怡良与两淮盐政改革

倪玉平

怡良（1791－1867），满洲正红旗人，由刑部笔帖式历任山东盐运使、江苏布政使、广东巡抚等职。咸丰三年，怡良出任两江总督，至咸丰七年因病辞归，在任期间例兼两淮盐政，针对太平天国起义勃兴等新的形势，推行就场征课，并大力抵制以盐济饷，并为后续的改革做了必要的铺垫。本文即就此作一简单分析，以求教于方家。

一、就场征课

太平军虽然没有直接控制过两淮盐区的主体淮南盐场，但却间接地使淮南盐场的食盐生产受到削弱。咸丰三年三月，太平军攻陷镇江，四月攻陷扬州，“不特淮南引地无不被其蹂躏，即商人之居于镇扬二郡者，十有八九亦悉遭荼毒，以致盐务更形败坏”①军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务·咸丰三年九月二十九日·两江总督兼盐政怡良折[Z].(中国第一历史档案馆藏).。有鉴于此，两江总督怡良随即上奏，请将壬子纲奏销展限，积引暂停。

迫于形势，户部虽然只能同意怡良之不开本年淮盐，但因怡良“于淮南盐务如何设法办理，并未一语筹及”，担心淮南盐政从此不可收拾。况且淮南各场产尚属“完善”，相邻各省人口繁荫，军队需盐亦大，“若藉词军书旁午，任听灶丁私煎私售，而不设法经理，非特尽撤藩篱，不可收拾，即目前自然之美利弃之如遗，于全局大有关系”。经过部议，他们特意将道光十一年（1831）太仆寺少卿卓秉恬之立场抽税、侍读学士顾莼之课归场灶、光禄寺卿梁中靖之就场收税、江西巡抚吴光悦之撤商归灶四件奏折，转抄怡良，希望他在危局之中能别开生面，“不拘运数多寡，不问销路远近，随资本之大小，听商民之贸易，只交一引之课，准运一引之盐”②军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务·咸丰三年八月十七日·大学士户部尚书祁寯藻等折[Z].(中国第一历史档案馆藏).。

怡良很清楚，“以国课支绌，军需浩繁之际，若不于无可筹画之中，急思补救，非独饷需无出，且恐盐务全局从此荡然，将来更难收拾”的道理，故而他立即与署两淮运司郭沛霖等商议后，上奏奏称就场征税的七条办法。

其一，淮南之盐，每正引四百斤，辛亥纲以六百斤出场，作引半纳课。商贩按引呈缴，或缴分司衙门，或缴场官衙门，听商自便。

其二，就场捆运，以六十斤为中包，外加卤耗包索六斤，每大引分捆十包，由运司衙门印发编号，三联大票交分司加印，分别填明发场转给。

其三，盐运出场，于如皋县之许家坝、泰州之滕家坝、江都县之白塔河三处，设卡秤掣稽查，此外出江支港概不准行，并颁发卡员钤记，以凭截票盖钤，否则即以私论。

其四，委员薪水、院司巡缉、赏号经费、通泰分司各衙门经费、书役纸张工食均在四钱五分内提用，如有赢余，即以留备活支，各款如尚不敷，即随时酌筹弥补。

其五，改道运行，除江甘五岸听其行销，如有愿赴淮南引地、楚西安徽各岸销售者，盐船出江后应驶抵南岸，经过浙引地方，不准私自售卖，占碍浙盐销路，违者以私论。

其六，课归场征，若不稍立禁防，难保奸民不藉端影射，积囤济私，应将近场食盐改归就垣拨买，俾灶产之盐颗粒归垣，庶奸贩无从影射。

其七，泰坝上下河停泊各盐船，系已经完课之引，有愿缴就场征课钱粮者，听其在泰坝官衙门完纳解捆六十斤中包，即由泰坝官向分司移取大票，给发护运，俟江路通行，准其照引补运，无须再纳钱粮。①军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务·咸丰三年九月二十九日·两江总督兼盐政怡良折[Z].(中国第一历史档案馆藏).

这一方案很快得到清廷的批准。需要指出的是，章程第五条所言之改道，即由长江北岸出江都县属之白塔河等口，渡江经常州、镇江两府所属各口岸，行抵东坝起驳，换船直达芜湖。如果说得更明白一点，就是要绕过已经被太平军控制的南京。

三个月后，怡良奏报淮南就场征税的情况，他称，现在太平军控制长江，其船只“往来游奕靡常”，东坝以上难以通行，“商贩闻风裹足，请运之数甚属寥寥”。他的对付办法，惟有运一引盐，即征一引课，“尽征尽解”②军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务·咸丰三年十二月十六日·两江总督怡良折[Z].(中国第一历史档案馆藏).。

由于刚开始就场征税效果并不理想，咸丰四年五月，怡良不得不再次奏称，开办半年有余，征课仅止 4万余两，且“皆由认运勒限追缴，并非因畅销而得”，日后征课，必定“更属日难一日”。故本年奏销不能如额，仍不过是不“尽征尽解”。户部对此并不满意，认为怡良等人如果认真补救，实力缉私，“何至片引不行，一筹莫展”？且所收课税本无须拘定商名，但交一引之课，准运一引之盐，“若止责令旧商派认正课，亦非所以广招徕”。另外，现在江南大军云集，“无一非食盐之人，即无一非销盐之地”，为今之计，不如派专员运盐至琦善、向荣等人军营，“计口授盐，俾资抵饷，似于国计、军储两有裨益”③方濬颐.淮南盐法纪略:卷一·就场课税·江路梗阻片引不行未能依限造报奏销折[Z].刊本.淮南书局,1873(同治十二年).。

在淮南一筹莫展之际，淮北的情况亦属勉强。本来，咸丰三年之淮北征课情况还属可以。据怡良奏报，淮北纲食各岸共296982引，而本年份票贩请运335770引，官运24千引，书院经费1千引，皖省借拨10万引，委员捆运新关功盐存坝应贩1130引，青口腌切食盐80引100斤，以上总共请运票盐 461980引 100斤，较之定额仍溢盐164998引100斤④朱批奏折·财政类·盐务项·咸丰四年六月初四日·两江总督兼盐政怡良折[Z].(中国第一历史档案馆藏).。但随着军事行动的加剧，淮北每况愈下。

咸丰四年五月，怡良奏称，淮北历票盐，向系预于年前开办，本年份之癸丑纲新课，节经札催海州分司，遵照成案，赶紧筹议开局。但据海州分司运判许惇诗回复称，淮北近日“售价日疲，销市日滞”，加之安徽警报频传，临淮五河一带，还有土匪把持盘踞，“自怀远至正阳，尤为匪徒渊薮，商贩裹足”。因为正阳关为淮北畅岸，向来每年可行盐十余万引，现已片引不行，近闻庐郡失守，正阳关居民纷纷迁徙，湖贩更加畏阻。本年正月间，西坝并未售盐，更兼三河坝因洪水未能堵塞，盐须陆运，上年盘驳费重，并闻浮山口三十里河，均已全涸，以致怀远以下之湖贩，亦复畏累，不敢运盐。通计积引多至一纲有余，“即使运道指日肃清，恐亦不能于数月中销足一纲之盐”。票贩只有一副资本，且银路多阻，借贷无门，开办新纲，实属无可措手。现在西坝卖价，每包仅售7钱数分，核计成本每包亏银2钱有奇，每引即亏银8钱有奇，新纲科则若仍照旧征收，“是驱之倾覆之地，强令完纳，人情不顺，何以招徕”？故而他建议，唯一的办法，只能是减轻成本。当然，成本内如正税杂课，系要上交朝廷，未敢拟减，惟有代纳淮南悬引课银一款，每引征银6钱9分3厘2毫零，原案曾经声明淮北销滞，即当议停。今淮南业已改章，本无悬引名目，淮北疲滞，“万难再令代纳”。即使尽数减免，每包轻本只 1钱有奇，尚虑不敷，故请在场商应得盐价每引 6钱内减银1钱，再减河费1分，以符每引减轻8钱有奇之数。对于许惇诗这一建议，怡良认为所言各条，尚系实情，故应准行，“一俟道路稍通，坝销日起，仍令照旧代纳，或即按引提还，当随时相机办理”①朱批奏折·财政类·盐务项·咸丰四年五月十二日·两江总督兼盐政怡良折[Z].(中国第一历史档案馆藏).。

但是，户部对此表达强烈不满。他们认为，淮北盐务自道光十二年改票以后，每年行销票盐46万余引，内融销淮南悬引22万，代纳课盐31万余两，并票盐溢课协贴淮南银 36万两，“历经奏报全完”。现在怡良等人所言，并无疏销裕课长策，只冀减免悬引。不过，考虑到所减之经费，均系“外支外用，非如悬引课银拨解攸关可比”，应如所议准其酌减，以轻成本②朱批奏折·财政类·盐务项·咸丰四年五月十二日·两江总督兼盐政怡良折[Z].(中国第一历史档案馆藏).。

与此同时，淮南各岸亦要求减轻科则。据署运司郭沛霖称，江甘等五岸向因地近场灶，只完报部正课，其余外带杂款概不完纳，但后来被一律扯平，即每引征课1两7钱3分零，另带征经费4钱5分。江甘五岸委员候补大使邹观廷、候补知事褚霖称，五岸销数以江甘为最，计自扬城收复，人民凋敝，食户不及十之二、三，疏民多未归里，较之平时益形狭隘。现在盐价每斤不过数文，计商盐成本即增至一倍，尚不敷钱粮应用。故请照原来办法，每引8钱8分5厘3毫2丝1忽5微8纤，高宝原则每引8钱4分6厘8毫5丝9忽2微3纤，加完一半。况且，江甘等五岸从前每引400斤，现在每引600斤，“自应照引半完课”。加完一半之后，实际上是江甘每引1两3钱2分7厘9毫8丝2忽3微7纤，高邮、宝应1两2钱7分2毫8丝8忽8微4纤5沙，各引仍加带经费银 1钱。既可以缓解运商压力，于正课亦无影响。结果，这一主张得到怡良的同意，并得以推广开来③方濬颐.淮南盐法纪略:卷七·江食各岸·请减江甘等岸科则详[Z].刊本.淮南书局,1873(同治十二年).。

二、抵制以盐济饷

针对两淮盐政的困局，原任侍郎周天爵奏请淮盐10万引，“由官招商运销，先盐后课”，不过效果并不好，很长时间才招运 1万余引，且“尚未销脱”。正在两淮盐斤一筹莫展之际，左副都御史袁甲三又奏请就滞销盐斤筹运济饷。据其奏报，现在商贩均跌价求售，以便脱手，故袁甲三想官运淮盐。他称，听说西坝现存旧盐约三十四五万引，本年能否销完尚未可知。不如令票贩将在坝盐斤，每包按照时价 8钱内外，全部交官运，多出部分算作下纲课银，“如此通融办理，各票贩无须在坝守候卖盐，可省多出旅费，且释其尾欠之追呼，免其新课之称贷”。现在淮南引地悉被阻断，惟淮北引地尚有可销之处，现商贩运跌价相售，该署运司目睹焦灼，不得不议每引减悬引银6钱9分零，又减不关解课之盐价1钱，河费1钱，以冀招新贩而鼓旧贩。至于周天爵之遭遇，袁甲三认为，可照时价先销十数万引，以作水脚，再来周转。这得到户部的高度赞同①军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务·咸丰四年六月十九日·大学士户部尚书祁寯藻等折[Z].(中国第一历史档案馆藏).。

随后，袁甲三再次上奏，谈及让他办理官运之事，淮北一年应销184万包，今时事尚未可知，是以日前折内于 184万包减而又减，至于计销六七十万包。不过，部议称“票贩在坝跌价贱售，实欲收回成本，及早散归，今以盐抵课，所有存盐悉交官运，该票贩视为脱然无累之身，去之更速”等语，他表示，商人零星亏本跌价贱售，“一经售竣，携资而去，无所系恋，谁能禁之”？②军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务·咸丰四年六月二十八日·左副都御史袁甲三折[Z].(中国第一历史档案馆藏).

针对袁甲三之以盐济饷计划，怡良表示强烈反对。他认为，现在的问题是如果官运只有借助于私商，但官府无钱，则找不到商贩。袁甲三之办法，不但不是两纲之课，甚至连一纲之课也不足③军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务·咸丰四年闰七月初四日·两江总督怡良折[Z].(中国第一历史档案馆藏).。对此，户部表示，原以为袁甲三之事，“于溢销裕课，洵为有见”，但由于怡良反对，“臣等究未身历其境，难以悬揣”，故“袁甲三著无庸会办”④军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务·咸丰四年闰七月二十四日·大学士户部尚书祁寯藻等折[Z].(中国第一历史档案馆藏).。

在遭到怡良的反对后，袁甲三亦展开反击。他称，怡良行署与两淮相距较远，一切应行事宜，均由自己主稿，“即或有求全之毁，亦断不相尤等语”。他私心窃喜，以为怡良“开诚布公，和衷商榷，不愧大臣风度”。不料怡良忽然有窒碍难行之奏。据他搜集到的资料，怡良所称窒碍难行之处，均系受自己斥责的海州运判许惇诗之意见。许惇诗曾被自己批驳过，该运判无词可辩，遂亲赴泰州面见署运司郭沛霖。郭沛霖原来打算揭参许惇诗，不料许惇诗拜认师生，“遂致通同一气，侵蚀公帑，丧心昧良，至此已极”。至于安徽军饷欠饷，他原奏声明或随同官运，或买回存盐，均听其便，“并非尽人而强以所难也”。若票贩于以盐抵课后，即难再行措银买盐，则该分司何为以旧盐抵旧欠？明系奸商要挟，仍欲曲从减免悬引之议，“漠视课饷，肆意把持”，自己“断难姑容”。至前纲旧盐未能全运，岂不苦累灶丁？乃该分司不催重旧盐而虑停新盐，“试问旧盐未竣，新盐可畅销乎？新课未征，新盐可先重乎”？不揣其本而齐其末，欲为灶丁诉苦，与灶丁何益？现在私盐充斥，乡民惟利是视，未有不争食私盐者。即以临淮而论，官盐运到合计成本已在二十六七文，而乡间盐价不及二十文，其为私盐毫无疑义，“皆因顺清河、泗州关稽察委员得钱卖放”。自己于临淮上下设法严查，大帮私枭远在下游，已闻风远避，不敢闯过。但其余奸商夹私，有于定例每包110斤之外，捆至120余斤者，有旧票不缴，累年影射者，有于票内挖补年月者，“即官运委员亦无不公然带私”。此时若因自己不办盐务而稽察之设亦撤，“不惟无此政体，且扪心自问，亦断不忍出此”。若移交怡良照办，无论相距千余里，耳目难周，即精神亦恐难到。故他恳请明降谕旨，将盐船往来并一切售运提课，仍责成自己随时稽查，“俾得尽一分心，即收一分效”。至怡良专司盐政，自有办法，臣未便搀越，致有龃龉。且怡良主减引之说，自己主不减引之说，官商人等，“莫不以怡良为德而以臣为仇”。自揣才力，亦断不敢再担此任⑤军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务·咸丰四年八月十七日·左副都御史袁甲三折[Z].(中国第一历史档案馆藏).。

针对袁甲三所反映的情况，朝廷相当重视，下诏责令怡良彻底清查。朝廷还担心怡良有所顾忌，特意安慰他：“怡良到任后，总在苏常一带驻札，或因未曾亲历，误听其言，亦无所用其回护，著即拣派公正廉干司道大员，驰往淮北，逐一严切根究”①中国第一历史档案馆.咸丰同治两朝上谕档·咸丰四年十月初九日[Z].桂林:广西师范大学出版社,1998.。随即，怡良派署江安粮道赵德辙至常州，询问盐务情形，“该道并非盐务人员，委其查访，可期事事核实”②朱批奏折·财政类·盐务项·缺奏报时间·两江总督怡良折（胶片29，第1707-1708页）[Z].(中国第一历史档案馆藏).。不过，可以想见的是，这样的调查不会有什么结果。果然，怡良不久即奏称，郭沛霖与许惇诗两人并未结拜师生，“无勾串影射情弊”,“无从侵渔”。当然，怡良也必须对袁甲三有所交待，故他表示，自己任官四十余年，于两淮盐务从未阅历，专采周谘，不敢稍存大意。袁甲三直节铮铮，自己素所敬慕，“奴才孑肩巨任，目睹时艰，万不敢稍存意气”③军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务·咸丰四年十二月二十日·两江总督怡良折[Z].(中国第一历史档案馆藏).。

在此争论过程之中，怡良调整了自己的就场抽税办法。在他看来，“今日欲恤灶艰计，惟便小贩，使盐可零售，庶几灶可资生，而欲便小贩计，惟轻税程，使有利可图，庶几招贩较易”。连日以来，自己与部属商量，拟请令各场一体设厂抽税，按盐百斤抽税钱300文，以240文作为报拨正税，以60文作为外销经费，“易引为斤，易银为钱”，无非体恤小贩。核计每百斤成本售价抽钱300文，尚觉其多，断难再为加重。虽然自己也知道，目前之抽税，不及正课之半，“未免过轻”，但当此万灶交困、人心惶惶之时，“势等倒悬，急何能择”？所有抽税之法，厂由场设，各贩于买盐时随时随缴钱，其盐计票不计引，以 100斤起票，拟由司造就大票给分司转发各场，随时填给票根，送司备查。一税之后，即全无税课。原来之向不食引之邻场七州县，因军饷紧急，百货抽厘之际，自应仍令一体抽税，事平即行停止。惟此等零星食盐，究与食岸有别，故拟令每斤抽税钱 1文，作为正税，抽钱半文作为外销经费，另给小票以示区别。当然，所有情况均须先行试办三个月再说。对此，户部表示，三百文较原来之2两1钱8分，不及十分之三，两淮综理鹾务，“并不通盘筹画，惟以核减税程为补救目前之策，似专为便贩恤灶计，并未能筹及裕课之法”。三个月之事，显系因抽税太少，预为诿卸地步。故他们命两淮仍必须每引征银2两1钱8分，即每百斤抽税银5钱4分5厘零，如商贩交纳现钱，仍以钱合银照该处时价核算，以符定章而裕课项④方濬颐.淮南盐法纪略:卷一·就场课税·试办就场抽税折[Z].刊本.淮南书局,1873(同治十二年).。

针对户部要求，怡良毫不退让，他表示课从盐出，盐有销路则课有来源。现在的局势如此，以前讨论过就场征课，以及绕道东坝出江，原冀可上达江广，但刚刚请定章程，而芜湖、安庆、九江相继失守，东坝以上江路仍是不通。旧商勉纳十余万两之课，却因道路未通而无法运盐，新贩惮于冒险，“更不肯认运”。二十场贫灶穷丁有盐无售，“其势岌岌不可终日”。是以酌量变通，议行设厂抽税之法，专为便小贩以恤灶起见，“原未敢议及裕课也”，且“照三百文抽纳，已属未见踊跃”，如今试办将届二月，据各场卡折报税钱一万数千余串，而岸盐税钱仅居其三，是办理毫无把握之明证，“若更议加征，窃恐有名无实”。考虑到不能借道，又要加税，而灶户人等，“平时愍不畏法，值此多事之时，而又为饥所驱，任意透私，屡拿不缉，设竟绝其生路，惨切激变，害何可言”，故仍只能保持 300文之数不变。“淮南盐课为拨解大宗，当此军需浩繁、经费支绌之时，筹课宜在所先。”鉴于怡良的强烈反对，户部只得暂时表示同意⑤方濬颐.淮南盐法纪略:卷一·就场课税·东坝出江岸盐仍照原奏数目就场抽税折[Z].刊本.淮南书局,1873(同治十二年).。

咸丰七年，怡良因病辞归，他的改革就此停止。随着曾国藩等军事将领控制两江地区的实权，以盐济饷这一能够缓解地方军需压力的办法，顺理成章地推行开来。怡良所担心的以盐济饷的种种弊端，则无不成为事实①倪玉平.博弈与均衡:清代两淮盐政改革[M].福州:福建人民出版社,2006.。

综上所言，怡良在任期间针对国内形势，在两淮地区所推行的盐政改革政策包括就场征课和抵制以盐济饷。所谓“就场征课”，是怡良在当时被动的情况下采取的变通办法，即在淮南20盐场设征盐场所“厂”，商贩自行到灶户处采买食盐，然后到“厂”纳课，自行运销。究其实质，怡良的基本出发点是为了照顾灶丁，即通过降低成本，吸引小贩运盐，其中的易引为斤及易银为钱，都是出于这一目的。至于随后的坚决反对“以盐济饷”办法，怡良的出发点又在于稳定社会，安定社会，并确保税源掌控在自己手中。

怡良任职期间盐政改革的成效，并无详细统计，这里仅就他离职时留给后任者的成绩单来透视其效果。从咸丰七年四月二十日开栈起至六月初五日，两淮盐区收正税银9220两7钱7分，合钱18441千540文，又收正税钱5587千440文，银钱并计合24028千980文，尚还有未运到之盐若干，综计试行二月有余，已经有 34000余串，较上年通、泰两属一年所收之税，“尚属有盈无绌”，征课大有起色②方濬颐.淮南盐法纪略:卷一·就场课税·泰栈章程详[Z].刊本.淮南书局,1873(同治十二年).。

在清代的两淮盐业史上，相较于陶澍、曾国藩、李鸿章等人大张旗鼓的改革而言，虽然怡良显得较为默默无闻，但他在任期间所推行的这些措施，在客观上却为曾国藩、李鸿章等人的改革做好了必要的铺垫。在研究清代两淮盐政改革的历史过程中，怡良这一环节，也理应不能被忽略。