修补好城市的“里子”

□ 文/孙婷婷

修补好城市的“里子”

□ 文/孙婷婷

为扭转“重地上、轻地下”，“重建设、轻管理”的城市建设管理旧观念，日前国务院办公厅印发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》。今后城市建设将既要“面子”，又讲“里子”……

摸清家底，防止地下管线“打架”

城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。

我国城市地下管线种类繁多，共有8大类20余种管线；管理体制和权属复杂，涉及政府30多个部门，各自为政、条块分割、多头管理的问题比较严重。近年来，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事故，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。

为此，国务院办公厅下发《指导意见》，要求2015年底前完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，应急防灾能力大幅提升。

“现状不清、‘家底’不明是当前我国城市地下管线存在的主要问题之一。开展普查和建立完善信息系统有利于解决城市地下管线资料不全、不准的问题，为城市规划、建设和管理，以及地下管线安全运行提供有力支撑。”国务院参事室特约研究员王静霞说。

摸清“地下家底”只是完善“地下工程”的第一步。加强规划统筹和管理，才能从源头防止地下管线的“打架”问题。

王静霞介绍，虽然各种地下管线专业规划编制相对完善，但缺少城市综合规划对各类管线进行统筹规划。由于地下空间资源十分有限，而近几年地下管线的种类不断增加，导致管线重叠交错和相互打架现象严重。此外，目前一些城市地下管线未纳入规划管理审批，一些城市规划管理部门存在“重审批、轻验收”现象，部分地区规划监管薄弱，不按规划要求建设和擅自建设现象也时有发生。

统筹地下管线工程建设，关键要守好三道门。住房城乡建设部城乡规划管理中心主任刘佳福介绍，一是统筹管线和道路建设。城市地下管线是城市道路组成部分，道路下各种地下管线的建设应当与城市道路工程建设统筹实施，管线建设计划应服从道路建设计划。二是统筹安排各专业管线工程建设，力争一次敷设到位，不能一次建设完成的，应预留管线位置。三是要建立施工掘路总量控制制度，严格控制道路挖掘数量和规模，减少“马路拉链”现象。

加强城市地下管线建设管理，还需要完善相关法规标准。中国人民大学公共管理学院教授叶裕民表示，我国缺乏城市地下空间管理、地下管线管理等综合性法律法规，“当务之急，应尽快研究出台地下空间管理、地下管线综合管理等方面的法规，健全相关配套规章制度，建立完善地下管线综合标准体系。”

推进城市地下综合管廊建设，多种管线集中敷设在综合管廊内

频繁发生的地下管线安全事故暴露出城市地下管线超期超负荷运行，在日常维修养护、隐患排查治理、应急管理等方面存在诸多问题。

《指导意见》提出，力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。

住房城乡建设部城市建设司负责人介绍，根据《指导意见》，将改造使用年限超过50年、材质落后和漏损严重的供排水管网；推进雨污分流管网改造和建设；要对存在事故隐患的供热、燃气、电力、通信等地下管线进行维修、更换和升级改造。

同时，通信设施将纳入土地规划；电力电缆将加快“从天入地”。更重要的还要扭转“重建设、轻维护”的传统观念。“当前地下管线存在大量违章占压、安全距离不足、管线老旧、废弃及‘无主’管线不清等重大安全隐患”，安全监管总局二司负责人说，地下管线必须要健全和落实日常维修养护和巡查制度。特别是建立动态的隐患排查治理台账，清晰掌握地下管线权属、建设年代、运行状况、安全状况、配套安全设施、运行维护责任等，对排查出的事故隐患落实治理，并制定消隐计划。

此外，《指导意见》还首次明确提出“稳步推进城市地下综合管廊建设”。上海市政工程设计研究总院（集团）副总工程师王恒栋介绍，当前，综合管廊建设在我国尚属于试点阶段。综合管廊的建设打破了我国城市地下管线传统的建设和管理模式，多种地下管线集中敷设在综合管廊内，并同步建设综合管廊的安全运行配套设施和运行制度。

六措施加快城市建设投融资体制改革，吸引社会资本

无论是老旧管网改造，还是综合管廊建设，都绕不开“钱从哪儿来”的问题。

据国家发展改革委宏观经济研究院研究员马小丁介绍，目前我国城市基础设施建设的投入还存在严重的不足，一是长期欠账的问题还没有从根本上得到解决，资金缺口较大；二是投入主体和融资渠道单一，过度依赖政府财政资金的状况没有得到根本性改变；三是城市基础设施建设的投融资体制改革与市场经济体制改革要求还有差距。

为此，2013年9月，国务院下发了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》，提出了城市建设投资体制改革的总体思路。“这次在《指导意见》中，又对进一步发挥市场机制在城市建设中的资源配置作用、鼓励和吸引社会资本进入公共产品和服务市场、改革城市建设的投融资体制，提出了政策措施。”马小丁说。

财政部财政科学研究所副所长苏明解释，《指导意见》提出了加快城市建设投融资体制改革的六项政策措施：一是发行地方政府债券。二是开展政府与社会资本合作机制（PPP模式）试点，参与合作的企业可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。三是鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营，推进政府购买服务和特许经营制度。四是加大信贷投放力度。五是鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。六是简化行政审批程序，提高办理效率。

特别指出的是，今后地下管线工作将有具体责任人。“综合管理协调机构要实现责任与权力、职能与目标的有机统一，要具有固定的人员和办事机构，具体承担城市地下管线综合管理与服务日常工作。”住房城乡建设部城市建设司负责人说。