的报销。

工赈，即灾年由官府兴办工程，募灾民劳作，日给钱米，既可使灾民免除饥馑，又能利用民力，是明清时期广东地区最为积极的一种赈济方式。如，万历十六年至十八年，雷州府“飓风连作，岸基崩陷，两岸亿万顷田悉属荒芜，知府林廷陆委海康知县秦懋义亲勘，支库银一千五百两丁粮，起派银一千五百两为招工、椿石之用”(万历《雷州府志》卷三)。光绪二十三年，雷州府之遂溪“续报被风，察核情形，遂溪沿海堤岸四千八百余丈多被冲坍，咸潮灌注，……遂溪无款可拨，饬据藩司将本年提存解部备荒经费一万二千两，全数动支，拨给遂溪县银六千两办理工赈”。[5]716光绪三十二年，广东省“潦水涨发，飓风并作，广肇高钦等府州属迭被冲决围基，倒塌民房，淹没禾稼，损伤人口”，总督岑春煊“提拨馆款银六万一千四百余两，及就地筹款银七千三百余元，以充招工、修围经费”[7]408-409。

煮赈，又称粥赈，即施粥于灾民，也是明清时期广东地区赈济的一种重要方式。赈粥这种做法最早可以追溯到战国时期，发展至明清时期，粥赈制度已相当周全、完善。赈粥相较于其他赈济方式具有其不可替代的作用。例如，从外省流徙而来的难民，户口难稽，人数无定，除施粥外无其他更适合的赈济办法。如，顺治九年，香山“飓风大雨三至，晚禾灾，谷贵，民饥。……知县煮粥赈之”(光绪《香山县志》卷二十二)。雍正三年，饶平“飓风积雨，通县水灾，米谷不登，饿莩藉，民房倒塌殆尽，县主倡富民捐米施粥”(光绪《饶平县志》卷十三)。光绪十年四月，番禺猝遭飓灾，“秦姓宗祠最称坚固，已扫为平地，村中屋宇约塌二百余间，……翌日店东偕秦姓某茂才之封翁煮粥派与灾民充饥”。[8]通过上述史料可见，粥赈无论是官赈还是民赈，都不失为一种直接施惠于民的重要救助方式。

明清时期广东地方政府除主要靠自身进行赈济外，还会通过各种鼓励手段劝谕、倡导士民绅商捐谷、捐银赈济。

(二)蠲免

蠲免，即免除灾民的赋税、徭役，是除赈济外的又一项重要救灾措施，也是恢复和发展农业经济的重要政策之一。蠲免也是一种极为古老的救灾手段，发展至明清时期，该措施已相当周全、完善。如，明弘治三年颁布的《灾伤应免粮草事例》规定：“全灾者，免七分；九分者，免六分；八分者，免五分；七分者，免四分；六分者，免三分；五分者，免二分；四分者，免一分。”清顺治年间则规定：“将全部额赋分作十分，按田亩受灾数酌减，被灾十分者，免钱粮十分之三；七八分者，免十分之二；六分者，免十分之一。”(嘉庆《新安县志》卷首)乾隆三年又作补充规定：“被灾五分之处亦准报灾，地方官查勘明确，蠲免钱粮十分之一，永著为例。”(同上)由上述可见，明清时期灾民可蠲免的数额虽然前后有所不同，但均根据其受灾程度的轻重而确定，这样操作起来更为具体、规范，有利于“蠲免”措施的制度化发展。

广东在明清时期既是台风灾害的频发区，又是我国重要的粮食生产区，有鉴于此，中央政府对广东这一多灾区经常予以赋税蠲免。如，永乐十八年，海康、遂溪“飓风暴雨，海水涨溢，伤民禾稼，田租无征者一千六百石，诏悉免之”(万历《广东通志》卷六)。正德十一年，雷州府“飓风害稼，万顷无收，民告灾，乃减收一半”(民国《海康县续志》卷四十四)。万历十七年，海康“飓风大作，捍海堤溃，损害禾稼数千亩，知县陈锦请免本年田租十分之三”( 康熙《海康县志》上卷)。康熙十三年，阳江“飓风作，南河二三图地方冲决，知县孙廷铎请踏勘，免税三十七顷有奇”( 乾隆《阳江县志》卷八)。雍正元年，雷州府属诸县“飓风潮涌，……查海康、遂溪两县共报咸水淹伤十分灾田八百四十五顷二十五亩零，编征粮饷银二千五百七十三两零，本色米二百九十三石零，照例应免十分之三”。[2]55-56通过上述事例可见明清时期广东地区蠲免措施的实施情况：在一般情况下政府会按照被灾情形蠲免相应的租税分额，但在灾情异常严重的情况下则可实行租税全面。

与蠲免相关的救灾手段还有蠲缓，即缓征，也就是将受灾略轻地区的应征赋税、徭役暂行缓征。明清时期蠲缓的事例，在广东地方志、奏折、实录等文献中记载并不多，但可以肯定的是蠲缓也是明清时期广东地区台风灾害后曾经一度使用的救灾措施。如，雍正三年，潮州府诸县“飓风积雨，田庐淹没，斗米银七钱，潮属惟惠来、饶平、程乡三县灾伤更重，冬十一月……缓额征”(道光《肇庆府志》卷九)。雍正五年，揭阳“飓风突作，连日雨，至七月初二日乃止，初三日霖雨，都水涌，漂没田庐，知县陈树芝勘报，委知府胡恂覆勘，申请宽征”(雍正《揭阳县志》卷四)。乾隆十年，粤东南海、番禺等县“猝被飓风，损伤沿海田禾，……所有应征钱粮一并缓征”(《清高宗实录》卷二百五十三)。虽然缓征与蠲免有着明显区别，但临灾缓征，可以舒解民力、稳定民心，其作用也是不容忽视的。

蠲免还有另外一种情况就是蠲免积欠。中国历代征收赋税都有非常严格的规定，正常情况下逾期不缴会受到严厉制裁，所以一般来说，农民很少拖欠赋税。积欠的产生一般源于遇灾减税或缓征，赋税逐年拖欠，越积越多，到最后农民根本无法偿还。历代政府对待这种情况，通常只能采取蠲免办法。如，康熙十年，开平“飓风大雨，……奉诏蠲免康熙四、五、六年民欠钱粮”(康熙《开平县志》卷二十二)。乾隆十六年，“蠲免广东海康、文昌、潮阳等十一州县乾隆十五年风灾额赋”(《清高宗实录》卷三百八十九)。咸丰九年，海丰“前则苦旱，后则连遭飓风，禾薯俱少收，是年奉旨赦免以前逋欠钱粮”( 乾隆《海丰县志》续集)。虽然蠲免历年积欠是中央政府的无奈之举，但对于灾民来说，毕竟为其逐渐恢复生产、重建家园提供了喘息的机会，也不失为一项积极的举措。

尽管中央及广东地方政府对灾蠲的规划、比例早已作了详细的要求和规定，但受灾地区最后获得的灾蠲数额，还取决于灾区地方官员的清廉程度。广东地方官员为一己之私，“增减造册，侵蚀蠲赋”、“藉端勒索，借民肥己”，甚至“以歉为丰，照常催征”的情况还是时有发生，尤其是在政治腐败的清代中后期。为防止地方官员在执行蠲免过程中“中饱私囊”，中央政府制定了非常严厉的处罚措施。如，康熙十五年，奏准“官员将蠲免钱粮增减造册者，州县官降二级调用，该管司道、府官罚俸一年，督抚罚俸六月”(《钦定大清会典事例》卷一百一十)。康熙十八年，又覆准“蠲免钱粮，州县官有借民肥己，使民不沾实惠等弊，……将州县照贪官例，革职拿问；其督抚、布政使、道府等官，不行稽察，令州县任意侵蚀者，皆革职。今增为：督抚不将侵冒之员，照例参请拿问者，降三级调用”(同上)。上述处罚规定，不仅处罚违法的当事官吏，还追究具有失察之责的上级官员，这在一定程度上保证了广东地区灾蠲措施的正常实施。

(三)抚恤

抚恤，是政府灾后安置灾民的重要措施。明清时期广东地区的抚恤措施主要包括发给灾民维修费、抚恤银、敛葬费等。

发给灾民维修费。地方政府对灾民发放的维修费主要用于修复因灾损坏的房屋、船只等设施。如，雍正元年，雷州府“飓风大作，海潮涌涨丈余，……田禾淹浸，庐舍倒塌”，总督杨琳查勘抚恤，“每户三人以上者捐建大茅屋一间，一二人者捐给小茅屋一间”。[2]66雍正十年，粤东地区“飓风复发，……甚是狂大，吹至亥时始住，通省打坏大小船二百余只，……广州府吹坏房屋二十余间，肇庆府城内外共吹坏房屋一百一十四间，别县只吹去瓦片”，总督鄂弥达下令加意抚恤，“每船打烂失去者赏银十两，打坏一半者赏银五两；每吹坏房一间赏银二三两不等”。[4]442-443嘉庆六年，粤东高、廉等府“猝被飓风，房屋、船只俱有损坏”，吉庆动项抚恤，“将被风吹损商渔船只、居民房屋给予修费”(《清仁宗实录》卷八十九)。

发给灾民抚恤银和敛葬费。明清时期每遇飓风、地震等突发性大灾害，都会有大量人员伤亡。灾民在遭受自然灾害的重创后，连最基本的生存问题都无法解决，更谈不上治病疗伤、买棺掩骼等，因此地方政府的救助显得极为重要。如，万历四十六年，广东潮州府“火雷、海飓交作，淹死男妇一万二千五百三十名口”，按臣王命璿查勘、抚恤，给予溺毙男妇“埋葬银五百九十七两六钱九分”(《明神宗实录》卷六十五)。康熙六十一年，潮州府“飓风大雨，……淹没兵丁十九名”，两广总督杨琳查明后，对“淹没兵丁，恤赏家口，挑其子弟食粮”。[9]雍正十一年，雷州、高州府属“吹发飓风，……吴川县淹毙及漂没罟船人口共一百五十二名，……遂溪县淹毙及压毙人口四十九名”，总督鄂弥达携带存公银两，星往被风各县赈恤，“渰毙男妇每名口发银四两，给各亲属以资殡葬”[10]。

(四)借贷

借贷，是指出借钱粮、耕牛等物资给灾民，并于秋后免息偿还，这是政府针对尚可维持生计但又无力进行再生产的灾民施行的救荒措施。“借贷”与“赈济”最大的区别在于“借贷”是以偿还为条件的，其目的不仅是为了解决灾民的生计问题，还着眼于灾后恢复和发展生产。

明清时期借贷的主要项目包括有贷口粮、贷籽种、贷耕牛、贷农具等七方面。其中，贷口粮、籽种二项在明清时期广东地区遭遇飓灾后使用得最为普遍。如，乾隆十年，粤东南海、番禺等县“猝被飓风，损伤沿海田禾，……借给贫民社仓谷石，秋后免息还仓”(《清高宗实录》卷二百五十三)。光绪三十四年，广、肇、惠、潮、高、雷、琼、廉、钦等府州属“先后遭水遭风，或冲决围堤，坍损城垣，倒塌房屋，或沉覆船只，伤毙人口，淹没禾稼”，总督张人俊“饬属购备籽种，分给耕农俾资补种”。[7]506-507通过上述史料的分析可以了解，贷给灾民的口粮、籽种主要来源于地方仓和官廪，有时也会由政府饬属出面购买出贷；而借贷的口粮、籽种一般是要偿还的，通常是春天贷给，待秋成后免息偿还。

飓灾后，广东地方官员除贷给灾民口粮、籽种外，还会贷给灾民耕牛、农具等。据史料记载，如遇飓灾，耕牛或被压死、溺死，或被贱卖、宰杀。然而，一到灾后恢复生产时，耕牛就变得极为缺乏，农民的耕作根本无法开展，严重影响农作物的正常播种。因此，在灾后为农民提供耕牛，让其尽快恢复农业生产，也是政府救荒中的一项重要内容。但“借牛种以通变者，盖饥馑之后，赈济之余，官府左支右吾，府库之财亦竭矣”(《明经世文编》卷一百六十二)，仅靠政府之力很难购买足够的耕牛贷给灾民。嘉靖年间，广东佥事林希元提出了一个两全齐美的办法，若灾民“不能存活，欲变卖(耕牛)易谷，听其赴官陈告官，令富民为之收买，仍付牛主收养，待丰年贩卖，或牛主取赎”(同上)，这样，“牛可不杀，而春耕有赖，民获全济，而官本不亏”(同上)，一举两得。明清时期广东地方政府基本沿用此法。

政府除直接出资借贷外，还会通过政府干预的手段促成民间转贷，以实现民间互救。如，嘉靖八年，广东佥事林希元提出“处置缺乏牛种贫农法”：“令地方官逐都逐图，差人查勘。除有牛无种，有种无牛，听其自为计外，无牛人户，令有牛者带耕而家。用牛则与之俱食，失牛则与之均倍。无种人户，令富人户一人借与十人或二十人，每人所借杂种三斗或二斗。耕种之时，令债主监其下种，不许因而食用。收成之时，许债主就田扣取，不许因而拖欠。亦如其息，官为主契，付债主收执，此法一立，有牛种者皆乐于借，而不患其无偿，缺牛种者皆利于借，而不患其乏用”(同上)。

综上，明清时期广东台风灾害后实施的一系列救灾政策与措施对于灾民顺利度过难关、迅速恢复农业生产与生活起到了重要的作用。在官方主导救灾的同时，政府也会有针对性地发动民间力量来参与救灾活动，至清代中后期，广东民间力量已发展成为一支不可忽视的生力军，是国家及地方政府救灾工作的有力补充。这些，对当下的救灾工作仍有借鉴意义。

参考文献：

[1]李向军.中国救灾史[M].广州：广东人民出版社，1996：44.

[2]宫中档雍正朝奏折：第二辑[G].台北：故宫博物院，1977.

[3]中国第一历史档案馆.光绪朝硃批奏折：第一百零一辑[G].北京：中华书局，1995.

[4]中国第一历史档案馆.雍正朝汉文硃批奏折汇编：第二十三辑[G].南京：江苏古籍出版社，1991.

[5]中国第一历史档案馆.光绪朝硃批奏折:第三十一辑[G].北京：中华书局，1995.

[6]中国第一历史档案馆.光绪朝硃批奏折：第九十七辑[G].北京：中华书局，1995：351.

[7]中国第一历史档案馆.光绪朝硃批奏折：第三十二辑[G].北京：中华书局，1995.

[8]风灾可骇[N].申报，1884-05-08.

[9]中国第一历史档案馆.康熙朝硃批奏折:第八辑[G].北京：档案出版社，1985：310.

[10]中国第一历史档案馆.雍正朝汉文硃批奏折汇编：第二十五辑[G].南京：江苏古籍出版社，1991：830-832.