构建预防职务犯罪人民防线的检察视角与作为

林志梅 杨琦

前沿高地

构建预防职务犯罪人民防线的检察视角与作为

林志梅 杨琦

【编前语】

通过“争创无职务犯罪” ，“构建预防职务犯罪人民防线”是江苏省南京市检察机关开展检察预防工作的创新举措。不仅仅是参与，更不是旁观，反腐之战，人民是主角！开展社会广泛宣传，组织动员并且依靠广大群众，通过强化制度反腐，保障知情权、表达权、监督权，不断确立和巩固人民在预防职务犯罪中的主体地位。以“林志梅们”的实践与探索，让人们看到了“预防职务犯罪出生产力”的前景，全面构建惩防腐败体系的中国式的地方机制。文章值得一读。

职务犯罪是一种世界性“顽疾”，严重侵蚀社会健康肌体，极大破坏公共权力的正确行使。预防职务犯罪理论和实践表明，只有市民社会积极参与预防职务犯罪，与政治国家形成良性互动，才能有效治理。本文通过对人民群众参与预防职务犯罪现状分析，结合南京市检察机关构建预防职务犯罪人民防线的探索实践，提出检察机关推动构建预防职务犯罪人民防线构想，以期能有效调动人民群众开展预防职务犯罪的积极性、主动性和创造性，在促进“干部清正、政府清廉、政治清明”方面发挥越来越大的作用。

预防职务犯罪

人民防线

构建

机制

研究

职务犯罪是严重的社会腐败现象，其危害最烈，破坏力最大，严重阻碍经济社会发展，为广大人民群众所深恶痛觉。毛泽东同志早在1945年就指出，“我们已经找到新路，这就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”①长期以来，检察机关在预防职务犯罪方面做了大量工作，但在组织动员人民群众与社会力量上还存在短板。为使预防职务犯罪工作由职能部门“单独唱”变为社会共同参与的“大合唱”，南京市检察机关注重发挥区域资源优势，提出以“争创无职务犯罪单位活动”为依托，构建新时期预防职务犯罪人民防线的思路举措，最大限度地遏制了职务犯罪发生，有效促进了预防职务犯罪工作法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

一、预防职务犯罪人民防线的涵义、构建价值与现实意义

“人民”一词在很多国家同公民群体一样都被称为“thepeople”。但在我国，人民是个政治概念，在不同的历史时期有不同的含义。在现阶段，人民是指全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护祖国统一的爱国者和拥护社会主义的爱国者。②构建预防职务犯罪人民防线，是指在党委的领导下，检察机关协调各有关部门进行宣传、组织、动员并且依靠广大人民群众，让其依法履行赋予的权利，积极参与预防职务犯罪，全面建立防范和遏制职务犯罪的预防机制和体系，更好地服务和保障经济社会发展。正确认识和充分发挥人民群众在反腐败中的重要作用，积极构建预防职务犯罪人民防线，是有效应对和源头解决各类腐败问题，提升反腐败水平的重要基础和条件。

1．构筑预防职务犯罪人民防线是贯彻落实惩防腐败体系建设的迫切需要。中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》指出，“全面推进惩治和预防腐败体系建设是全党的重大政治任务和全社会的共同责任”。近年来，全国预防职务犯罪工作取得了新的进展和成效。但必须清醒地看到，职务犯罪仍然易发多发，且治理难度加大。特别是有些地方还存在着对反腐败指导思想和工作部署认识不足，行动不力，预防职务犯罪工作各自为战，脱离群众，未能形成合力等问题。构建预防职务犯罪人民防线，就是要科学有序地发动群众，建立健全依法引导广大人民群众积极参与预防职务犯罪的工作体系，保证权力接受人民监督。只有群众发动起来了，预防职务犯罪工作才能真正扎实开展，更加有效遏制职务犯罪易发多发的势头，更好地服务和保障经济社会发展。

2．构建预防职务犯罪人民防线是做好群众工作、参与社会管理创新的必然要求。密切联系群众是我党的优良传统。积极推动反腐败和预防职务犯罪的公众参与，既是维护人民群众根本利益和政治权利的重要内容，也是提升反腐败科学化水平的有效途径。近年来，职务犯罪腐败现象与社会管理中出现的问题相互伴生、相互纠缠、相互发酵。构筑预防职务犯罪人民防线，从完善体制机制、加强组织人民群众入手，推动和协调各行业、各部门发挥各自优势，改变以往主要由专门机关和专业部门单打独斗的局面，进一步确立人民群众在预防职务犯罪工作中的主体地位，进而成为遏制职务犯罪、保障民生民利的一线平台和前沿阵地。

3．构建预防职务犯罪人民防线是有效反对腐败、预防职务犯罪的必由之路。腐败现象最怕公开，最怕广大公众，而“阳光”又是最佳的“防腐剂”，这已被域外实践所证明。不论是有着百年预防职务犯罪历史的美、欧各国，还是曾经腐败之风盛行的韩、日、新加坡、香港等地，市民社会通过各种途径对公共权力进行了有效监督，取得了令人瞩目的成就。相反，虽然有些国家立法甚多，国家也全力反腐，但由于其市民社会未有效参与，职务犯罪仍层出不穷。正如国际反贪污组织主席马武索所说:“反贪污运动的成败在于包括最重要的文明社会和商业团体在内的社会各方是否全面参加”、“我们深信，没有公民的积极参与，没有一个政府能够有效解决贪污”。

4．构建预防职务犯罪人民防线是推动预防职务犯罪工作科学发展的现实要求。检察机关作为法律监督机关，在打击职务犯罪的实践中，对于犯罪的成因、规律和预防具有独特的理解，在反腐败格局中发挥着不可代替的突出作用。但由于其所开展的工作属于一种授权性的职能行为，具有法律、法规授权局限性。社会公众对国家公职人员的职务行为进行监督，更能体现民意的广泛性、深刻性和监督信息的丰富性，这能使公职人员的职务行为时时处处在广大公众的监督和控制之下，使那些腐败分子不敢轻易实施犯罪，即使案发，也容易查处。社会公众对腐败的憎恨、谴责又能造成强大的社会舆论，对遏制腐败、增强反腐败的信心具有重要作用。③

实践证明，检察机关搞好预防职务犯罪工作必须坚持走开放型社会化预防道路，社会各界齐心协力共同筑起预防职务犯罪的人民防线。

二、预防职务犯罪人民防线构建的主要依据

构建预防职务犯罪人民防线作为反腐败和预防职务犯罪工作的一种有益探索，虽然目前法律有规定但是不具体。我们认为，应当从更宽广的层面去理解。这不仅没有违反法治精神，而且具有必然性。

1．党的方针政策依据。“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”是中国共产党反对腐败一贯坚持的方针。中国共产党第十八次全国代表大会报告指出，“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》要求，“各级党组织要动员和组织人民群众有序参与，发挥社会各有关方面的积极作用”。中央制定的这些方针、政策，都为反腐败和构建预防职务犯罪人民防线指明了方向。

2．宪法法律法规规定。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”人民是国家主人，国家机关和国家工作人员的公务活动应置于广大公众的监督之下，为公众参与监督公职人员的腐败奠定了法律基础。我国《刑法》、《国家赔偿法》等法律还规定社会公众监督权利受到侵害时，应受法律保护和获得赔偿。

3．检察工作职能要求。2000年，最高人民检察院出台了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，其中第2条规定：“坚持党的领导，依靠社会力量和群众参与。”④2011年，最高人民检察院职务犯罪预防厅下发的《关于加强和推进党委领导的预防职务犯罪工作机制建设的通知》要求，“密切与纪检监察、审计、行政执法以及行业主管部门的协助配合，加强与社会各界的沟通联系，充分发挥检察职能优势，调动社会各方面预防职务犯罪的积极性和参与性，实现预防职务犯罪的联动效应，努力推动党委领导的预防职务犯罪社会化格局的形成和完善，为预防职务犯罪创造有利的社会条件”。

4．预防理论实践基础。职务犯罪是公共权力异化的结果。对于市民社会与公共权力的关系，马克思作了精辟的论述。马克思认为，公共权力的本源方式都来自于市民社会中的个体权利对权力的控制。⑤单个市民面对强大的国家机器根本无法对其约束，只有充分发挥市民社会的力量，才能防止公共权力异化。市民社会理论的终极含义是人的解放，真正实现人民主体由抽象到现实的回归。⑥域外预防职务犯罪理论和实践证明，只有存在一个强大的市民社会，才能对公共权力形成最有效的监督。只有市民社会积极参与，与政治国家形成良性互动，才能有效发挥预防职务犯罪合力。

三、影响构建预防职务犯罪人民防线成效的因素

当前我国正经历着社会转型，社会各界和人民群众参与预防职务犯罪工作在朝着健康有效的轨道发展。但仍然存在以下问题，影响了人民防线构建的实际效果。

1．法规制度不全。制度是规范高效运作的保障。目前，有关群众参与预防职务犯罪法规散见于宪法公民的基本权利及原则性的规定。对有序有效组织群众参与预防职务犯罪整体思路、具体操作及保障激励措施规定，还仅限于局部和浅层的探索。许多单位内部的制度规范由于效力层低，缺乏强制力而带有很大的随意性。当前，缺乏系统有效的组织群众参与预防职务犯罪的工作机制以及激励和保障制度是影响群众参与效果的主要障碍。

2．主体缺乏互动。高效的预防职务犯罪系统应该是一个包含专职预防机构、公民社会、舆论媒体等多元主体的良性互动系统。目前，这些主体之间缺乏有效互动。职能部门之间对群众参与缺少组织协调。群众投诉举报过程繁琐复杂，甚至投诉无门。媒体之间缺乏对监督主题策划的协调和互动式深入报道。政协、人大的监督检查也时有交叉重复。反腐主体之间良性互动的缺乏，制约了群众参与的效果。

3．组织引导不够。随着经济体制改革不断深化，利益格局不断调整，腐败现象在各个领域蔓延。当前群众参与预防职务犯罪大都是个体行为，而个体的力量是有限的、分散的，必然会影响到反腐败的成效。一些群众之所以不想、不愿参与，很大程度上是由于他们对反腐败缺乏足够的信心，存在对腐败现象见怪不怪的错误认识。人民群众参与预防职务犯罪责任感和积极性需要进一步激发和引导。

4．参与能力不强。由于受权力至上、盲从、容忍等封建思想观念的影响，许多群众的民主法制意识还不强。面对违纪违法权力的侵害，多数群众也仅限于议论、谴责或匿名举报。为了达到自我保护的目的，有的则采取集体越级上访形式。由于一些群众法规程序意识薄弱，对预防职务犯罪制度不了解，无序参与，责任意识、证据意识不强，非理性表达、非理性诉求时有发生，这些都直接影响到群众参与的效果。

四、检察机关构建预防职务犯罪人民防线的方法路径

检察机关推动构建预防职务犯罪人民防线，必须坚持党委统一领导，从寻求畅通参与渠道，规范参与方式入手，动员社会力量和广大人民群众广泛参与，形成全方位的预防腐败体系。

1．总体要求。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，以遏制和减少职务犯罪的发生，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，推动构建“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、检察发挥职能、部门各负其责、依靠群众支持参与”的预防职务犯罪人民防线体系，逐步铲除滋生腐败的土壤，为全面建成更高水平小康社会、基本实现现代化作出积极贡献。

2．构建原则。坚持党委领导、社会各界广泛参与原则；坚持依靠群众、专群结合原则；坚持围绕中心、服务大局原则；坚持统筹协调、综合施策原则；坚持开拓创新、务求实效原则；坚持权力公开、建设透明政府原则。

3．方法路径。一是全面构筑与全员参与相结合，建立组织引导机制。推动建立完善预防职务犯罪组织机构，加强对群众参与的组织引导，不断扩大群众参与面。针对不同的监督事项，聘请一些直接从事特定工作的一线人员参与到预防职务犯罪工作中来。进一步加强基层工作站、联系点工作和联络员、志愿者等队伍建设，拓宽人民群众了解参与预防职务犯罪工作的渠道。二是培育理念与民情民意相结合，建立宣传教育机制。会同有关部门将预防职务犯罪教育纳入培训和管理的日常工作之中。开展以案释法、警示教育、法律咨询等多种形式的公共宣传，引导群众积极依法参与预防职务犯罪工作。通过组织等部门，让群众参与并一定程度决定干部的任免和升迁，防止“带病”提拔、对跑官、要官、买官，实行一票否决制。通过民情恳谈会、意见征询、问卷调查等形式，定期收集群众对预防职务犯罪工作的意见建议，不断从人民群众丰富实践和发展要求中汲取预防职务犯罪的智慧和动力。三是协同管理与专业预防相结合，建立良性互动机制。推动建立由相关机关部门和群众代表参加的预防职务犯罪联席会议制度，协调解决有关问题。聘请法律、社会、经济、心理等方面的专家，组建咨询团，为预防工作深入开展提供智力支持。加强与科研院所合作，提高预防工作的理论和专业化水平。定期向人大汇报预防工作，与人大代表、政协委员交流，并听取他们对预防工作改进意见和建议，必要时通过他们提出预防提案和改进建议，不断深化预防职务犯罪工作。四是网络监督与媒体监督相结合，建立舆情监控机制。在坚持运用新闻媒体增强公民意识、法治观念的同时，加强网络舆论监督平台建设。充分利用网络媒体舆论监督资源，及时掌握舆情动态，做好舆情导向工作，使之成为各级党委和政府了解民意、听取民声、集聚民智的通畅渠道，成为网民实现知情权、表达权、参与权、监督权的有效载体。五是法律监督和民主监督相结合，建立依法参与机制。建立和完善重大问题集体决策、专家咨询论证、社会公示听证、决策责任追究等民主决策制度，综合运用预防咨询、案例分析、检察建议等多种形式，向党委政府、系统行业提出对策建议，切实解决群众反映强烈的热点、焦点和难点问题。推动各级人大制定预防职务犯罪工作法规，增强预防工作的权威性。六是创新发展与规范指导相结合，建立保障激励机制。在国家机关、企事业单位和人民团体中广泛开展预防职务犯罪创建活动，对预防职务犯罪工作先进单位、先进个人授予荣誉称号。设立专门反腐败奖励和保障保险金，制定具体办法，对举报有功者给予一定物质奖励，严厉惩治打击报复检举人、投诉人、证人的行为。注重对典型工作经验的提炼与总结，形成“示范效应”。

五、南京检察机关构建预防职务犯罪人民防线探索实践

南京市检察机关紧密结合地区实际和自身特点，坚持走开放型、社会化的预防道路，积极构筑预防职务犯罪人民防线，成为检察机关服务大局、参与社会管理新阵地和新动力。

1．坚持党委领导，构建预防职务犯罪人民防线工作格局。一是建立机构，整体推进。为使辖区形成联防联控的工作格局，2001年，经市委批准，在全市党政机关、大中型国有企事业单位、街道相继建立组织领导机构，形成了“上下贯通、纵横交叉、条块结合”的预防职务犯罪人民防线工作机制。二是营造氛围，培育理念。将培育社会化预防理念作为一项重要工作来抓，向各级各部门、辖区群众宣传构建预防职务犯罪人民防线的意义、内容、目标等，有效形成“社会造廉、人心向廉”的良好风尚。三是全面覆盖，立体预防。根据工作需求，在辖区聘请预防联络员，负责预防信息的收集、流转、处理及预防措施的落实，使预防网络遍布到街道社区、民营企业，形成了全面预防与全员预防、全程预防相结合的立体式预防工作模式。

2．围绕检察职能，全面推进预防职务犯罪人民防线建设。一是以“争创无职务犯罪单位活动”为依托，延伸预防职务犯罪人民防线的触角。坚持把“争创无职务犯罪单位活动”作为构筑和延伸预防职务犯罪人民防线的基本途径，不断扩大社会参与度。二是以“侦防一体化”工作机制为抓手，夯实预防职务犯罪人民防线的基石。坚持办案与预防同行并重，充分发挥办案资源优势，综合运用预防咨询、警示教育、检察建议等多种形式，向党委政府、各系统各行业提出对策建议。三是以重大工程专项预防为平台，发挥预防职务犯罪人民防线的功效。建立“工程专项预防专家咨询机制”，组织专业人士和各类专家学者参与重大工程预防。四是以预防文化为载体，扩大预防职务犯罪人民防线的影响。依托驻宁高校资源，成立预防职务犯罪理论研究机构，积极推进预防理论研究和实践探索。组织创作优秀预防调研、文化作品和公益廉政宣传片，组建预防宣讲团，推进预防文化上舞台、上网络、上媒体、上课堂、上广告，进机关、进学校、进企业、进农村、进工地，扩大辐射面和影响力。

3．促进社会管理，增强预防职务犯罪人民防线的成效。一是预防工作覆盖面进一步扩展。目前，全市范围内有30多个系统、1200多家单位参与“争创无职务犯罪单位活动”。有55%和75%的单位达到“‘无职务犯罪’先进单位”和“‘争创无职务犯罪单位活动’先进单位”的标准，该做法被高检院誉为“开创了大都市预防职务犯罪新模式”，得到江苏省委常委、南京市委书记杨卫泽、省院检察长徐安等领导充分肯定，高检院曹建明检察长、邱学强副检察长专门予以批示，要求在全国范围内进行推广。二是预防工作专业化水平进一步提高。发挥“侦防一体化”工作模式的积极优势，不断提升预防职务犯罪工作专业化能力与水平，其经验做法分别在全国检察机关相关会议上作交流发言。三是预防工作服务大局能力进一步提升。紧紧围绕南京市委工作部署，找准履行职能与服务大局的结合点。充分发挥年度惩防综合报告、检察建议的作用，为党委政府决策提供依据。撰写的《南京市2009年征地拆迁领域职务犯罪调查报告》被《人民日报内参》采用，得到省市11位主要领导批示肯定，在全国检察机关第二届案例分析评比中被评为“十佳案例分析”。年度综合报告连续多年被市委领导批示。重大建设项目预防做法被高检院推广。四是预防工作社会影响力进一步扩大。先后主办 “法律监督与预防职务犯罪论坛”、“ 预防涉农职务犯罪探索与实践研讨会”等全国性学术会议，发挥预防职务犯罪宣传团和警示教育基地作用，在全社会营造预防文化氛围。

4．建立完善机制，扩大预防职务犯罪人民防线成果。一是要进一步优化机构建设。适应构建预防职务犯罪人民防线工作需要，实行预防工作项目化、人员团队化管理模式，上下联动，有机统一，使人民防线专门机构队伍素能得以优化。二是要进一步凸显预防成效。加强与有关部门、重点行业、高校研究机构的协作，增大职务犯罪预防机理的含量，提高职务犯罪风险点排查防控深度，扩大预防网络的广度。三是进一步规范网络媒体。本着“及时、公开、互动”的原则,对现有网络不断增加新栏目、充实新内容、升级新系统、扩展新功能。四是要进一步强化预防责任。建立预防工作的“双考核”机制，将预防工作纳入党委政府工作目标考核体系，实现预防工作与党风廉政建设同部署同考核。

结束语

相信和依靠人民群众的力量，明确人民群众在预防职务犯罪人民防线中的地位和作用，坚持人民群众路线，发挥人民群众作用，是党的政治优势和优良传统。全党动员，全民动员，全社会动员，形成人民战争的汪洋大海，一切腐败现象将会被淹没，一切污泥浊水将会被荡涤。

（林志梅：江苏省南京市人民检察院副巡视员、职务犯罪预防局局长；杨琦：江苏省南京市人民检察院行政装备处副处长）

注释：

① 《毛泽东年谱》（1893-1949）中卷，中央文献出版社，2002年版，第610页。

② 《中华人民共和国宪法》。

③ 樊安良：《关于预防职务犯罪工作中凸现社会公众监督新理念之思考》，《中国预防职务犯罪理论与实践研究报告》，中国民主法制出版社，2005年版。

④ 《建立有中国特色的预防职务犯罪工作机制：检察机关预防职务犯罪的探索与实践》，法律出版社，2001年版。

⑤ 公丕祥：《市民社会与政治国家：社会主体权利的理论逻辑》，《法制现代化研究》第1卷，南京师范大学出版社，1995年版，第66页。

⑥ 杨绍华：《把权力关在制度的笼子里：中国特色反腐倡廉制度创新研究》，中国方正出版社，2013年版，第22页。