全国人大代表、全国老龄办常务副主任陈传书：养老服务应让社会唱主角

丁筱净

全国公办养老机构改革大幕已然拉开。2013年12月13日，民政部向内部下发了《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》（以下简称《通知》）。截至目前，已有多地民政部门将试点机构上报民政部备案。

公办、民营养老机构问题的症结在哪里？公办养老机构改革能否有效解决我国目前的机构养老问题？未来我国养老机构的发展趋势是什么？对此，《民生周刊》记者采访了第十二届全国人大代表，民政部党组成员，全国老龄工作委员会办公室党组书记、常务副主任，全国老龄协会会长陈传书。

民生周刊：目前我国老龄人口已突破2.02亿，且预测未来20年平均每年增加1000万人，到2033年会突破4亿。快速的老龄化进程给我国养老事业带来了哪些挑战？

陈传书：最基本的挑战是未富先老。我们既要解决养老问题，又要解决发展问题，而发展是应对人口老龄化的根本途径，所以必须坚持老龄事业适应社会协调发展，这是一个基本的挑战。

第二个挑战是未备先老。发达国家有几十年甚至上百年的时间来准备应对人口老龄化，我们的时间很短，因此无论在思想上还是机制上，都还没有做好充分的准备：城乡的养老服务设施和资源现在还是相当匮乏的，养老服务体系不健全，未来4亿多老年人的生活保障是个重大的民生问题。

最后是家庭养老功能严重弱化。目前我国老龄人口中，子女不在身边的空巢老人占据了一半，这与我们控制人口过快增长、实行强有力的计划生育政策有一定关系，同时也是我们人口类型转变过程中必然要经历的一个困难阶段。这使我们传统的家庭养老方式受到了很大冲击，原来的家庭养老功能外化为社会养老。对社会养老服务的需求日益增长和供给不足的矛盾将长期存在并且日益突出。

民生周刊：目前我国的老龄化处于什么阶段？

陈传书：单纯从人口结构来讲，我们还处于老龄化的初级阶段。目前我国60岁以上老人中，65岁以下的占三分之一，70岁以下的占一半以上，这些年龄段的老年人大多数还能生活自理。

中国人口老龄化伴随着高龄化，我国老龄化的高龄化阶段还未来临，真正的矛盾集中爆发应该是高龄化阶段。高龄人口比重越大，对养老服务的需求越大，将来真正需要住养老院的是这部分人。所以，虽然单纯从人口结构来讲，我们还没有到最困难的时候，但是我们的矛盾已经相当突出了。这说明我们的养老体制机制严重不适应社会发展需求。

民生周刊：此次改革针对的是公办养老机构，目前公办养老机构存在哪些问题？

陈传书：首先，公办养老机构目前的职能定位不够明确。建国初期的公办机构保障对象是很明确的，比如三无老人。当时也有一套机制来约束，比如入住农村敬老院的老人，百年后其房产和土地都归集体所有。如今，国人的养老需求发生很大变化，对机构养老的需求大大增加了，所以近年来公办机构的接收对象也在不断扩大。现在，公办养老机构中真正的三无、困难老人比例并不高，“公办”的职能发生了错位。

第二，公办养老机构的结构布局并不合理。养老机构有的一床难求，有的却门可罗雀，原因何在？一是布局不合理，城市公办养老院往往供不应求，而农村公办敬老院空床率却极高；二是结构不合理，目前全国公办养老院中，没有医护条件的颐养型养老院占多数，而能接收失能老人的医护型养老院紧缺。这也是一种错位，针对健康老人应该尽可能创造条件让其在家庭、社区养老，公办机构应面向困难和失能老人。公办养老机构应该向医护型转变，以医护型为主，颐养型机构应以市场为主。

最后，公办养老机构的运营机制不健全。我国的公办养老机构基本上按照最传统的事业单位管理，发“人头费”，与市场不接轨并一定程度上影响了效率。

公办养老机构的症结在于没有形成好的机制，没有一套全国统一的机制来引导其发展。

民生周刊：应该建立一种什么样的机制，更好地促进养老需求的满足和养老产业的发展？

陈传书：如果说养老服务要发展，将来到底以供给型为主还是产业型为主，这是一个需要思考的问题。大部分理论还是希望以社会福利的思路发展，但要考虑到我们将面临的是4亿老年人，一个如此庞大的社会群体，本身消费水平不高，基本不参加国民经济大循环，如果再没有养老消费，有可能成为整个社会经济发展的一个拖累。

因此，我认为养老服务不能对机构实行供给制，我主张由“补机构”向“补人头”转变。我们的社会福利应该是面向个人的，将养老补贴直接给需要的个人，提高个人的购买力，让个人自由选择养老方式和机构，这样才能良性循环。在整个养老服务体系里，政府要承担兜底作用，但一定要让社会唱主角。

如果继续按照“补机构”的思路，比如现在的“民办公助”和“公建民营”，都是拿到政府补贴的民营机构，那么没有补贴的民建民营机构还有发展空间吗？另外，不同地方政府的补贴能力不同，在中西部贫困地区，政府补贴不了多少，拿不到补贴的人还有往里投入的动力吗？

所以，应该将补贴给老年人，让他们自由选择，让公办养老机构和民办养老机构像国有企业和民营企业一样，在同一市场上遵循同样的规则发展，养老服务市场才能有活力。

民生周刊：“补人头”有哪些做法？在我国是否已有尝试？

陈传书：“补人头”目前的主流做法有两种：一是建立护理保险制度，这是国际化的大趋势，山东省青岛市正进行试点；二是通过发放养老服务补贴制度，给予需要入住机构养老的困难老人以一定补贴。

我国目前“补人头”的做法在两个城市开展了尝试，分别是青岛2012年起试行长期医疗护理保险制度和上海2013年起试点高龄老人医疗护理计划。目前两市的探索时间较短，初期反映较好，为患者及家属减轻了负担，也促进了护理机构的健康发展。

在我国，养老服务补贴更好推进，但是这种补贴是一种普惠性的补贴，具有一定局限性。如果建立起护理保险制度，就能够更好解决资源分配公平的问题。老年人面临的贫困、疾病、失能三大风险中，现有的养老保险、医疗保险能够化解前两种风险带来的损失，而护理保险能化解老年人的失能风险。只是，在我国建立护理保险制度的过程会很长，无法一蹴而就。