民族地区少数民族公民和谐有序政治参与保障条件

杨林

民族地区少数民族公民和谐有序政治参与保障条件

杨林

（云南民族大学哲学与政治学学院，云南昆明，650500）

我国少数民族有序政治参与是以少数民族为参与主体的政治参与行为。少数民族有序政治参与需要有夯实的物质基础，必须使少数民族政治参与制度化，必须把少数民族政治参与纳入法制轨道，必须选择少数民族有序政治参与的正确途径，创新少数民族有序政治参与方式，从而在中国共产党的领导下，建成一个和谐、稳定、繁荣和少数民族有序地参与政治的公民社会，促社会的全面进步。

少数民族；和谐；有序政治参与

少数民族有序政治参与是我国政治参与的重要组成部分。政治参与是民主政治的产物，民主政治是政治参与所赖以存在的政治条件。我国少数民族政治有序参与是以少数民族为参与主体的政治参与行为，是各少数民族在认同现有政治制度的前提下，以合法的形式、通过制度化的渠道、理性和适度地参与政治决策、政治执行与监督的过程。但由于各少数民族经济、社会和文化发展滞后，在这个阶段，少数民族地区由于体制和法制的不够顺畅，现行的政治体制有限吸纳政治参与的能量，个别民族地区形成了制度外、法制外的无序政治参与，从而影响民族地区的社会政治发展与稳定。为了确保民族地区的长治久安，必须确保各少数民族在国家政治体系中有序地参与政治。

一、夯实少数民族有序政治参与的物质基础

人类要生存和发展，首先要进行物质资料的生产，以满足最基本的衣、食、住、行等；在解决了最基本的生活需要之后，才有可能进行其他活动。必须加强社会建设，改善民生，保障有序政治参与的基本生活。

首先，经济基础决定上层建筑，政治是经济的集中表现，一个社会的经济发展水平关系着该社会人们政治参与的程度。纵观当今世界各国的政治生活，政治参与是需要投入大量金钱，物质，时间和精力，拥有经济物质基础才能为公民的政治参与创造条件。经济基础决定了人们拥有的物质财富和受教育程度，为人们提供了社会地位较高职业中的就业机会，从而增强了人们要“做什么”的思想意识，从而迫切需要通过有序政治参与来实现自身利益，随着政府职能的转变，政府让渡一部分权力于社会，加速了公民通过政治参与来表达利益诉求。由此，少数民族地区经济发展程度与政治参与水平息息相关，主要应抓好以下几个方面：一是应大力开发民族地方丰富的自然资源，做到开发与保护生态环境并重，使资源优势转变为经济优势；二是加强交通、通讯、计算机网络等基础设施建设，为有序政治参与提供便捷的交通和通讯条件；三是加强各级各类学校的建设，加大科学技术和知识的传播和普及，发展知识经济，同时为有序政治参与提供政治文化生态环境和主体文化条件。

其次，加强以改善民生为重点的社会建设，为少数民族有序政治参与提供基本生活保障。基本民生的保障和改善是各少数民族社会发展和文明进步的标志，是少数民族有序政治参与的生活保证。“就业是民生之本”、“收入是民生之源”、“社保是民生之基”［1］（P29-30），少数民族地区的主要民生问题包括：一是人们的最基本生活的底线、起码的生存条件，包括人们的基本社会保障，义务教育，基本公共卫生等；二是人们发展机遇、发展能力基本权利，包括解决就业的问题，提供基本的就业职业培训问题，消除歧视，提供社会流动性公平、合理性渠道，及基本权利得到保护的问题；三是获得较高层面的社会福利问题，社会权利得到充分保障，可以说，民生领域涵盖了各少数民族社会成员赖以生存和发展的几乎全部基本条件。［2］（P8）

因此，民族地区必须加强社会建设，改善民生，并为生存和人的全面发展提供最基本的物质生活保障、最基本的发展机会和提供基本生存的发展平台，实现“全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”［3］（P37），从而为少数民族有序政治参与提供最基本的物质基础。

二、完善制度机制是少数民族有序参与的政治保障

完善的政治制度及其运行机制是少数民族公民有序政治参与的政治保障。为实现少数民族公平有序地参与政治，现阶段，必须进一步完善我国的政治制度，把少数民族的政治参与纳入制度轨道。

进一步完善人民代表大会制度，保证少数民族通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现人民民主，保障人民政治参与的最根本制度。要完善人民代表大会制度，一是加强民族地区各级人民代表大会的立法和监督职能建设，使地方人大有效行使国家权力。二是加强民族地区各级人民代表大会与少数民族人民之间密切联系，使民族地区的人大成为人民利益的代表机关。

加快完善民族区域自治制度，“使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”［4］（P339），为少数民族有序政治参与提供最基本的政治制度。提高民族自治机关科学决策的自主权，制度民主化，管理制度法律化和规范化，真正使权利机关做到科学执政、民主执政、依法执政。使自治机关在宪法与法律的指导下充分行使自治权，同时，保障各族人民的权利和自由，使各族人民真正成为民族自治地方权力运行的智力来源。培养一批具有较高的政治素养、道德素养、文化素养、能力素养的民族干部。［5］（P68-69）民族干部是实现民族区域自治制度的骨干力量；民族区域自治制度能够得到顺利实施，很大程度上取决于干部具有较高的能力；加大对民族干部的培训力度，增加民族干部对国家政策和民族事务的执行、驾驭、治理、认识能力。

完善基层民主制度。基层民主是保障人民享有民主权力的基本方式。基层民主制度为广大人民参与自己生活密切相关的决策提供了制度。为了确保少数民族有序政治参与，必须完善基层民主制度。要完善基层民主制度，一是要不断完善民族地区农村村民自治制度和城市民族社区居民自治制度；二是要提高基层少数民族群众的自治能力，完善民主管理制度，使少数民族群众依法行使公共事务能力，达到“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”［3］（P30）；三是要加强对民族地区企事业单位的工会管理，推进厂务公开、校务公开、医务公开，支持职工参与企业管理、学校管理、医院管理；四是加强基层党组织对基层群众自治的领导，充分发挥党员的先锋模范和党组织的战斗堡垒作用。

三、健全规范少数民族和谐有序政治参与的法律体系

合法地介入政治过程是少数民族有序政治参与的条件依据和基础。因此，少数民族有序参与政治离不开健全的法律制度。然而除了现有的《宪法》和《民族区域自治法》外，在相关的法律法规中，有的虽然涉及了少数民族，但专门的民族法律法规很少，国家在少数民族法律制度供给方面存在着不足，因此，必须建立和健全民族法律制度，把少数民族政治参与纳入法制轨道。

首先，进一步修改完善《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）。《民族区域自治法》是在宪法的指导下，是民族自治地方制定其他法律的主要依据。民族自主是各民族的基本权利，现行《民族区域自治法》第十五条至第十七条规定民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府以及自治机关的组成和民族成分；第十九条至第四十五条规定了自治机关的自治权，包括立法权、变通执行权、语言文字权、培养和使用干部权、组织地方公安部队权、管理和发展经济、开发和利用资源权、外贸权、地方财政管理权、自主管理和发展文化教育、体育卫生、科学技术等事业、交流权、人口管理权、实施可持续发展权等，但是这些规定原则性强、可操作性差，而且广大少数民族群众如何参与自治、如何参与行使自治权也没有作详细规定。另外，现实政治生活中，没有很好地落实自治权，民族区域自治基本上流于形式。因此，必须依据宪法、时代的变迁和民族地区的实际发展情况，对《民族区域自治法》不断进行必要的修改完善。

其次，制定《民族自治地方各级人民代表大会选举法》。现行《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）第十条至第二十三条对少数民族聚居地方的代表名额、自治地方其他民族代表名额、散居少数民族代表名额、少数民族的单独选举或联合选举、选举文件的民族文字、少数民族选举的其他事项作了规定；同时，现行《民族民族区域自治法》对民族自治地方的人民代表大会区域自治民族的代表、各民族的代表名额和比例等也作了规定，但这些规定是极简明扼要和原则化，可操作性不强。加之《选举法》是适用全国各级人民代表大会的，具有指导性、规范性，而缺乏针对性。鉴此，随着我国民主政治的发展，促使社会民主法治不断深入人心。制定《民族自治地方各级人民代表大会选举法》已提上议事日程。

再次，制定《民族自治地方各级人民政府选举法》。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三章第六节规定了自治地方的各级人民政府是自治机关，代表国家机关依法履行，在民族区域自治地方行使自治权；合理规定民族自治地方人民政府主要领导的组成和民族成分。同时，《民族区域自治法》也规定民族自治地方人民政府主要领导的组成和民族成分。另外《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对民族自治地方的人民政府也作了相应的规定。但以上三部法律里的有关规定都是原则性的，而且对民族自治地方人民政府的组成人员如何选举产生，没有作任何规定。因此，为了发扬社会主义人民民主，真正体现人民当家作主，必须及时制定《民族自治地方各级人民政府选举法》。

最后，制定《民族自治地方村民委员会选举法》。村委会选举在我国已推广多年，对农村政治生态文明建设，不断提升村民自治能力起到重要作用。迄今为止，只有《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》），还没有真正形成《村民委员会选举法》。尽管《村民委员会组织法》第十一条至第十七条规定了村民委员会的选举，但有关村民委员会选举规定和原则过于简单，可操作性差，使村民委员会换届选举跟不上，拉票贿选，操纵选举，行政干预等问题不断，也很难解决，造成了大量的社会矛盾和纠纷。加之缺乏信息公开制度，易造成村民矛盾加剧，公信力不强，透明度不高。另外，《村民委员会组织法》是针对全国所有农村的，并没有汲取民族地方少数民族原始民主的有益成分，并没有考虑到民族地区的特殊性（如经济发展水平、民族传统政治文化环境等），因此，《村民委员会组织法》在民族地方适用性不强。鉴于上述情况，制定《民族自治地方村民委员会选举法》势在必行。

四、拓宽少数民族有序政治参与的渠道

以参与渠道标准划分政治参与，主要有两种表现形式：有序的政治参与，无序的政治参与。有序政治参与，可以维护社会政治稳定，无序的政治参与则往往相反。长期以来，我国大多数少数民族居住环境恶劣、居住分散，经济不发达、文化发展有限、交通通讯等基础设施落后，使信息传输渠道狭窄、传播缓慢、大众传媒不能很好地发挥信息沟通的作用，政治沟通受阻；同时，由于长期以来民族地区政治人政治、政府政治的机制，使得政治信息的传递不够快捷、人民群众与权力机关、党政机关之间的沟通不够及时，致使政治参与渠道有限，所以，健全少数民族政治参与渠道成为了引导少数民族有序政治参与的必然要求。

完善民族地方各级人民代表大会代表的选举。《选举法》规定了各少数民族的选举，但还有完善的空间。完善民族地方各级人大代表的选举，主要是增加少数民族代表的名额，并确定如何改善建议介绍候选人的方式，采用多种选区划分和选举单位，充分尊重选举人的意志，保证选民有选择机会和权利，让地方选举科学化、民主化和可操作性；同时，应建立代表向选民述职、选民评议代表履职情况和代表公示制度，接受选民的监督，确保选民的政治参与权利。

完善民族地方村民自治体系。村民自治是民族地方农村少数民族公民有序政治参与最便捷的途径。完善民族地方村民自治体系，一是应建立健全监督制约机制，保障村民的监督权。监督权是我国法律赋予村民的最基本的政治权利，村民享有和行使监督权，这是村民有序政治参与的重要方面。二是建立健全村民民主评议村民委员会成员和村党员民主评议村党支部成员的制度。村民委员会直接接受选民的公开监督、评议，村党支部直接接受党员的监督、评议，以此确保村民、党员的政治参与权利。

完善民族地方的社团组织。成熟有序的政治参与是组织化的参与，民族地方应切实加强社团组织培育社会力量，搭建平台，组织少数民族有序的政治参与。现阶段，民族地方的群众团体主要有工会、共青团、妇联等，而且工会、共青团、妇联等群众团体的组织网络比较健全，可以利用这些社会团体引导少数民族有序参与政治。但是，这些群众团体的机关倾向严重，缺乏沟通的条件和独立运行能力，少数民族对其信任感不强。随着人们日益增长的物质需要，以表达自己的利益诉求，群众团体指导少数民族有序政治参与仍然没有充分发挥作用。因此，民族地方的工会、共青团、妇联等社会团体有待进一步完善。完善民族地方的社团组织，一是改革双重管理体制，改进社团管理方式。业务主管以监督和规范社会团的执行情况；同时，负责从直接管理的活动中来，让渡一部分权力，以减少对社会组织不必要的行政干预内政。二是完善社团管理制度。现行规定，对社团组织的成立要求过高，使许多社团组织因无法达到要求而无法成立。这就阻碍了人民群众通过社团组织有序参与政治。三是发展社团与政府的合作伙伴关系。通过社团组织影响政府决策，纠正政府决策失误；同时，政府将社团的资源引到社会公益事业中来，使社团组织成为从事公益事业的力量之一。

加快民族地方信息基础设施建设，普及计算机和上网，合理利用网络政治参与途径。随着计算机、互联网技术的迅速发展和普及，网络以其传播速度的快捷性、传播内容的广泛性和参与的便捷性成为公民政治参与的重要技术基础；互联网是促进民主化的不断进程的方式，不断丰富民主化的方式，是一种政治有效参与的手段和工具，成为公民政治参与的新途径。同时，互联网有利于网络民主的实现，有利于培育公民的民主理性和宽容精神，促进公民有序参与政治。因此，民族地方应该跟上时代发展的步伐，推动信息产业的发展，加速整个社会的信息化进程，从中小学到大学、从家庭到整个社会普及计算机和上网，使民族地方步入网络政治时代，使互联网成为少数民族有序政治参与的新途径。

最后，要不断创新少数民族有序政治参与方式，政治参与作为实现政治权利的行为，主要方式有政治投票、政治选举、政治接触、政治冷漠、政治结社、政治表达等。当前我国少数民族有序政治参与的方式主要有参与人大代表的选举、参与共产党的活动、参与工会、共青团等人民团体的活动、参与村民委员会或居民委员会的自治、参加座谈会等，从而不断创新少数民族有序政治参与方式，保证各少数民族的民主权利得到实现。我国少数民族公民除了参与政党活动外，可以参加政治社团的活动。因此，应扩大工会、共青团、妇联等这些人民团体的活动范围，让这些人民团体组织广大少数民族公民有序参与政治，使少数民族的政治参与组织化。增加政治接触的机会。我国少数民族公民比较注重政治接触，大多数人相信只有与政府官员进行接触才是“有效”的政治参与。同样，民族地方的政府官员也以是否能“联系群众”作为衡量政德政绩的重要内容。因此，应该增加政治接触的机会，民族地方的党政部门应经常就某些重大问题、主要政策和措施组织座谈会，以“组织”的名义征求少数民族群众的意见；同时，少数民族群众把以前推行的政策和采取的措施的好坏反馈给党政部门，让党政部门进行修正。

［1］李克强.政府工作报告——2014年3月5日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上［R］.北京：人民出版社，2014.

［2］李普者.论民族地区和谐政治关系建设［J］.云南民族大学学报，2012.

［3］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［R］.北京：人民出版社，2007.

［4］邓小平文选：第二卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［5］李普者.论和谐政治关系建设［J］.云南社会主义学院学报，2012.

［6］王浦劬.政治学基础［M］.北京：北京大学出版社，2006.

（责任编辑 刘强）

D633.1

A

1671-0681（2014）06-0032-03

杨林，男（白族），云南大理云龙人，云南民族大学哲学与政治学学院2012级政治学理论研究生。

2014-06-25