县域产业集群转型升级的作用、发展瓶颈和成功案例

谭 宁

县域经济的持续快速发展是解决三农问题的基本保证，也是建设经济强国、实现中国梦的前提条件。改革开放三十多年来，我国的经济建设取得了举世瞩目的辉煌成就，截至2013年底，中国的GDP规模已经超过8万亿美元，稳居世界第二位。然而，中国过去的经济增长主要是依赖廉价劳动力的人口红利和高耗能的资本密集型产业。随着我国劳动力价格的不断上涨，我国出口导向型的价格优势以及吸收、利用外资的低成本优势正在丧失。加之，随着世界范围内高新技术产业、技术密集型服务业尤其是以电子计算机和互联网等为主要内容的知识经济的兴起，中国现存的产业经济结构越来越难以应对知识经济的挑战。因此，“十二五”以来，加快推进经济增长方式转变，促进产业结构优化升级，已成为党和政府经济工作的重要着眼点。

县域经济作为国民经济的基本组成部分，长期以来处于产业结构的较低层次。当前，我国一些县市尤其是地处内陆的西部县市和内陆偏远县市，存在产业同构和大而全、小而全的产业布局与行业体系，并日渐陷入环境恶化的困境，地方经济转型升级的发展瓶颈日益凸出。这种局面在云南、贵州等山高谷深、交通不便的西南地区尤其显著。产业集群是解决这些问题的有效途径，推进县域产业集群的发育和转型升级，有利于突破产业发展的行政壁垒，推动劳动力、资金、技术等生产要素的合理流动，破解县域经济发展的困局，实现县域经济的持续快速发展。目前，我国县域产业集群普遍发育不足，层次较低，但也涌现出一批县域产业集群转型升级的成功典型。鉴人可以益己，县域产业集群发育不足的地区(如贵州、云南、青海、广西等)借鉴这些成功模式，有利于少走弯路，直达目标。本文拟对县域产业集群转型升级的作用、发展瓶颈以及成功模式进行剖析，力求找出其成功的关键要素及普遍指导价值，从而促进全国县域产业集群的发育和转型升级。

一、产业集群的转型升级是推动县域经济持续快速发展的有效途径

产业集群是在一定的空间范围内，由一些相互关联的企业、供应商、服务行业以及科研单位等共同组成的行业体系。产业集群产生于特定的区域，是一种经济的空间集聚现象[1](P34)。然而，这种集聚并非偶然，区域内所有工业企业内部存在着错综复杂的技术合作、金融往来和业务联系，某一行业的投入、产出以及流通的各个环节基本上都可以通过集群企业的密切合作在特定的空间范围内有序进行，从而形成鲜明的地域特色和产业优势。产业集群的经济发展优势在于，集群内企业之间可以方便、快捷地进行物资、人员、技术、资金等生产要素的合理流动与高效配置，从而大大加速生产流程，促进产业资本的快速周转，创造出更大的经济效益[1](P34)。

长期以来，我国的县域单位存在产业同构、大而全、小而全的产业布局与行业体系，产业结构既不合理也不集中，往往分散存在于县域之中的每个乡镇。尤其是在过去以GDP论成败的行政考核体系中，地方政府往往为追求GDP的短期扩大而不顾当地的资源、生态承载能力，不惜引进大量高污染、高能耗的落后产能，使县域生态环境不断恶化，县域产业结构长期处于产业链条的相对低端，成为县域经济转型升级的严重障碍。培育县域产业集群，是推进县域工业化、城镇化进程，增加农民收入，促进地方经济转型升级与产业结构优化整合的有效途径。

第一，产业集群的转型升级可以推进县域工业的健康发展。县域经济的发展过程，从根本上来说，就是工业化的过程[2](P13)。近年来，GDP规模显著扩大的县级行政单位，往往都是工业发展速度较快的地区。然而，从全国范围来看，目前县域工业仍然处于起步阶段，县域工业一般规模较小，以中小企业和乡镇企业为主，且存在经营管理水平低、科技含量不高、企业融资困难等问题。在此背景下，如何推进县域经济的转型升级，已成为关系国民经济发展的根本性问题。全国各县通过打造具有地方优势的产业集群，可以充分利用当地的资源优势，充分调动当地有限的人才、物资、资金等生产要素，通过产业集群的空间集聚效应，吸引相关行业的科研力量集中和创新，并通过政府的科学分析和合理布局，在充分保护当地生态环境的前提下，推进当地经济的转型升级。

第二，产业集群的转型升级可以带动城镇化的合理有序发展。贾丽娟认为：产业集群，诚为推动县域城镇化的必由之路[3](P167)。城镇化既是加快经济转型升级的条件，也是其必然结果。经济的转型升级需要对全国土地资源合理配置与科学管理。推进城镇化进程，不仅可以培育、壮大居民服务消费市场，也可以对土地进行集约经营，从而有利于地方政府发展高新技术企业以及生态农业、乡村旅游等相关产业，推动城乡经济的转型升级。另一方面，经济的转型升级是追求经济发展的高质量与高效率，真正实现经济效益、社会效益与生态效益的有机统一。产业集群与经济转型升级的过程本身就是一个城镇化的过程，这是因为，构建相关产业集群可以促进大量农业人口就近向非农人口转变，推动县域内人才、技术、资金等生产要素向产业集聚区尤其是县城集聚。产业集群也可以增强城镇对县内人口的吸引力，不断扩大城镇的经济规模。城镇化的过程也是一个经济结构不断转型升级的过程。对城镇居民来说，产业集群式的城镇化将大力拓展居民对服务业、旅游业、文化产业等行业的消费需求，从而不断加大这些行业在当地经济总值中的比重。对农民来说，产业集群造成的城镇化将引导农民改变过去传统的土地经营模式，加大非农产业在农村经济发展中的权重。

第三，产业集群的转型升级能够显著增加农民收入。当前，我国县域农村经济发展相对落后，传统的土地经营模式仍然占据主导地位。增加农民收入，调整优化农村产业结构，是我国社会主义新农村建设的重要内容。增加农民收入，关键是引导农民从事非农产业，不断减少农业人口数量。县域产业集群的转型升级，为转移农村富余劳动力、增加农民收入提供了一条切实可行的途径。县域产业集群能集聚大量中小企业，其对劳动力的学历和技术要求相对较低，这些企业可以大量吸纳农村劳动力就业。县域产业集群通过鼓励民营企业发展，能带动农民的创业热情，在推进农村经济结构转型升级的同时，使农民积极融入县域产业集群的打造进程。

二、以产业集群推进县域经济转型升级面临的瓶颈

杨雪萍指出：县域经济是国家区域经济的一个基本单元，其活跃程度、空间分布直接决定着一国的区域面貌与空间经济格局[4](P90)。我国乡镇企业自改革开放以来迅猛发展，成为县域经济的支柱，涌现出一批“小规模大群体”的专业村、专业乡及特色产业县，出现了集群式发展的态势。随着集群化的不断发展，所有产业几乎都超出了原有行政区域的边界，相邻县域的相同产业不断出现。地方政府也渐渐认识到产业集群作为区域经济发展模式的有效性，从而对这些特色产业集群倾注了极大热情，从其辖区利益出发而制定集群发展政策，大力兴办开发区、工业园区，辅之以各项优惠政策来招商引资，很有成效。但总的来看，目前我国县域产业集群仍然发育不足，处于较低层次，其发展仍然面临诸多瓶颈。

1.县域行政边界制约了产业集群的合理布局

目前，县域经济的发展主要由县级政府来规划和推动，因此，培育产业集群也往往强调行政边界，这种做法虽然可促使政府不断完善基础设施和公共服务，提供更优惠的政策，但也造成各区域各自为政、恶性竞争的不良局面。目前，行政边界已成为县域特色产业规模化、集群化发展的“紧箍咒”，严重妨碍了县域经济的发展，进而制约了全国经济的转型升级。从更高层面进行区域统筹，是当前县域产业集群、县域经济发展中的首要课题。我国目前已进入产业转型升级的关键阶段，产业发展囿于行政边界的负面效应越来越凸显：首先，各县域企业之间简单模仿成风，创新严重不足，产品同质化痼疾久治不愈，往往相互压价竞争。其次，各个基层政府普遍将对方看作竞争对手，而非合作伙伴，故经常上演争夺项目、资金与名号的大战，在基础设施、技术创新体系与产业服务体系等各个方面各自规划、投资，缺乏相互协调，导致重复建设严重、资源浪费惊人。再次，我国县域数量多、空间狭小，又与以上两方面负面效应叠加，导致集群规模广泛不经济，低端化被锁定，“腾笼换鸟”、产业升级举步维艰。

2.产业链条不完善，企业生产协作不够深入

当前，我国各县企业集中区域中的企业之间大多只是存在一定的简单生产配套关系，彼此之间的合作不够深入，基本没有达到产业集群那种高度协作的水平。企业的空间集中大多是由政府主导的经济开发区建设或一定范围内的交通、供水、电力等基础设施的相对完善所致。因此，产业集中区域内的各企业之间，并没有形成一条贯通生产各流程以及为之提供配套的金融、物流、科研、技术和人才等服务内容的完整产业链条，各企业往往生产不同的产品，独自开拓产品销售市场，独立经营并自负盈亏，与区内企业之间基本没有人才、技术、资金、原材料等生产要素上的协作。

同时，由于县域企业的空间集中往往不是政府主导，缺乏行业发展与产业布局的科学分析与合理论证，政府的行政服务能力也未及时跟进，导致产业集中区内企业经营管理水平过低，甚至出现产品同质、服务雷同的产业同构现象。企业之间往往为争夺有限的市场资源而进行不正当竞争，这既影响了企业的健康发展，也制约了县域产业集中向县域产业集群的有序过渡，成为我国县域产业集群发展面临的一大问题。

3.缺乏配套服务体系，尤其是企业融资机制尚不健全

县域产业集群的空间集聚不仅是生产型企业的空间集中，还需要流通、信息、金融、科研、电力、供水等服务行业为企业的正常生产与经营管理提供配套服务，才能充分发挥产业群的集聚效应。然而，我国当前的县域产业集群大多只是生产型企业的简单集聚，为生产企业提供金融服务、信息咨询、法律服务、人才服务、技术支撑和展销服务的配套社会服务体系尚不健全。

产业集群促进县域经济发展的途径主要有：加速资本形成和集聚；产业集聚和产业结构的升级；人力资源集聚[5](P63)。县域产业集群往往集聚了大量的中小型生产企业和民营企业，企业经营资金相对匮乏，经常需要及时注入资金维持企业正常的生产经营。然而，目前的县域产业集群尚未形成有效的融资渠道，基本没有风险投资机构入驻。杨英法等学者认为：“融资难使民营企业许多好项目、新技术、新产品因为缺乏资金支持而不能投入正常的生产、经营”[6](P42)。可见，融资难既严重制约了民营中小生产企业和县域产业集群的发展与完善，还导致一些高新技术项目缺乏资金扶持而无法上马，严重制约了县域产业集群整体科技含量的提高和产业结构的转型升级。

4.相邻县域产业集群产业同构，产品无序竞争

如河北省肃宁县与蠡县两县毗邻，均以皮毛产业闻名，常互相敌视，在招商引资、市场建设等多个方面互相比拼，肃宁争取轻工业联合会，被授予“中国裘皮之都”称号，蠡县则争取畜牧流通协会，被授予“中国皮都”称号。两县皮毛产业的产品高度雷同，技术含量都低，故两县企业在市场销售中竞相压价拆台，导致所建园区、市场达不到企业数量“门槛”，造成土地资源浪费、基础设施规模不经济。又如，枣强、冀州的玻璃钢产业，永年、沙河的标准件产业等，相邻县市皆存在不同程度的恶性竞争，严重妨害了县域特色产业集群的发展壮大。

三、县域产业集群转型升级成功的案例

当前，各级政府已经充分认识到县域产业集群对于地方经济转型升级的重要作用，针对现有县域产业集群中存在的行政边界、生产协作、配套服务和产业同构等问题，很多地方都积极加以解决，并在实践中形成了一些以县域产业集群推进地方经济转型升级的成功经验，开创了一些可资借鉴的成功模式。现以浙江永康的“永武缙”模式和成都的“一区一业主”模式为例，分别予以剖析。

1.打破行政边界并进行产业分工与协作的永武缙模式

浙江永康汇集了超万家五金生产企业，是“五金之乡”。因土地供需矛盾激化、生产成本上升，其中一些企业陆续向临近的武义、缙云迁移。如此一来便在三地形成年销售收入超千亿元的大型五金产业集聚区，却也陷入产业低端化、产品同质化的困境。在此背景下，永康发出“打破区域界线，抱团共同发展”的倡议，得到武义县与缙云县的积极响应。浙江省有关主管部门也出面牵头，对这三地五金产业的转型升级作了统筹，根据区际产业分工重新进行了空间布局，使其步入竞合发展之途。由此，三地产业获得错位发展，产业结构调整顺利推进，新能源汽车、新材料、特色装备等高新技术产业、新兴产业迅速崛起。2011年，集群区整体实现利润103亿元，成为浙江省首批21个产业集群转型升级的示范区之一，并成功入选浙江省首批6个产业集群区域国际品牌试点，还有望成为国家新型工业化产业示范基地。

永武缙模式可谓“市场先发，政府推进”模式，该模式适用于集群经济已具相当规模、市场机制已较完善的区域。总结“永武缙模式”的经验，可以发现政府统筹规划县域五金产业集群的努力主要集中在以下几点：(1)政府在产业集群核心区发挥了主导组织协调作用。永康作为五金产业核心区，首倡“打破区域界线，抱团共同发展”，倡导竞合发展之路；集群转型升级实施方案由三地政府联合编制，出台了联席会议制度，使五金产业的转型升级实现了大区域统筹。(2)搞好区际产业分工与功能定位。“龙头老大”永康致力于向高端五金行业转型，定位于未来总部经济；武义重点发展铸锻造与模具加工、大部件制造、原材料、中转、物流仓储；缙云重点发展新特材料制造、精密压延件制造与特色机械装备制造。(4)充分发挥市场机制作用。鉴于“永武缙”五金产业带企业“小而散”的问题，三地均鼓励企业兼并发展，永康的中国王力集团便兼并了三地6家防盗门企业。(5)公共服务平台平等共享。永康会展中心、物流中心、五金科技创新中心、总部中心、通关中心这五大中心均服务于“永武缙”五金产业集群，三地所有企业可平等共享。

2.避免产品同质和市场无序竞争的成都“一区一主业”模式

与全国其他区域一样，成都的产业发展也曾出现乱象。全市9区4县级市6县，一度曾出现116个“工业园”，它们竞相争夺项目、资金，造成严重内耗与产业趋同。为解决该问题，成都接连出台一系列政策来加强对各区县产业发展的引导和管制。自2003年开始，成都市提出工业向园区集中的战略目标，并制定了“一区一主业”的规划，规定每个区县只允许保留一个工业园区，确定一两个主导产业。凡是不符合本地产业规划的招商项目皆不允许落户，但可转让给发展该类产业的其他区县，与其分享招商成果。由此，产业次第转移集聚到规划定位的区县，有效解决了同类产业县区之间的恶性竞争和内耗问题，各区县的产业特色因此日渐明晰，产业规模快速扩大，市场竞争力日益增强。

成都“一区一主业”模式，可谓“政府先导，市场化运作”模式，较为适合于中心城市比较发达、便于统筹城乡发展的区域。区域统筹要把握以下要点：(1)规划先行。自2003年始，成都市陆续制订、出台了一系列指导工业发展布局的规划与重大工业招商引资项目统筹流转的政策措施，引导各区县错位发展，各工业集中发展区仅能重点支持一项主导产业发展，重大项目皆须统筹流转。(2)实行政策约束。成都市“投促委”同市经委、国土局、房管局等部门联手，对不符合地区主导产业规划的区县引进项目，不予供地、用气审批。(3)统筹流转奖惩，为优势产业留足发展空间。成都市结合政策约束出台了一整套项目统筹的流转奖惩办法，将项目流转跟区县领导年终工作目标考核挂钩，即为其中要点之一。

四、推动县域产业集群转型升级的路径

中国经济目前正处于转型升级的关键阶段，以产业集群的转型升级促进县域生产要素的合理流动、行业体系的科学布局、经济发展的统筹规划，对于解决现有县域产业集中区域产品同构、产业链条低端重复以及产品市场恶性竞争等问题，有效改善县域生态环境，提升科技进步对县域经济发展的贡献率，有效增加农民收入并缩小城乡差距，具有积极作用。可以说，县域产业集群的转型升级是推进地方经济的转型升级与持续快速发展的有效出路。尹昌斌认为，发展县域经济，应当“着力解决县域经济发展的体制性障碍，推动民营经济发展，扩大开放，多方面推动县域经济发展”[7](P388)。为此，各县政府及其上级行政部门要全面分析自身的区位条件、产业结构现状，统筹规划，科学布局，积极借鉴国内县域产业集群转型升级的成功模式，立足所属县域经济、社会的实际情况，从更高层面加强区域统筹，推进县域产业集群的转型升级，进而推动县域经济的持续快速发展。

1.统筹规划县域产业发展，科学选择区域统筹模式

对县域产业现状，政府相关部门应进行细致的分析梳理、整体谋划，进而制定县域集群经济发展的总体规划。应结合地方城镇空间体系布局，按照产城互动、集聚发展之原则，培育大产业、大基地。比如，对中心城市优势突出的都市圈区域而言，可借鉴成都模式，采用“腾笼换鸟”的办法把同类产业集聚在同一行政区域之内，出台近郊县区、远郊县区同中心城区产业错位发展、优势互补的城乡经济整体发展规划。对中心城市而言，可重点发展新兴产业、高新技术产业和现代服务业；而区位条件一般的县域，则可着重打造特色产业；偏远地区县市，可重点发展特色农业、休闲旅游业和绿色工业。通过这些差异化导向，实现区域经济错位发展、良性互动。再如，特色产业同质的临近县区，可借鉴永武缙模式，遵照产业集群发展之规律，由政府牵头，以产业核心区所在县区作为发起人，联合相邻县域一道参与编制同类产业的集群规划、空间布局规划，推动集群经济打破行政边界之限制，逐步向现代产业集群转型升级，进而引领全国县域产业集群不断升级。

2.共建共享公共服务平台，提高服务效能

应按照规模经济发展的要求配置功能性基础设施，提高产业服务体系效能。依照政府牵头、工商行政部门具体负责的思路，盘点、核查县域各类产业服务平台，对其作出绩效评价。对此，应把握以下两个要点：(1)对现有产业服务平台进行整合。对那些临近县区的同类产业集聚区，建议在工业园区、仓储物流、循环经济及清洁生产、公共服务体系(包括公共技术创新服务平台、信息网络、创新型企业孵化器、投融资机构、培训机构、科技成果中介机构)等方面推进设施共建、服务共享、质量共创和品牌共护。(2)积极发展生产性服务业。对研究开发、仓储物流、市场营销及后勤保障等非制造环节的企业进行鼓励，特别应鼓励知识密集型服务业的发展，对科技企业孵化器、咨询服务业、科技服务业、人才教育培训、金融服务业和信息服务业等多层次知识服务体系进行重点支持，大力助推优势产业集群实现跨越式升级。

3.借助市场引导龙头企业跨区域整合，完善集群网络

应借助市场机制，推进龙头企业兼并整合，依靠产业间的纵向延伸与横向连接，逐步构建起以大企业为核心、以中小企业为配套、以科研院所与企业研发中心为技术先导的现代产业集群与产业集聚区。对此，建议从以下几个方面加以推进：(1)鼓励一批央企、名牌高校及知名民营企业进入当地，引导龙头骨干企业充当行业的领头羊，专心做强核心业务，与高校、科研院所、协会、政府协同构建创新联盟，协作开展技术攻关、标准制定与市场拓展。(2)加强企业间的分工协作，行业龙头骨干企业要努力向产业链高端攀升，而把专业性强的零部件生产加以剥离，努力发展专业化配套企业，不断加强企业间的配套协作，尽力打造一批专业化优势明显、竞争力强的“小型巨人”企业，形成完善的产业集群分工协作体系。(3)充分发挥中小企业在集群发育中的基础作用，强化政策扶持，推动中小企业快速壮大。中小企业应重点发展处于产业链和价值链低端环节的那些加工型、劳动密集型、贴牌生产型的生产，尤其应重点进行零部件的专业化生产。

4.突破行政区划限制，探索跨区域的新型组织管理体系

应着手建立由产业核心区所在区县政府牵头的跨区域的工作协调机制，研究创造集群发育和转型升级所需的支撑条件，避免重复投入与无序竞争。对此，要把握以下两个要点：(1)成立作为政府服务性组织的跨行政区划的产业集群管理委员会，专门负责制定跨区域产业发展规划，统筹协调相关部门间的工作，以避免不同行政区划政府自行其是、互不买账的局面。(2)成立跨区域的商会、同业公会之类的行业协会，以协调企业在产业链、市场营销中的分工与协作。在其发展初期，政府相关部门要发挥动员、组织作用，促其尽快建立和成熟完善；此后，要让其独立行使自己的职能，努力推动产业升级，规范市场秩序，维护企业合法权益，从事价格协调，开展职业培训，促成行业自律。