民族区域自治运行的非制度因素探究

王传发

民族区域自治运行的非制度因素探究

王传发

（西南林业大学思政部，云南昆明，650224）

民族区域自治总是在“制度性规范”与“非制度因素”的共同作用和推动中运行，探究民族区域自治运行的非制度因素：自治意识、人格化力量、民族身份资源、国际社会环境，以挖掘这些非制度因素中的积极方面，目的是规范民族区域自治运行，推进民族区域自治制度发展完善，充分发挥民族区域自治制度的制度功能和作用。

民族区域自治；非制度因素；自治意识；人格化力量；民族身份资源；国际社会环境

民族区域自治制度是中国共产党在把马克思主义民族理论和国内民族问题的具体实际相结合的伟大创举，是为保障少数民族群体利益而作出的一种地域性的制度安排，是结合中国国情来解决民族问题的基本政策和国家基本政治制度之一，体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。民族区域自治运行60余年的实践证明，民族区域自治制度是我国实现繁荣稳定、民族复兴的长远之策，而不是权宜之计，是尊重各民族集体主体性权利与维护国家统一有机结合的典范，已成为多民族国家解决民族问题的一种有效范式。十八大报告中明确提出：“民族区域自治，作为我们党处理民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一个重要优势不容削弱。”

民族区域自治制度在实践中不断发展完善，要在坚持的前提下，在制度自信的基础上实现与时俱进。不言而喻，民族区域自治运行总是处于自上而下的“制度性规范”与自下而上的“非制度因素”的共同作用和推动的“社会场”中。《宪法》、《民族区域自治法》和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等法律法规、国家相关政策和自治地方的自治条例等“制度性规范”是基础，起主导作用，具有合法性和权威性。所谓民族区域自治运行的“非制度因素”是指潜行于法律、法规、政策和条例等“制度性规范”之外，在民族自治地方特定的社会生态中形成、发展和积淀下来的，自然而然、潜移默化于民族自治地方公民的认知、思想和行为方式的社会关系和规范的总和。“在民族区域自治制度运行中，当少数民族成员通过正式的制度框架无法实现权利和利益诉求，或者说即使实现却要花费更高的成本的话，非正式规则就有了‘活动’的空间。”［1］这些“非制度因素”产生的亲和力和认同性发挥着调节民族自治地方公民个体、群体的行为和社会关系的作用，是弥补甚至消解制度困境不可缺少的重要方面，并成为民族区域自治制度发展完善与制度创新的潜力。本文从民族区域自治运行的非制度因素视角展开分析，以挖掘非制度因素中的积极方面，进而规范民族区域自治运行，推进民族区域自治制度发展完善，充分发挥民族区域自治制度的制度功能和作用。

一、自治意识

自治是民族区域自治运行的要义，是民族自治地方的本质和生命之所在。物质决定意识，意识对物质有能动的反作用；意识在认识世界和改造世界的过程中，既可以起积极的推动作用，也可能起消极的阻碍作用，既可以成为动力，也可以变为阻力。自治意识是民族自治地方自主发展、跨越发展的内因和深层动因。自治机关有效行使自治权管理本民族和本地区的各项事务，真正实现少数民族当家作主是民族区域自治的本质所在。所谓自治意识，就是指民族自治地方自治机关正确理解民族区域自治政策和制度，在遵守宪法和民族区域自治法等相关法律法规的基础上，有效行使自治权来管理本民族、本地区的各项事务，实现少数民族当家作主的认识和体悟。“制度与组织的共生关系所引起的固定特性——它们已随着这些制度所提供的激励结构而演进构成了决定制度变迁最终路径的两个因素之一。”［2］民族区域自治制度与自治机关是制度和组织的关系，犹如运动规则和运动员，运动规则提供了运动员基本的行为模式和边界，其设计限定了运动员运动水平的发挥，而运动员本身的素质则反过来也决定了一项运动规则存在和发展的可能性。作为民族区域自治制度执行主体的民族自治地方自治机关，其自治意识直接决定其自治的能力和水平，也决定了民族区域自治制度的实施与完善程度。增强自治意识，充分发挥民族区域自治制度的功能，凸显该制度报酬递增效应，有效行使宪法和民族区域自治法赋予的自治权，是民族区域自治发展完善和规范运行的内因和深层动因，是民族自治地方自主发展、跨越发展的精神动力。

增强自治意识是形成民族区域自治规范运行的精神动力，主要体现在增强主体意识，具有开拓创新意识，强化法律意识和形成权利、义务平衡意识四个方面。民族自治地方自治机关的自治主体意识是一种基于对民族区域自治是“民族自治”和“区域自治”有机结合正确理解、领悟的基础上而产生的一种自我意识，是自治机关对行使自治权主体地位、作用和价值的清醒、自觉和能动的自我意识和自主意识，是带领和引导民族自治地方用好、用活、用足自治权加快本民族、本地区经济社会发展的强大精神力量。民族自治地方自治机关只有具备自治主体意识，才能充分发挥主观能动性，增强自我发展的信心和勇气，形成积极向上的社会心理和发展共识，才能产生强大的凝聚力、感召力和行动力，才能对本民族、本地区加快经济社会发展产生积极效应，才能使自治民族和本地区的其他民族受益，进而坚强有力地推动本民族、本地区的经济社会发展。反之，如果民族自治地方自治机关对自治主体的地位、作用、价值形成集体无意识，不思进取，固步自封，得过且过，这对民族自治地方的发展将是不可想象的，这将是一种严重失职和对党、对民族极端不负责的心态。开拓创新意识，必须在自力更生的基础上，克服等、靠、要的思想，锐意改革，开拓进取、实事求是地致力于民族自治地方的发展，因地制宜地制定出各类政策、措施推动本地区经济社会发展，看准了就大胆地尝试，大胆地干，大胆地行使自治权，进一步实现经济社会发展从量到质的转变和提升。强化自治机关的法律意识，自治机关的法律意识直接决定和反映着民族自治地方的法治状态和法治水平，体现了自治机关在法律秩序中行使自治权，实现对本民族本地区治理的自觉性和有效性。对民族自治地方自治机关而言，无论是从法律遵守的工具性视角（instrumental perspective，人们之所以遵守法律，是基于实际利益的考虑；人们是否遵守法律，取决于他们在法律遵守过程中所获取的收益和所付出的代价），还是规范性视角（normative perspective，认为法律遵守的动因是内在的价值取向；人们之所以遵守法律，不是因为这样做对自己“有用”，而是因为他们认为这样做是“正义的”、是“正确的”、是“应该的”）来看［3］，能否充分有效运用以《民族区域自治法》为主体的法律法规赋予的自治权，规范运行民族区域自治，关键取决于自治机关法律意识的高低。自治机关良好的法律意识，体现在守法意识、法治意识、立法意识和执法意识四个方面。自治机关良好的法律意识将对《民族区域自治法》为主体的法律法规的制定与实施，促进民族自治地方发展起积极作用；反之，则起阻滞和破坏作用。就目前我国的民族区域自治运行而言，自治机关强化法律意识主要表现为两方面：一是依法主动用足、用活和用好法定自治权，发挥主动性和创造性，不等不靠，把党和国家的各种优惠政策同自治条例和单行条例衔接起来，在补充和变通执行方面多下功夫，建立健全完备的、同自治法相配套的、具有可操作的具体的自治条例和单行条例，致力于民族自治地方从量到质的发展提升。二是要强化依法维权，争取、抗争和维护自己享有的权利，矫正以往上级国家机关不注重民族自治地方特殊性，不尊重民族自治地方自治权的“一刀切”、“一体化”政策的“集体无诉讼意识”。形成权利、义务平衡意识，民族自治地方有制度和法律赋予和保障的权力和权利，同样也有不可推卸的责任和不能免除的义务。因此，民族自治地方自治机关在充分行使民族区域自治制度赋予和民族区域自治法等相关法律法规确认的权力和权利的同时，承担相应责任和履行相应义务是应有之义。仔细阅读《民族区域自治法》，不难发现，序言第四段、第5、6、7、9、10、11、32、44、45条等都规定了民族自治地方应坚持政治方向、加快经济发展、推进社会事业建设、传承语言文化、建立团结互助民族关系的一些责任和义务。如第5条就明确规定了民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。该条文中“必须”的用语足以说明民族自治地方必须承担起维护祖国统一和领土完整的不可推卸的责任和义务。所以，民族区域自治的规范运行，必须是权力和责任，权利和义务的有机统一，不能因为现阶段因各种原因自治机关不能充分、有效行使自治权就回避该承担相应责任和履行相应义务。

二、人格化结构

政治学学者胡伟教授提出：“当代中国政府过程结构包含体制化和人格化两个层面。人格化结构是政府过程中与政治角色之间的个人关系紧密相联的政治权力结构，其权力来源及合法性与体制化结构大不相同。在人格化结构中，政治权力在很大程度上依附于政治体系中的人际关系，而不取决于法定政治机构中的职位；而政治体系中的人际关系又基于不同政治角色的人格因素。”［4］人格化结构渗透于政治体系的各个层次和角落，因而成为分析民族区域自治运行不可或缺的基本变量。民族区域自治运行中的人格化力量与民族政治精英无疑是人格化结构的组成部分，是一个问题的两个方面，相辅相成，对民族区域自治运行产生重要影响。政治结构中的权力人格化，是指受权力主体的人格因素的支配，政治权力作用的大小和作用的领域超出或未能满足与职位相适应的范围的权力异化现象。“民族政治精英就是以完善、成熟的政治人格和较高的政治素质，以及一定的政治思想和政治行为对民族政治生活产生重要影响的少数人，他们在很大程度上是历史与时代的产物，也是个人自我设计与自我完善的结果。”［5］

民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治运行不可避免地打上了区域内自治民族的烙印。新中国成立后，开展了大规模的民族识别，使中国的少数人群体有了一个特定的从属于国家公民身份之下的族群身份——民族成分，一方面是教育内在的自我认同意识，另一方面是外部社会规定。民族身份是民族区域自治地方的“先赋角色”和外部表征，也是一种可资利用的利益资源，少数民族干部培养与任用，实现自治机关民族化是民族区域自治制度的重要方面。民族自治地方的人民代表大会和人民政府是自治机关，《民族区域自治法》第16条规定了民族自治地方人民代表大会代表的自治民族和其他少数民族代表的名额和比例，常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；17条规定了行政首长由实行区域自治的民族的公民担任，人民政府的组成人员应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员；22条规定了自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。在中国，民族区域自治运行中的人格化力量与民族政治精英是民族区域自治制度、以党管干部为核心的干部管理体制、国家公务员制度等制度安排和法律规范保障的产物，是民族干部的权威来源和代表国家治理民族自治地方实现治理力量的延伸。为此，各民族为了提升本民族的政治地位、自豪感和影响力，争相把自己本民族精英输入到自治机关，进入体制充当代言人，进而影响决策和作用政治系统的运作，在政治输出中实现本民族利益最大化，这是民族区域自治运行中的人格化力量与民族政治精英作用于该制度运行的惯常方式和途径。在民族区域自治制度运行过程中，就是通过基本制度设计、政治吸纳、“党管干部”的体制运作、自治机关民族化、国家公务员制度的“科层”机制规范等方式来实现少数民族在治理过程中获得权利的主张，实现对民族自治地方治理、国家政权领导与政治整合，实现政党、民族、国家三者共存共赢，推进民族区域自治制度的平稳与规范运行。

三、民族身份资源

民族作为一个历史、文化、地域和心理的共同体，也是一个利益共同体。民族共同体的存在既源于共同的民族整体利益，同时又不断激发和产生民族整体与个体利益。民族身份不仅是“先赋角色”和外部表征，而且更主要的是群体话语表达符号，正如费斯廷格教授指出：“集团成员身份的吸引力并不仅仅在于一种归属感，而在于能够通过这一成员身份获得一些什么”。［6］个体利益的满足和实现有赖于民族群体身份的保障，不断汇聚的民族个体利益最终以民族整体利益的形态表现出来。这种民族个体与群体的互动关系无疑强化了民族的身份资源和利益共同体功能，因而各少数民族群体为满足本民族生存与发展需求而采取集体行动就在所难免，各民族群体之间围绕各种利益的博弈与争斗的集体行动最终表现为族际互动行为。由此，围绕民族身份与各少数民族的生存、发展、权益、地位，就我国民族问题与国家制度、法律、体制等方面就产生了：一是国家如何调节、满足和实现少数民族利益诉求的少数民族与国家关系；二是民族自治地方与中央政府、各部委的整体与局部的纵向关系；三是如何保障少数民族权益又不造成“反向歧视”的少数民族与汉族关系，这在民族区域自治地方和全国范围内都存在；四是民族区域自治地方的自治民族与非自治民族之间的关系；五是民族自治地方与“较大的市”、经济特区、特别行政区等比较产生失落感的横向关系。

“资源”的可资利用性和稀缺性不可避免地产生了极端情况。“有两个直接的具体因素使民族自治地方的人民难以忽视自己的民族身份：一是干部录用中的民族构成比例；一是对民族地区的优惠政策。”［7］民族身份资源于个体而言，在中国政府过程的人格化结构表现中，少部分民族精英或者少数民族干部利用这个“民族身份资源”，打着“民族旗号”为自己升迁、捞取政治资本和掳掠经济、社会资源，以致出现民族自治地方少数民族干部的“优越”、“特权”与汉族干部的“旁落”、“不满”，和有些汉族干部为了个人升迁和子女升学而“更改民族成分”的现象。更有甚者，少部分民族、宗教精英操纵、操弄民族情感，为自己的利益盘算，别有用心、恣意妄为的挑起事端。近年来的一些分裂、暴恐事件即是明证，必须加以高度警惕！对民族自治地方而言，国家对少数民族和民族地区实行优惠性差别待遇的初衷是帮助少数民族和民族地区加快发展，消除“起点的不对等”、“事实上的不平等”，实现各民族的平等、团结和共同繁荣。然而，有些民族地区却大打“民族牌”，利用民族因素的“外衣”和“有用砝码”，更多只是为了本级政府争取国家和上级政府的各项照顾政策和区别对待，一味强调民族因素的“护身符”，不积极进取，不创新发展，“等、靠、要”思想严重，不能也不会把民族自治地方的自治权用好用活用足，变成本级行政区域自治发展的动力和活力。这不仅丧失“自治”的意味和背离国家建立民族区域自治制度的初衷，使民族之间的“身份之墙”无法穿越，产生偏见，甚至敌意，而且更会加剧“新的不平等”和对发展我国平等、团结、互助、和谐的民族关系构成严重挑战！“因为享受民族政策的前提是需要特定的族群身份，而族群身份的固化容易导致族群成为边界清晰的利益群体，为族群民族主义势力的发展留下组织空间”［8］为此，各级政府和领导干部在思想上要警惕和防止“民族问题恐惧症”与“民族问题泛化”，在行动中要依据制度、法律理直气壮地解决民族问题，准确区分“伪民族问题”和“真民族问题”，不能含混的把涉及少数民族的所有问题和不满都视为“民族问题”，不能以损害民族区域自治制度、牺牲《宪法》、《民族区域自治法》等法律的公信、尊严与权威的方式，息事宁人地换取个别少数民族和民族地区的“满意”，致使个别人利用少数民族身份打“民族牌”，屡试不爽，有心栽花——花真的就开，无心插柳——柳还成荫。

四、国际社会环境

国际环境是指一国与世界各国、各地区之间政治、经济、文化、自然地理等方面的关系和该国所处的国际联系的总和，包括国际社会环境和国际自然环境。国际社会环境指影响我国特别是民族地区的社会、政治、经济、文化、科学技术等关系、联系和行为的各种因素。美国政治学家阿尔蒙德指出：“一项政治制度既存在于国内环境又存在于国际环境之中，改造这些环境而又被这些环境改造。政治制度从这些环境输入需求和支持，又力图通过其输出来塑造它们。”［9］我国大多数的民族自治地方主要分布在西部边疆，西藏自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区和以及多民族的云南省地处边疆，毗邻中亚、南亚、东南亚的众多国家，由于特殊的地理位置，加之经济社会、跨境民族、宗教、文化、自然资源等方面与境外联系密切，因而这些地方受国际社会环境的影响较大，具有重要的地缘政治战略地位。

国际舞台上霸权主义和强权政治的存在，只要民族自治地方出现一点纰漏，就会使得一些国际反华势力经常裹挟人权、民族、宗教问题，鼓吹人权高于主权、民族分裂主义、宗教极端主义、国际恐怖主义等大做文章，肆意干涉我国内政，甚至通过以培养亲信、提供资金支持、技术培训等方式扶持、鼓动民族分裂势力内外勾结，以所谓的“自治”、“分治”为借口，否认中华民族多元一体格局，淡化中国的国家观念、削弱国家认同，实施分裂我国领土、破坏国家主权的系列活动。另外，就国外对中国民族区域自治的学术研究而言，虽然不乏一些真知灼见，但绝大多数国外学者持“西方中心论”，其观察研究的视野是“西方自身”，以西方的人权观和民族自决理论来看待中国的民族区域自治制度，完全不顾中国的历史传统和现实国情，在民族研究以西方的历史文化为基础，持有双重标准，把本国事实上存在的民族当作文化意义上的族群，而把中国的民族当作是政治意义上的民族，他们从西方的民族单位应当与政治单位相一致的逻辑出发，认为中国的少数民族应当拥有脱离主权国家的民族自决权。“国际政治的黑幕往往是无法揭开的，但‘外部行动者’的存在却是可以察觉的事实。也正是因为‘外部行动者’的存在及其行为，民族——国家的内部问题才经常演变成‘国际问题’。”［8］国际外部负面社会环境和国内尚存狭隘民族主义思想遗毒、现实生活中民族间事实上不平等又未完全消失，以及民族区域自治制度有待进一步完善等多因素的相互联系和共同作用，成为进一步规范民族区域自治运行必须加以研究和警惕的重要方面。

［1］程守艳．民族区域自治制度运行的内在机理分析［J］.西北民族大学学报（哲学社会科学版，2012，（6）．

［2］［美］道格拉斯·诺斯．制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘守英译.上海三联书店，1994.

［3］Tom R.Tyler.Why People Obey the Law，NewHaven：Yale U－niversity Press，1990 p.1.

［4］胡伟．政府过程［M］.浙江人民出版社，1998.

［5］高永久，柳建文．民族政治精英论［J］.南开学报（哲学社会科学版），2008，（5）.

［6］［美］奥尔森．集体行动的逻辑［M］.陈郁译.上海三联书店，1995.

［7］侯德泉．中国民族区域自治的社会生态分析［M］.中央民族大学出版社，2011.

［8］关凯．族群政治［M］.中央民族大学出版社，2007.

［9］［美］阿尔蒙德，［美］小鲍威尔．当代比较政治学——世界展望［M］.商务印书馆，1993.

（责任编辑 刘强）

D633.2

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1671-0681（2014）06-0016-04

王传发（1975-），男，彝族，云南建水人，法学博士，教授，硕士生导师，西南林业大学思想政治理论课教学部副主任，总支副书记。

2014-08-05

本文为王传发主持的云南省教育厅重点项目“民族区域自治制度运行的偏离与调适研究”（2013Z091）和云南省哲学社会科学规划课题“民族区域自治制度的云南实践创新研究”（YB2012114）的阶段成果。