论公安边防执法工作沿革

李 莎

(公安边防部队士官学校，云南·昆明 650214)

随着新中国的成立，我国边境管理机构也随之建立和发展起来，并在斗争实践中改变了新中国成立前“有边无防”的局面，逐步形成了具有中国特色的边境管理体制。但“边防执法”并不是一开始就有的，而是随着边防管理工作的发展，边防执法规范化工作的加强而逐步提出并推广使用的。

1949年10月，新中国成立以后，面对尖锐复杂的斗争形势，为保卫国家主权和安全，我国迅速组建了边境管理机构，并于1951年7月在北京召开了公安部第一次全国边防保卫工作会议，初步确立了边防管理工作的方针、原则、任务和组织形式等。此后，随着我国社会主义政权的日益巩固，边境形势逐步趋于稳定，我国边防管理的体制、序列、工作任务等也相应进行了变动和调整。然而“文化大革命”时，公安部队这个兵种被撤销，统一整编为中国人民解放军，原来承担着的边境二线管理工作的边境管理部门遭到破坏，边防管理的基础业务工作停滞，边防保卫工作遭到了新中国成立以来最严重的挫折和损失。直到1976年“文革”结束，随着第三、四、五次全国公安边防工作会议的相继召开，确定了新时期边境管理工作的方针、政策和任务。特别是十一届三中全会以来，随着改革开放的深入发展，我国边境管理机构和体制建设得到了进一步的加强，边境管理法律法规和政策得到了进一步的完善，边防保卫工作得到了恢复和发展，边境管理工作在各方面都取得了突出的成绩，特别是公安边防执法工作得到了加强完善。纵观公安边防执法工作的历史，可以将其大致分为以下三个阶段。

一、初创期 (1977－1998)

20世纪80年代以后，我国先后颁布了《领海和毗连区法》、 《专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国公民出境入境管理法》等专门的法律，在《刑法》、《海关法》等有关法律中也规定了涉边安全的内容。针对不同时期边境地区治安形势的需要，我国还先后制定和颁布了打击走私、贩毒、偷渡等违法犯罪活动及维护沿边沿海社会秩序的一系列法律法规。此外边境各省区也依据国家的有关法律法规及边防政策，制定了适合本省情况的地方性边境管理法规和规章，如1994年黑龙江省制定的《黑龙江省边境管理条例》、1995年辽宁省制定的《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》等。在边境管理实际工作中，公安边防部门虽然已经开始负责部分刑事案件的侦办和治安案件的查处，但由于历史渊源的影响和法律依据的缺乏，这一时期的边防执法工作常常被等同于边境管理工作，甚至是军事管理工作，执法工作的开展依据更多地以政策为主，在执法手段和方法上军事性色彩较浓，公安边防部队担负的执法工作处于起步阶段。

二、发展期 (1998－2008)

1998年以后，公安边防部队的执法工作进入了发展期。随着我国边境管理体制和机制的深化改革，我国初步形成了由中国人民解放军边防部队负责边境一线的防卫，由公安边防部队负责口岸和边境二线的管理的分段管理、分工负责的边防管理体制。明确了公安边防部队作为我国公安机关的一个警种，是国家部署在沿边沿海地区和口岸的一支重要武装执法力量，担负着公安机关的治安、刑侦、禁毒等部门在边海防地区的部分业务工作，是刑事诉讼中行使侦查权的机关之一。同时随着国家对公安边防工作的授权和《公安部刑事案件管辖分工规定》 (公通字［1998］80号)的制定，公安边防部门负责管辖的刑事案件种类得以明确，主要是《刑法》规定的发生在边境管理区和沿海地区的组织他人偷越国 (边)境案、运送他人偷越国 (边)境案、偷越国 (边)境案和破坏界碑、界桩案以及边防管理部门在边境管理区和沿海地区查获的走私、贩卖、运输毒品案和走私制毒物品案这“六种案件”。而随着法律的完善，边防执法的手段和方法较初创期都有了较大的改进，刑事案件的侦破率和治安案件的查处率得到了一定的提高，边防执法工作得到进一步的发展。而2006年云南公安边防总队开展了《刑事执法工作手册》和《行政执法工作手册》的汇编工作，“边防执法”作为一个固有词语开始被频繁使用。

三、完善期 (2008至今)

公安边防部队既是国家重要的军事力量，也是国家的行政执法机关。执法不仅是公安机关的永恒主题，也是公安边防工作的最基本内容。随着依法治国方略的深入推进和社会主义民主法制建设的不断进步，以及社会主义市场经济的逐步建立，我国公民的法律意识、维权意识明显增强，人民群众对公安边防部队的公正廉洁执法的期望值和精细化程度的要求也越来越高，不仅要求其能够维护社会稳定，更要求其在执法中做到严格公正文明。为此，2008年公安部党委在科学分析、准确判断当前客观形势变化和公安工作实际的基础上，提出了“加强公安信息化建设、执法规范化建设和构建和谐警民关系”三大建设任务，为当前和今后一个时期公安工作指明了前进的方向，其中执法规范化建设贯通公安执法各个环节，影响公安工作长远发展，辐射社会生活方方面面，涉及每个公民切身利益，是“三项建设”的关键和核心。执法规范化建设的提出标志着公安边防执法工作进入了一个全新的完善时期。

2009年，公安部党委制定下发了《关于加强和改进公安教育训练工作的意见》，并组织了一系列大规模、高规格的培训。全国3000多名县级公安局长、500多名地市级公安局长相继赴京集中培训，提高依法行政、依法履职能力即是培训主要内容。同时在总结一些地方开展执法资格考试经验的基础上，公安部制定了专门的执法资格等级考试办法，并将其与公务员考核、晋职、晋级、执法质量考评等结合起来，以此促进民警执法素质的提高。

2009年，一部12万字的《公安机关执法细则》出台，这是公安部执法制度建设精细化的具体体现。围绕公安民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的问题，《执法细则》对公安机关办理行政案件和刑事案件的主要环节和步骤作了具体细致的规定，为基层民警提供了精细、可操作性强的“执法指南”，进一步细化了执法制度。

为适应全面开放、高度透明的执法环境，公安部提出了“既要严格、公正、文明执法，又要理性、平和、规范执法”的要求。2009年12月11日，公安部边防管理局郭铁男局长在全国公安边防部队执法规范化建设工作会议上指出:“党和国家确定的构建社会主义和谐社会和宽严相济的刑事司法政策，‘理性、公正、文明、规范’执法理念的新标准，对部队的执法工作都提出了新的更高要求。”这一执法理念的提出，不仅是坚持科学发展观和构建社会主义和谐社会思想在公安边防执法工作中的具体运用，同时也为现阶段我公安边防部队加强执法规范化建设提出了具体要求。这就意味着公安边防部队必须转变原有的执法理念和执法模式，提高执法质量，使执法方式更加理性、平和、文明、规范。

2013年5月31日公安边防部队执法规范化建设阶段总结推进会在福建莆田召开，会议明确指出公安边防部队今后一个时期执法规范化建设的总体思路是:以党的十八大精神为指引，牢牢把握建设法治中国、法治公安的总要求，紧紧围绕建设“法治边防”的总目标，以提升依法履职的能力为基础，以健全执法制度体系为重点，以强化执法监督管理为保障，以深化执法信息应用为牵引，推动边防执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法全程信息化、执法环境优良化建设，不断提升公安边防部队运用法治方式维护社会稳定的能力，不断提升边防执法水平和执法公信力，努力为边境沿海地区经济社会发展创造安全稳定的社会环境，公平正义的法治环境和优质高效的服务环境。

回顾边防执法工作的沿革和发展，可知公安队伍包括公安边防部队正进行着一场端正执法思想、更新执法理念的深刻变革。大力加强执法规范化建设，不仅是确保公安边防部队严格、公正、文明、理性执法的重要途径和提高公安边防部队执法公信力的重要举措，也是适应公安边防执法环境新发展的客观要求。