党内巡视十年考

□民主与法制时报·刘炜

国是论衡

党内巡视十年考

□民主与法制时报·刘炜

巡视制度自2003年开始运作至今，已历十载。这期间，包括陈良宇、侯伍杰、徐国健等腐败高官案发，最初的线索来源，都与巡视不无关系。从了解党的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的落实情况开始，中央巡视组在十年之间不断蜕变。而今，中央巡视组已不再如初创之初行使职务，而是采用“一次一授权”的方式，承担任务，巡视各地。

去年5月17日，中央政治局常委、中央纪委书记王岐山出席中央巡视工作动员暨培训会议，并讲话称，要扎实做好巡视工作，形成震慑，遏制腐败现象蔓延势头。在王岐山的讲话里，中央巡视组被委以重任：（巡视组要）当好党中央的“千里眼”，找出“老虎”和“苍蝇”，对违纪违法问题早发现、早报告。这一番有关巡视的讲话，除了引发民众盛赞以外，也令学界发现，自2003年开始运作的党内巡视制度，在它运行的第10年到来时，其任务已经集中于反腐层面。

巡视制度自2003年开始运作至今，已历十载。这期间，包括陈良宇、侯伍杰、徐国健等腐败高官案发，最初的线索来源，都与巡视不无关系。当然，类似案件并不多。不过，10年间的巡视制度，更像是一把悬在半空的尚方宝剑，剑不出鞘，却威力十足。激浊扬清于巡视制度而言，自不在话下，而对党内定期进行“政治体检”，或更是此前巡视制度存在的目的。只是，运行10年后，巡视制度迎来大变，包括“一次一授权”“下沉一级”等集中于反腐功能的制度改革，已然在发生。

制约位高权重的“一把手”

实际上，在中央巡视制度建立前，巡视已在进行。直到2003年，《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布后，才以党内法规的形式，将巡视制度确定为“党内监督的10项制度之一”。也是这一年6月开始，中央决定，开展针对省部级领导的巡视工作。巡视制度由此急速发展。根据新华社的一篇报道，仅仅是一年以后，全国已有三分之二的省、市（区）完成了巡视。

缘何需要巡视？清华大学廉政与治理研究中心副主任任建明解释，原因在于，长期以来，中央对地方的监督，特别是对位高权重的“一把手”，很难形成有效制约。也因此，自2003年建立中央巡视制度起，巡视的主要任务非常明晰：对省级领导班子及其成员执行高层决策和廉政的情况，进行检查监督。安徽中安在线的一则报道，也提及了这一阶段巡视制度的主要任务。报道称，在巡视制度出现之前，上级党委对下级领导班子及其成员的考察，指向明确，就是考察谁能进班子，谁能出班子。“（这种考察）时间较短，多则个把月，少则三两天，接触面窄，难以深入，采取的方式，也主要是向被考察对象周围的人了解，了解被考察对象能否选拔任用。”报道称。在整篇报道里，反腐的任务甚少提及，甚至于巡视而言，反腐似乎只是考察官员的一个副产品。不过，依据原中央巡视组组长任克礼接受媒体采访时的说法，尽管当时的巡视，没有清晰明确地指向腐败问题，但“个别干部的腐败”问题，在巡视时确实屡被揪出。任克礼称，在巡视中，发现的问题包括：在发展经济上，单纯追求产值，对环境保护不够，个别地方在经济发展上，还存在水分；在党风廉政建设上，行贿受贿现象屡禁不止；在干部任用上，有的地方违背组织程序，用人失策。任克礼看到了初创巡视制度的可改进之处：应对巡视组提出的问题整改状况跟踪监督；应针对干部中的送礼、行贿等不正之风进行专项监督；应对省（市、区）主要领导的廉政情况进行跟踪督察。

质疑的声音

伴随巡视的全国推开，巡视制度的声誉也逐步如日中天。到2007年时，巡视制度更是首次被写入了党章。不过，随着巡视的影响逐步增大，极小部分地方干部对巡视的认识也开始有了偏差。“我们一进驻，就听到当地有人指责，巡视组是在‘发杂音’，说什么巡视组最好不要过问地方党委决策，不过问干部情况，不过问具体问题，听听群众意见就行了。”一位巡视干部称。

原中纪委、中央组织部第二巡视组组长祁培文也曾向外界透露，有一次他在某省巡视，有人给他写信，第一句话就是，“这个地方没你做的事，玩一玩回去吧！你要是不回去，没有好下场！”除了极小部分官员心生抵抗、报复心理以外，更为广泛存在的问题是，地方上，部分官员对巡视明面上不敢怠慢，背后却有意识地隐瞒、掩盖不足之处，害怕被挑出太多毛病，影响个人仕途。“部分地方干部，其实担心巡视组对当地施政指手画脚。”四川省宜宾市委常委、纪委书记向辉礼曾表示，一些地方开始有了消极情绪，因为担心巡视组对基层缺乏深入了解，最终作出有失偏颇的反映。部分巡视干部也发愁：巡视的任务，原本是快速了解当地的政情、民意，可随着巡视的全国性开展，要了解到当地真实的情况，居然成了最难的事情。

此外，巡视组在全国各级纪检部门组建起来后，社会、学界越来越多地提及一个巡视制度不得不面对的难题：谁来监督巡视组？实践中，难免会有巡视组与被巡视对象，产生利益瓜葛，结成“同盟”，继而对问题视而不见；或者巡视组中的极个别人员，利用在选人用人中的发言权，受人请托，收受贿赂。根据媒体的报道，也确实发生过湖北省委第六巡视组在国家级贫困县秭归县巡视20余天，总共花掉80万元的丑闻。任克礼也曾被新华社记者问及监督巡视组的问题。当时，任克礼回答说，这确实是一个重要的问题：巡视工作不能神秘化，巡视组也要接受上级、巡视地和媒体的监督。

“不张扬”

一直关注巡视制度发展的学界，自然不会放过任何一个可能对制度发展有所助益的改革方案。任建明就指出，巡视工作的未来，在于公开化、透明化，为此，他还提出，以后所有的巡视工作报告，应当尽量公开。在任建明看来，巡视报告一旦公开，各种监督机制就可以被有效引入，问题就难以捂住，不可能被简单地大事化小、小事化了。

极小部分巡视渎职的问题，也能被巡视公开解决。任建明举例，巡视干部如果滥用权力，或者工作流于形式，巡视报告的质量必然是低劣的，在公开之后会很快被验证，巡视干部“做老好人”的动机，也会受到抑制，甚至会被追究责任。不过，一直以来，也有着完全相反的声音存在。部分专家就认为，公开巡视报告，不符合巡视职能，特别是涉及被巡视地区领导班子及一把手的问题，在情况没有完全搞清楚的时候，更不适合公之于众，哪怕在一定范围内公开，也容易造成负面影响。对此，任建明表示，公开不代表巡视组插手具体事务，而只是要给上级党委和职能机关，带来必须重视问题的压力。他说，随着党务政务的公开化，必然推动巡视工作的公开化。

对于巡视公开的方案，实务界极少表态。在2004年时，任克礼曾在《人民日报》上撰文称，应当加大对巡视工作的宣传，该公开的要公开，避免神秘化，要让人民群众对这项工作有所了解，并引导他们参与进来。全国政协常委、中央纪委原副书记干以胜也曾表示，巡视工作，还处于探索阶段，要进一步改进工作方式和方法，自上而下的巡视监督，还要和自下而上的监督结合，形成健全的监督体系。但根据媒体的报道，巡视工作惯行的规则是：不张扬、不违纪、不违法、不引起社会轰动、不影响地方工作。这意味着，巡视公开之事，仍旧停留于学术层面讨论，实践中施行，或许还有很长的路要走。

“一次一授权”

倘若说，此前10年的巡视改革，更多是文火煲汤，此次王岐山针对巡视制度所作的讲话透露出来的内容，则更像是在对症下药。新华社在5月21日时，还特意刊发评论称，新一轮巡视反腐，由王岐山挂帅，老虎、苍蝇要一起拍，这显示出，在反腐形势严峻的背景下，中共从严治党、严惩腐败的决心和力度。对于巡视工作，王岐山提出四个“着力点”，包括贪污贿赂、奢靡之风、选人用人上的不正之风和腐败等，处处与反腐直接相连。

如何集中于四个“着力点”？王岐山特别指出，巡视工作要关口前移，“下沉一级”，要对领导干部报告个人有关事项进行抽查，提高巡视的针对性和有效性。来自新华社的报道认为，关口前移以及对领导个人有关事项进行抽查，是今年的新动作，尤其是密切联系群众这一环节，巡视组有可能将与一些被巡视地区和单位的退休干部、企业领导以及普通民众个别谈话。 “这说明巡视组在发现问题时，主动发现线索，找出隐藏问题，不仅要查出‘苍蝇’，更要找出背后的‘老虎’，哪怕这样的‘老虎’是某省委常委，也不能有掩饰回避。”李成言说。

除了工作内容集中于反腐以外，巡视制度的其他改革内容，也可谓是在间接回应此前学界、实务界对巡视制度公开，以及巡视组应接受监督的吁求。以巡视组组长“一次一授权”为例，在改革前，中央巡视组组长，一般从已离开一线岗位、但尚未年满70岁的省部级（正职）官员中选任，巡视组组长被任命后，一般工作到年满70岁，正式办理退休，才会进行调整。而巡视组组长改为“一次一授权”后，意味着中央每次确定巡视的任务后，再来选定巡视组组长，巡视结束，巡视组组长的任务，也随之结束。

湖南省纪委预防腐败室副主任陆群解释，如果巡视组组长任期较长，每年都到同一个地方开展巡视，一些有问题的干部，可能会想方设法对其进行“公关”，改为“一次一授权”后，巡视组长与被巡视地的利益纠葛，可减至最小。另一位反腐学者表示，以后，巡视组组长将不再是职务，而成为一项任务，其任命的程序，随之取消。“从某种程度上说，也引入了竞争机制，任务完成得好的，可以多次担任巡视组组长。”

链接

第一章 总则

第一条:为加强党内监督，完善巡视制度，规范巡视工作，根据《中国共产党章程》，制定本条例。

第二条:党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专门巡视机构对下级党组织领导班子及其成员进行巡视监督。

第三条:巡视工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党要管党、从严治党的方针，维护党的纪律，保证党的路线方针政策和中央重大决策部署的贯彻执行。

第四条:巡视工作坚持党的领导、分级负责，实事求是、客观公正，发扬民主、依靠群众的原则。

——摘自《中国共产党巡视工作条例(试行)》